第一节 规划理论的演进

在原始社会时期，人们过着散居和自给自足的生活，很少有群体性活动，面临的都是个体的问题。随着社会的进步，尤其是工业社会时代的发展，人们更多地聚居到城市，出现了许多公共治理问题，依靠个体很难解决，代表公共利益的政府应运而生。市场化机制的出现，极大地解放和发展了生产力，推动了经济社会的发展和进步，但是完全依靠市场力量难以解决公共物品（Public Goods）和外部性（Externality）问题，产生了所谓的“市场失灵”（Market Failure）。解决市场机制在公共物品提供方面失灵的办法就是让政府参与资源配置，对资源配置进行调控，包括制定规则、为资本提供更好的环境、为穷人提供更好的福利。政府通过收支活动以及相关政策的制定、调整和实施，对社会现有人力、物力、财力等资源的流向与结构进行适度引导，使资源在公共部门与私人部门之间进行合理配置，保证公共物品的有效供给。规划作为政府确定公共目标、配置公共资源的重要工具，越来越成为政府管理经济和社会的重要手段。尤其是19世纪末，随着现代政府的出现，规划也得到了迅速发展。

一、规划是政府干预的必要手段

有一种说法认为，规划起源于工业革命以后，是随着城市的建造而发展起来的。早期的工厂盖在离煤矿近的地方，随着人口的快速聚集，工业城市的生活环境变得越来越糟糕。19世纪后半期，曼彻斯特是全世界非常先进的一座工业城市，但居民人均寿命却仅为29岁。其主要原因就是生产环境恶劣，排水排污设施匮乏，饮用水不干净，以及住房规划不科学，造成很严重的公共卫生问题，严重威胁了人的健康。这种问题在其他国家工业化进程中也不断出现。为了解决这样的城市问题，不同国家采取不同的手段进行介入，通过政府的干预，对公共空间和公共资源进行配置，优化城市的生活空间。

在高度市场化的资本主义国家，运用政府权力对资源进行调配面临很多反对意见。那么，政府通过规划干预市场和资源配置，在理论上是否必要？1940年，来自纳粹德国的流亡者曼海姆（Karl Mannheim）出版了其经典名著《重建时期的人类和社会》（Man and Society in an Age of Reconstruction），论证了一定程度的“计划—规划”对于一个自由开放的社会仍然是必要的。

曼海姆认为，“决策集中”和“民众参与”在不同程度上进行组合，构成四种社会组织形态，如表2-1所示。

按曼海姆的理论，有四种可能的情况：①如果公众参与水平过低而决策集中程度过高，就会产生独裁；②如果公众参与水平过高而决策集中程度过低，会造成无政府状态；③如果公众参与水平和决策集中程度都过低，则会出现社会混乱；④只有公众参与水平和决策集中程度都高，才能保障民主参与和社会秩序。

曼海姆指出，只有高度的民主参与，兼具高度的集中决策，才能保证一个既有民主参与而且秩序井然的社会。规划将是社会必然的选择，关键问题在于由谁来制定规划？他警告规划师，不要过度依靠“功能理性”（Functional Rationality），应该更加关注“实质理性”（Substantial Rationality）。换句话说，规划不应仅仅注意“手段”，更重要的是界定正确的发展目标。

曼海姆的理论引发了规划理论史上著名的“大辩论”。大辩论的核心问题之一是如何区分“自由的来源”（Freedom From）与“给谁自由”（Freedom To）。反对曼海姆的领袖人物是著名学者、1974年诺贝尔经济学奖得主哈耶克（Friedrich von Hayek）。哈耶克以坚持自由市场资本主义，反对社会主义、凯恩斯主义和集体主义而著称。他在其名著《通向奴役之路》（The Road to Serfdom）中提出，所有的集体主义社会，都不可避免地迈向专制集权；由于缺乏市场机制，仅仅依靠一小部分人来决定资源和产品的配置，根本不可能做出正确决策；政府充其量不过是低效、蠢笨的机器。社会不应该担心政府权力不足，而是权力过大，应该从政府手里获得自由。但是，在《通往奴役之路》一书中，哈耶克的确支持政府在邮政、道路、污染和工厂噪音等领域实施管制。

曼海姆的支持者则认为，政府对经济的合理干预是社会平稳运行的保证，哈耶克仅仅强调“从政府的束缚下解放出来以获得自由”是一个误区。公众之所以选择了现代社会“有政府”的社会组织形式，正是因为政府能给予公众“完成社会工作”的自由。如果没有政府牵头组织，公共物品的提供是无法完成的。“大辩论”并没有得出明确结论，但规划师作为一个行业已经被美国社会承认，具有行业指导作用的规划理论也基本建立起来。

随着公共物品理论的不断发展，公共管理和公共治理理论也在不断成熟，对作为公共政策的规划理论也产生了影响。规划作为政府干预公共事务的重要手段，已经得到普遍认同。但是，政府干预手段，如税收、补贴、价格管制，同样会带来公共资源的无效配置，导致公共物品供给的高成本、低效率、不公平和寻租等问题，即所谓“政府失灵”。随着公共选择理论的形成和发展，西方发达国家的治理体制与机制创新得到了进一步发展。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等人提出“公共服务主体多元化”的思想，以多样化的公共物品提供方式取代政府单一提供方式，并强调非政府组织（社会力量或第三部门）在公共服务供给中的重要作用，以弥补“市场失灵”和“政府失灵”带来的公共服务供给“真空”。因此，一个良性的治理机制应该是政府、市场和社会的积极有效互动，政府主要发挥营造政策环境、配置公共资源、实施有效监管等作用，为市场和社会创造公平的发展环境。作为政府干预的重要手段，规划的作用和理念也因此在不断发生演变。

二、规划理论的变迁来源于政府制度创新

尽管西欧（特别是欧洲大陆）、北美的规划理论统称为“西方规划理论”，而且有着共同的理论渊源，但实际上在理论基础、实践方式等方面却存在相当大的差异。规划理论本身并不是一成不变的，而是随着社会变迁、制度创新和经验积累而不断演进的。

现代规划的价值理念起源于欧洲的乌托邦和空想社会主义，这些理念曾经极大地影响了20世纪初期的美国规划界。20世纪30年代以前，受欧洲规划理念的影响，美国规划界普遍认为规划工作主要是设计城市形态、美化城市市容，通过改良物质环境来改良社会。在这个时代，规划界对城市空间形态的关注大于对经济社会的关注，过分注重物质空间环境的设计，忽视社会需求和经济因素，规划“工具理性”的成分大于“价值理性”。

20世纪30年代，“罗斯福新政”推动美国“本土”现代规划理论的发展。资本主义的长期无序竞争导致了1929年的经济危机，美国社会出现要求政府干预的呼声。罗斯福总统的政策顾问、芝加哥大学规划教授塔格维尔（Rexford G.Tugwell）认为，规划是“政府的第四种权力”（The Fourth Power of Government），和立法、行政、司法三种权力相同。规划的作用是运用政府权力对国家资源进行调配，而不只是设计城市。在他的影响下，美国这个高度市场化的资本主义国家，历史上第一次成立了“国家资源规划委员会”（National Resources Planning Board, NRPB）和“重新安置署”（Resettlement Administration, RA，重新安置贫困的城市和农村家庭），用联邦政府的权力干预重要资源的分配，其中最著名的案例就是田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority, TVA）。1933年，美国国会通过了《田纳西流域管理法》（Tennessee Vally Authority Act），联邦政府依据该法成立了特殊的联邦机构——田纳西流域管理局，负责综合开发和治理横跨七个州的田纳西流域的水资源，大大地促进了田纳西流域的经济社会发展。规划的作用在于管理资源而不仅仅是设计城市，推动了“价值理性”的上升。

把规划定位为“政府的第四种权力”无疑是一种制度创新，标志着现代美国规划理论的诞生，规划从早期的物质空间“设计行为”逐步演进成为一门社会科学和管理科学。“罗斯福新政”时期的“示范城市”曾经推行一套工作方法，即“收集资料、分析数据、评估各种可行方案、选优实施”，也成为后来理性规划模型的雏形，并逐步形成了一种新的应用型社会科学模式：规划学。

规划作为政府权力的理念，和时任罗斯福总统首席经济顾问的凯恩斯的经济理念结合，形成了影响长达30年、遍及西方世界的凯恩斯主义和福利国家思想。尤其是“凯恩斯主义”的出现，进一步推动了规划的扩张。联邦政府加强了经济干预与宏观调控，对城市住房和社区规划进行投资（如联邦住房管理局），建立全国性、大型、综合性物质和社会经济规划实施机构（如田纳西流域管理局）。

在地方政府层面，规划的概念和范畴也在不断扩展。作为规划早期形态的城市规划，也从关注规划的“空间”属性逐渐转向规划的“社会”属性，强调规划必须以社会问题为中心，包括女权问题、同性恋问题等。城市的物质环境和空间布局不再是规划关注的唯一焦点，社会经济发展被明确地加到城市规划的内容中，促进了城市规划和经济发展的结合，形成了总体规划（General Plan）的雏形。总体规划的代表性人物肯特（T.J.Kent）曾建议用“总体规划”代替以往的“主要计划”（Main Plan），认为总体规划能够实现经济社会发展和空间规划的结合，倡导将总体规划作为地方实现空间发展的最主要蓝图。此外，跨行政区的区域发展规划开始出现，规划逐渐超越城市范围，从大区域的尺度考虑规划问题。

第二次世界大战后，欧洲的大规模城市重建使欧洲规划师更加忙于城市空间的建设，规划理论对于城市形态的关注更为明显（如卫星城理论、有机疏散理论等），客观上强化了规划的“工具理性”。然而，对于几乎没有经历过战争破坏的美国来说，规划工作的定位与欧洲开始出现一定的差异，他们更加关注资源的配置和分配，而不仅仅是设计城市，更加强调规划的“价值理性”，规划师的任务是代表政府管理公共资源。20世纪50年代以后，随着美国成为西方世界的领袖，“美国的”规划理论不但在美国本土超过欧洲规划理论，成为美国规划界的主导，而且在相当程度上影响了欧洲规划界。

从美国规划理论的演变不难看出，一个国家规划理论的建立，必须从时代变迁和制度创新的高度去理解。美国“本土”规划理论的诞生，代表了一种制度创新。这种制度创新是对传统欧洲规划理论的扬弃，也适应了美国当时经济社会发展的需求，是对美国社会制度安排的创新。美国资本主义早期的无序发展、政府的作用过于弱小，引起了经济危机。“罗斯福新政”、凯恩斯主义（政府干预）及“规划是政府的第四种权力”这些制度创新，有效地化解了当时的社会矛盾，带来了美国20世纪三四年年代的经济发展。表2-2列出了美国规划理论演进的历史趋势。

不过，规划的任何一种定义都有其特定的时代背景。自20世纪80年代的全球化时期以来，欧美城市问题变得相似，学术界、规划界的交流开始增加，规划理论又出现互相影响的情况。美国如今的主流规划理论和“罗斯福新政”时期相比，也已经有了很大的差异。

表2-2美国视野下的规划理论演变

三、规划理论的变迁

自20世纪50～60年代，规划理论在系统论思想的影响下迅速发展，规划的概念不断得到发展和延伸，形成了一个错综复杂的整体。

1．公共部门规划理论的类型

美、英规划学者曾对规划的理论演化进行了梳理。弗里德曼（John Friedmann）在其经典著作《公共领域中的规划》（P lanning in the Public Domain）中，对规划工作的根源、规划理论的发展作了全面总结。他按照知识和行动的关系以及意识形态倾向提出一个规划理论的分类框架，并把规划理论分成四类：政策分析、社会学习、社会改革和社会动员，如表2-3所示。

就政治倾向而言，政策分析学派强调规划的工具理性，偏于保守；社会学习学派重视规划的价值理性，处于居中；社会改革学派主张体制内的改革，比较激进；而社会动员学派支持政治运动，最为激进。

2．规划理论的历史演进

欧曼定（Philip Allmendinger）对规划理论的70年发展历程进行了系统梳理。他揭示了规划理论发展的规律和特征，并将规划理论思想归纳出七个理论流派：系统和理性规划模型（System and Rational Theories）；马克思主义批判理论（Marxism and Critical Theory）；新右翼学派（New Right Planning，主张减少甚至取消政府干预社会的学派）；实用主义理论（Pragmatism）；倡导式规划（Planners as Advoctes）；后现代主义理论（Postmodern Planning）；以及协作规划理论（Collaborative Planning）。这种划分方法建立在后实证主义基础上，由观点相近的“思想群”（cluster）组成各个学派，学派之间没有承续关系。

规划理论学派的划分是基于不同的理论视角，从不同角度折射了规划理论的变迁脉络。规划理论本身的演进和变迁也代表着规划专业知识的不断积累。从规划的学科范畴来看，规划涉及经济学、管理学、建筑学、社会学、心理学、生态学等多个学科，要找出规划理论的“专属领地”并不是一件容易的事情。在规划领域，既有地产商、建筑师、政府官员等不同规划的从业人员，又有职业的规划师，还有从事规划相关学科研究的专家学者，这种格局更加加剧了规划理论的分歧。

张庭伟（2012）认为，规划是社会需要的产物，是在特定社会条件下、应对社会需求做出的一种制度安排。规划理论的发展离不开近现代社会变迁的大背景。规划的有效性取决于其对社会需求的满足和适应程度，反过来说，社会需求界定了作为制度安排的规划的主要内容，而规划理论的变迁，其本质是特定社会条件下不断的制度创新。

3．程序性规划理论与实质性规划理论

规划理论基本上可以分为两类：一部分规划理论更关注规划的过程和程序，即“程序性规划理论”（Procedural Planning Theory）；另一部分规划理论则集中在规划的内容上，即“实质性规划理论”（Substantive Planning Theory）。

1973年，法卢迪（Andreas Faludi）在其代表作《规划原理》（P lanning Theory）中，将程序性规划理论定义为“规划的理论”（Theory of Planning），而把实质性规划理论定义为“规划中的理论”（Theory in Planning）。例如，系统规划理论是一个实质性理论，因为它是建立在规划的对象或实体的基础上的；而理性过程规划理论明显是一个程序性理论。值得一提的是，理性过程规划理论并不是第一个关于规划过程的理论，20世纪20年代格迪斯（Patrick Geddes）提出的“调查—分析—规划”（SAP）可以看做是程序性规划理论的先导。

“程序性规划理论”或“规划的理论”主要是关于规划自身的社会定位、规划程序等方面的理论，是对规划自身及其规律的总结，主要回答特定经济社会条件下，规划能够发挥什么样的作用？或者应该怎样编制规划才能达到预定的目标？“规划的理论”演变如表2-4所示。

“实质性规划理论”或“规划中的理论”主要是关于各项具体规划工作如经济规划、社会规划、土地规划、交通规划等的理论。以城市规划为例，“规划中的理论”的历史演变如表2-5所示。

总之，规划理论本身是制度创新的产物。作为一种创新，规划理论的形成和发展本身可能会出现失误，然后出现新的理论修正失误，继续创新，从而表现出理论发展的曲折性。社会的不断发展和进步，会对制度安排提出新的要求。作为一种典型的制度安排，规划及指导规划的理论也将不断深化和发展。