第三节 农村转移劳动力和新型城镇化

一 新型城镇化的内涵和特点

国际经验表明，城镇化是衡量现代化发展的重要指标之一，没有城镇化就没有现代化。城镇化的推进，有助于优化生产要素的配置，集约利用发展资源，实现集聚效应，发掘经济持续增长的动力。但是，仅仅靠提高城镇化率并不能真正走向现代化。城镇化的发展应遵循发展的一般规律，如果只是片面追求城镇化的速度，而不顾城镇化过程中社会公共服务、医疗服务、就业、社会保障及基础设施等方面的改善，则现代化的发展有可能出现反复甚至是中断。

我国城镇化的发展首先要遵循城镇化发展的普遍规律，更重要的是充分考虑我国经济社会发展的总体特征、人口状况、政策、制度等因素，走具有中国特色的新型城镇化发展道路。我国城镇化发展的历史背景和西方发达国家源于工业化发展的城市化不同，一方面我国人口众多、资源较少、环境的承载能力小、经济发展的区域差异大，另一方面当前城镇化的发展还需应对全球化发展带来的一系列新问题和新挑战。这就意味着，我国必须根据国内外的现实情况制定符合实际的城镇化发展目标和路径，避免单向追求高城镇化率。新型城镇化坚持以人为本，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化（辛同升，2015: 49）。因此，城镇化推进过程中应统筹好三大关系，即产业发展、城市发展和人口发展的关系，资源利用和环境承载能力的关系，新型农村社区发展、城市空间布局与城乡一体化发展的关系。另外，我国城镇化发展是在社会主义市场经济体制下推进的，应坚持市场对资源配置的基础性作用。城镇化的发展一方面要不断满足人民日益增长的物质文化的需要，另一方面要注重社会的公平、正义，让全体人民公平参与发展，共享城镇化发展的物质文明和精神文明成果。

2015年，我国城镇人口已达77116万人（详见图3-4），我国的基本国情和现实发展状况决定了“人”是城镇化的主体和核心，新型城镇化强调的是“人的城镇化”。我们应以改革为动力，以推进转移劳动力市民化为重点，科学规划，统筹推进，处理好三大关系，努力走一条高效、包容、可持续的城镇化道路。高效意味着城镇化以更少的资源和更优化的要素配置创造更多的社会财富；包容意味着城镇化发展的惠及面更大、成果分配更公正；可持续意味着城镇的资源、环境承载力不断增强，是维持高效发展的关键所在（国务院发展研究中心课题组著，2014: 6～7）。

二 城镇化背景下农村剩余劳动力转移的方式

（一）就地就近转移

“就近”是指原农村人口不是远距离迁徙，而是近距离迁移到家乡附近的市镇，主要界定为以地级市和县级城镇为核心的转移，就近主要是相对于跨省和跨地级市的长距离流动而言的；而“就地”则是更突出了农村的就地改造，即农民并没有迁移到其他地方，而是在世世代代居住的乡村地区，完成了向城镇化、现代化的转型（李强、陈振华、张莹，2015）。从就近转移的范围看，其与农民迁移前的居住地有地域文化上的相似性，就近转移和就地转移的共性在于都不完全脱离原有的生活大环境，因此，这里将二者合起来进行分析。从调查数据可以看出，当前劳动力转移的方式是以就地就近转移为主（详见图3-5）。

就地就近转移主要是利用城镇的优势、特色资源，以小城镇为依托发展商品经济，让农村转移劳动力在地域内或县级镇、地级市的非农领域中就业，实现农业剩余劳动力的就地就近转移。就近就地转移模式有利于当前我国城镇布局、区域均衡发展、新农村社区建设和城乡一体化发展。

从转移劳动力个体角度讲，就地就近转移能够缩小转移的成本和风险。该模式的转移范围较小，区域半径不大，有关劳动力的就业信息、相关发展信息能够迅速传播，不仅减少了流动的费用和障碍，而且能最大限度地满足劳动力的需求，实现其全面发展。另外就地就近转移可能伴有较大的兼业化特征。受传统意识的影响，农民有强烈的“离乡不离土”的依附思想，兼业化一方面符合当前转型中的农民意识，另一方面有利于促进农业、农民的职业化发展而不仅是一种简单的劳动方式。从区域整体发展看，就近就地转移模式有助于缓解城市的承载力，减少“城市病”和“空心村”的产生。就近就地转移能在很大程度上避免“留守（空巢）老人、留守儿童、留守妇女”等因城镇化发展而产生的社会问题。近距离转移有利于区域文化的保存和发展，劳动力在区域范围内被非农产业吸纳，实现了短期内大规模农村剩余劳动力的有序转移，为社会安定和稳定发展提供了保证。

（二）异地转移

相对于就地就近转移，这里将异地转移界定为跨省和跨地级市的长距离流动，且集中于向大中城市转移。现阶段，一方面，异地转移对劳动力自身提出了较高的要求，包括经济能力、社会能力等。由于流动的区域半径较大，区域文化、生活方式、社会网络等相对于原有的生活环境均有显著的差异性。因此，转移劳动力存在较多的流动障碍和转移适应性问题。另一方面，城市对转移劳动力的吸收程度有限，规模庞大的农村劳动力进入城市，会给城市带来很大的经济、社会、文化和空间冲击，从而较易引发“城市病”。城市安置一个劳动力就业需投资1万元以上（刘怀廉，2004: 97），若农村剩余劳动力集中流向大中城市，将会超过城市现有的承载力，甚至会出现无序状态。当然，异地转移对于劳动力自身也有一定的好处，例如，通过流向城市，劳动力可以获得更多的就业机会和学习机会，通过学习和掌握相关劳动技能，提升个人素质，有助于从整体上提高转移劳动力的质量。

三 农村转移劳动力的城镇化评价

现有研究较关注新型城镇化水平（质量）评价指标体系的建构，且主要是从经济建设、社会发展、人口转换、生态（环境）可持续等维度进行建构。本文基于调查数据资料，仅从农村转移劳动力角度，即人的城镇化角度尝试构建新型城镇化的评价指标体系（详见图3-6），并通过实证分析考察当前农村转移劳动力的城镇化水平和现实需求。

（一）转移劳动力的社会交往与社会参与

社会交往和社会参与是建立社会关系网的有效途径。调查数据显示，转移劳动力的社会交往具有片面性，其在城镇的主要社会联系对象依次是亲戚、老乡、朋友（详见表3-6）。当被问及在城镇所参与的活动类型时，31.8%的被调查者的第一选择是老乡会活动，21.9%的被调查者选择居委会活动，19.7%的被调查者表示什么组织活动都没参加过，党团组织、商会活动、工会的选择比例不足10%。61.2%的被调查者表示其在城镇的政治参与活动情况较一般，主要是作为选民参与户籍所在地的乡镇、村委会的选举。75.3%的被调查者在城镇和邻居的交往频率每周在1～3次，其中25.4%的人表示一周交往3次。从整体上讲，转移劳动力的社会交往和社会参与的范围狭窄，基本集中在邻居、亲戚、老乡等熟人社区和组织中，因此转移劳动力在城镇中所利用的仍然是乡土性社会资源和转出地的强乡土社会关系。

社区是居民的常住单位，社区参与的扩展对于推进转移劳动力社会参与及其社会融入具有重要的意义。当前，不仅是转移劳动力，就城市居民而言，其社区联系和社区参与的自主性也比较弱。转移劳动力低水平的社区参与，意味着其对所生活的环境并不熟悉，不利于其社区归属感的培养，进而影响其城镇认同感。

（二）转移劳动力的社会融入

调查数据显示，42.7%的被调查者表示其在城镇能够较好地融入，其中18.4%的人认为自己能够很好地融入；44.6%的被调查者认为自己的融入水平一般；12.5%的被调查者认为没有融入所在城市。从整体上看，转移劳动力的城镇融入水平不高。转移劳动力从熟悉的社会网络关系进入陌生的城市和环境，从物质生活层面到心理层面都存在一个适应、接纳和被接纳的过程。这一过程受宏观社会制度和微观个体特征等因素的影响。宏观社会制度的影响主要包括城乡差别化的户籍制度、社会保障制度和公共服务制度的影响。这里主要分析个体因素（包括个体基本属性、经济因素、心理因素等）对转移劳动力社会融入水平的影响。因变量和自变量的选取详见表3-7，根据分析需要，一些题项采用反向排序的处理方式。

从表3-8的相关分析（转移劳动力的基本属性为自变量，其社会融入水平为因变量）可知，性别、文化程度与转移劳动力的社会融入水平没有显著的相关性。就调查数据而言，81.2%的被调查者文化水平处于高中或中专以下，其中49.7%属于初中以下水平，由于被调查者的受教育程度较集中，因此对其社会融入水平无统计学意义。转移劳动力的婚姻状况与其社会融入水平呈正相关，即已婚者的融入水平高于未婚者，这主要是由于已婚者在处理社会关系时会受到家庭关系（主要是夫妻关系、亲子关系）的影响。年龄与其社会融入程度成负相关，即年龄越大社会融入水平越低。相较于年长者，年轻者的社会接受能力和社会适应能力相对较强，在不熟悉的社会环境中他们能够通过对新技术、新的生活方式、思想观念的适应提高其社会融入度。

表3-9的回归分析结果显示，根据显著性水平，除转移劳动力进城务工时间外，其余所选自变量均对因变量有统计学的意义。其中转移劳动力进城务工变换过的城镇次数与其社会融入水平呈负相关，务工城镇变换的高频率本身也可以是社会融入较低的一个结果。转移劳动力自身的经济基础（年均收入、财产层级）、对城市的主观认同、在城镇和邻居交往的次数均与其社会融入水平呈正相关。经济基础的改善、人际交往频率和范围的扩展有助于提高转移劳动力的社会融入水平。

（三）转移劳动力的经济生活状况

就业和收入是转移劳动力城镇社会经济生活的起点和关键点。34.70%的被调查者认为进城后的最大问题是就业困难，19.10%的被调查者认为是消费贵（详见图3-7）。当被问及期待今年可得到改善的问题时，被调查者的选择也集中于就业压力和收入状况。受自身受教育程度的影响，55.6%的被调查者在城镇属于打工者，且集中于建筑装修、机械制造、服装纺织制造和住宿、餐饮、休闲娱乐等二、三产业；4.1%的被调查者是小工头；24.2%的被调查者从事个体经营；7.3%的被调查者从事合作经营；只有1.5%的被调查者是自己当老板（有15万以上的投资）。43.4%的被调查者认为在城镇的收入比在农村高20%以下；30.8%的被调查者认为高20% ～40%。工作不稳定和社会保障待遇不同被认为是转移劳动力与当地原居民的主要差别。

居住空间是转移劳动力进入城镇生活面临的首要问题，拥有良好的居住条件能够在一定程度上改善其社会归属感和社会融入感。一般情况下，影响住房条件的主要因素是转移劳动力的经济条件且主要是职业和收入状况。基于住房类型变量（1=自有住房；2=自己租的房；3=廉租房；4=租贷补贴房）的性质，这里通过相关分析来考察影响转移劳动力住房类型的因素。分析结果显示，性别与转移劳动力的住房类型不相关。文化程度（选项设置见表3-7）和所在城市类型（1=北京、上海等特大城市；2=省会城市；3=计划单列城市；4=地区级城市；5=县级城市；6 =县所在城镇；7 =建制镇）与住房类型呈负相关，根据变量取值，即转移劳动力文化程度越高，越有可能购买自己的住房；所在城市越小，越有可能购买自己的住房（详见表3-10）。

（四）转移劳动力及其子女的教育

转移劳动力整体较低的受教育水平是影响其职业选择、收入、社会交往等过程的重要因素，再学习和接受职业技能培训是提高转移劳动力整体素质的有效途径。当前转移劳动力的教育问题包括两个面相：转移劳动力自身的教育和子女的教育问题。

在选择进入城镇的原因中，排在首位的即是“孩子上学条件好”，改善子女的受教育条件是当下转移劳动力进入城镇的主要动因之一。近40%的被调查者其随迁子女在进入小学和中学时是花钱（在当地）入学的，27.6%的被调查者的随迁子女是按政策优先入学的，找关系入学的占比为13%。在影响转移劳动力的子女接受城镇教育的多项因素中，49.8%的被调查者认为是户籍限制，32.4%的被调查者认为是孩子前期所受教育与城镇孩子有差别，23.9%的被调查者认为是自己工作流动性较大，孩子难于较长时间在同一个地方接受教育。转移劳动力随迁子女的教育问题是伴随农村劳动力转移出现的社会问题，转移劳动力的强流动性特点决定了其子女也频繁地随其流动，一方面受户籍制度及转学和插班需求的制约与影响，随迁子女难以进入当地公办学校，而办学相对灵活的私立学校则成为转移劳动力的首选，这在一定程度上影响了随迁子女后续就学阶段的连续性和衔接性，同时也产生了随迁子女的适应性问题；另一方面，转移劳动力在城镇的绝大多数时间忙于生计，无暇甚至无力顾及子女的学习问题，造成家庭教育的严重缺失，这也是造成随迁子女出现心理障碍、行为偏差等问题的重要影响因素。

表3-11 接受过技能培训的转移劳动力比重

数据来源：《2016农民工监测调查报告》, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html。

调查数据显示，41.2%的被调查者表示企业为其提供了技能培训，30%的被调查者通过个人缴费参加了职业培训，这与2016年农民工监测调查的整体数据基本吻合（详见表3-11）。转移劳动力的职业技能培训能够提高其社会竞争力，使其不断适应职业发展的需要。一方面单位和企业应将员工（正式工和非正式工）的职业培训纳入企业发展战略的规划中，为符合条件的员工提供阶段性和持续性的培训机会；另一方面，员工主体应有自我教育、自我管理意识，积极主动地参与职业培训工作。

（五）转移劳动力的社会保障和公共服务共享

社会保障和公共服务共享既是城乡一体化发展的目标也是发展手段，同时它还是以人为核心的新型城镇化的内在要求。基本社会保障的意义在于为居民提供了“安全网”，帮助他们克服各种制度性的障碍、规避不可抗的社会风险。涵盖教育、医疗、文化等多元化内容的社会公共服务的意义在于消解先天差异，让社会经济的发展成果惠及广大劳动人民，保障社会的公平和正义。

调查数据显示，社会保障的衔接问题、住房保障问题、就业问题是当前转移劳动力最希望解决的三大问题。59.4%的被调查者享有农村居民社会保障，21%享有城镇居民社会保障，12.8%享有城镇农民工社会保障，5.2%享有城镇职工社会保障，仅有1.4%的被调查者依靠自行购买的商业保险。从享受的社会保险类型看，主要集中于医疗和养老保险，工伤和失业保险的参保率较低（详见图3-8），结合社会保障类型看，主要是农村合作医疗和农村养老保险。

转移劳动力及其家人在享受城镇基本公共服务方面，教育、就业服务、社保、体育、文化服务、信息网络的占比分别为32.6%、15.4%、24.8%、18.4%、20.5%、18.8%。图书馆、文化中心、科普中心和服务中心的利用率均不足20%。无论是转移劳动力的社会保障还是基本公共服务的覆盖均处于较低水平，这说明这一问题的改善仍需较大的努力。