袁世凯死后，中国进入政局动荡不息的北洋军阀纷争时代，海军免不了被卷进历史的大旋涡里。由于海军游弋江海没有固定势力范围，无法靠掠夺盘剥解决军费问题，只得委身于某一军阀，于是出现了谁给钱海军就听命于谁的局面。萨镇冰、刘冠雄、李鼎新等主要领军人物也不停地辗转游离于北洋军阀各派系之间。1928年之前，民国海军实际上不是一支统一的军事力量，海军的发展在10多年间基本上无从谈起。