第一节 政府采购供应商的资格条件

本节主要分析《政府采购法》规定的参加政府采购活动的供应商应当具备的资格条件，即法定性资格条件，分析《政府采购法实施条例》规定的供应商资格条件的证明材料，即法定性证明材料。

一、供应商的法定性资格条件

（一）法律规定的资格条件

我国《政府采购法》第22条第1款规定，供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：

（1）具有独立承担民事责任的能力；

（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；

（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；

（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（5）参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录。

（6）法律、行政法规规定的其他条件。

按照《政府采购法》第22条的规定，参加政府采购活动的投标人或供应商均应满足该条第一款规定的6项资格条件，才能成为符合政府采购法设定的资格条件，成为合格供应商，参加政府采购活动。这就是说，招标人编制的政府采购文件对供应商的资格要求，都应当按照《政府采购法》第22条第1款的规定设置供应商的资格条件，否则就是违法，招标文件或采购文件无效。

对投标人或供应商来说，投标文件提供的证明文件能够有效地证明自己是符合《政府采购法》第22条第1款规定的合格供应商的资格条件，是合格的供应商，否则将承担投标文件或响应文件无效的不利后果。《四川省政府采购评审工作规程》第17条第1款第3项第1目中规定，无论招标文件是否做出规定，评标委员会均应对《政府采购法》第22条第1款规定的资格条件和与采购项目有关的行业强制性规定的资格条件进行资格审查。这条规定是执行政府采购法有关资格要求的具体规定，对实际评审工作具有指导意义，对评审专家正确理解和执行政府采购法规定，减少评审工作中的争议具有直接的指导意义和指令性作用。《四川省政府采购评审工作规程》（修订）同样对资格审查做出规定，应当依据法律法规和招标文件的规定，审查供应商是否具备投标资格。

《货物和服务招投标管理办法》（财政部18号令）第54条第1款第1项第1目规定，资格性检查是指依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。

《货物和服务招投标管理办法》（财政部87号令，2017年10月1日施行）第44条规定，公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。

财政部2004年和2017年颁布的《货物和服务招投标管理办法》均明确规定，对投标人资格条件的审查依据法律法规进行，2004年版规定的资格审查依据还有招标文件，其地位是处于第三，即法律、法规之后。

从《货物和服务招投标管理办法》（2017）来看，审查主体是采购人或采购代理机构，改变了原管理办法规定的由评委审查的规定。同时表明，审查的依据是法律法规，不包括招标文件。因为招标文件规定的资格条件是招标人或招标代理人编制的，审查资格性条件又是由自己完成，显然不具有公信力。看来，新版管理办法更严格，有利于对招标文件存在不合法的要求排斥在外。

由此看来，投标人在编制投标文件或响应文件时，提供的资格证明材料不但要满足招标文件，还必须满足政府采购法第22条规定的6项资格条件。否则，投标文件将被认定为无效。

在大量的政府采购招投标实践中，由于资格不合格导致投标文件或响应文件无效的情况经常发生，较大项目几乎每次都有被认定资格不合格，其根本原因就是编制招标文件的人和编制投标文件（或响应文件）的人对政府采购法第22条规定的资格条件理解不正确，所提供的证明材料不能有效地证明自己的资格是符合法律法规和招标文件要求。

（二）条款释义

1．具有独立承担民事责任的能力释义

所谓独立承担民事责任的能力，是指法人、其他组织及自然人具有自己的财产，具备民事责任能力和民事行为能力，以及对外独立承担债务的能力。《政府采购法》第22条第1款第1项强调的是具备独立承担民事责任能力，而不是依靠自己以外的法人、其他组织和自然人来承担民事责任。这也就是说，具备独立承担民事责任能力的，一定是有自己的独立财产，才具有财产权，才能处分（支配）与财产相关的民事责任权，才能认定为有独立的民事责任能力。没有自己独立的财产，对外承担民事责任只有靠他人承担。

1）《中华人民共和国民法总则》（简称《民法总则》）关于法人的规定

《民法总则》（2017年10月1日起施行）第57条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。《民法总则》第60条规定，法人以其全部财产独立承担民事责任。因此，法人是具有独立承担民事责任能力的主体。

按照《民法总则》的规定，法人分为营利法人、非营利法人、特殊法人，并分别以法条形式做出如下定义：

（1）非营利法人，是指为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。

（2）营利法人，是指以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。依法设立的营利法人，由登记机关发给营利法人营业执照。营业执照签发日期为营利法人的成立日期（《民法总则》第76、78条规定）。

（3）特别法人，是指机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人（《民法总则》第96条规定）。有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动（《民法总则》第97条规定）。

《民法总则》第99条规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。

《民法总则》第100条规定，城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定。

《民法总则》第101条规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。

2）法人与非法人民事责任的规定

《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）第3条规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。因此，按照法律法规注册登记的公司享有独立法律地位，具备独立法人资格，具备独立民事责任能力。

《公司法》第14条规定，公司可以设立分公司。设立分公司应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。

这一规定明确表明，分公司不具有独立民事责任能力，发生的民事责任由其具备法人资格的总公司承担。法律赋予了子公司独立法人资格，依法独立行使民事行为，独立承担民事责任。而分公司不具备独立法人资格，则没有自己独立的财产，不能独立对外承担民事责任，而由独立法人资格的总公司承担。

我国最新颁布的《民法总则》第74条规定，法人可以依法设立分支机构。分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。最新《民法总则》这样规定，表明了以下两层含义：

（1）一是表明该法关于分支机构无独立民事责任能力，这一规定与公司法的规定是一致的。

分支机构在业务上虽然具有一定的独立性，但属于法人的组成部分，不具有独立的法人资格，不能独立承担民事责任。

分支机构虽然有自己的名称，但其名称应反映其与法人的隶属关系；分支机构虽然可以从事经营及其他业务活动，其经营权限来自法人的授权，没有独立的章程；分支机构的组织机构、管理人员、工作人员由法人决定，自身没有自主权；分支机构虽有自己管理的财产，但所有资产隶属于法人，并列入法人的资产负债表，自己没有财产处分权。因此，分支机构不具有独立的法人资格，不能独立承担民事责任。所以，《民法总则》明确规定，分支机构从事民事活动产生的民事责任由法人承担。民事责任不限于合同责任，包括侵权责任。

分支机构有一定的财产，其虽不具有法人资格，不能成为最终民事责任的承担主体，但对于分支机构的债务，应允许由分支机构管理的财产承担，不足部分再由法人承担。这样规定，一方面有利于分支机构债权人就近选择分支机构主张权利，有利于提高诉讼效率，减少诉累；另一方面也减轻业务范围覆盖广、拥有众多分支机构的法人的负担。因此，新颁布的《民法总则》明确规定，分支机构的民事责任，也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。

（2）二是表明分支机构以自己的名义参加民事活动，产生其民事责任由其隶属关系法人承担。

分支机构是法人在一定区域内设置的从事经营或者其他业务活动的机构。分支机构是法人的组成部分，是具有一定独立性的机构，但与法人内设机构不同。分支机构通常有自己的名称、场所、管理机构和负责人及从事业务活动所需要的资金和从业人员，建立符合规定的财务制度，营利法人分支机构还领取独立的营业执照。为便于分支机构开展业务活动，应允许分支机构以自己的名义从事民事活动。根据《民法总则》规定，分支机构可以以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担。这样规定，既保证了分支机构开展业务，也保证了分支机构债权人的民事权利追诉。

依据《政府采购法》的规定，法人的分支机构不具备独立承担民事责任能力，不具备参加政府采购活动的资格。依据《民法总则》的规定，法人的分支机构可以以自己的名义参加民事活动。而政府采购活动属于民事活动其中的一种特例，这样推理，法人分支机构可以参加政府采购活动。但是，按照《政府采购法》的规定，参加政府采购活动的供应商要求必须具备独立民事责任能力，而不接受非独立民事责任能力的非独立法人。两部法律就同一问题规定不完全一致，但也不互相矛盾，按照我国《立法法》规定的法律效力原则，当两部法律规定不一致时，其法律效力为特别法优于普通法。对于政府采购活动来说，《政府采购法》是特别法，《民法总则》是普通法，两者不一致时应当适用特别法，即应当依照《政府采购法》的规定执行。

因此，尽管《民法总则》规定法人分支机构可以以自己的名义参加民事活动，但不能以自己的名义参加政府采购这种特殊的民事活动。

综上所述，按照《公司法》的规定，具备独立法人资格的总公司，即依法注册登记的公司，和公司设立依法注册登记的子公司，具备独立民事责任能力，是符合《政府采购法》第22条第1款第1项规定的资格条件的供应商主体。而分公司不符合该条规定，不是合格的政府采购供应商。

营利法人、非营利法人、特别法人是符合《政府采购法》第22条规定的“具备独立民事责任能力”的组织。

3）无法人资格但具有独立财产的其他组织的规定

无法人资格但具有独立财产的其他组织是符合第22条第1款第1项规定的资格条件的供应商。

《政府采购法实施条例》第17条中的参加政府采购活动供应商中的“其他组织”没有做出定义，《合同法》对合同签订当事人中的“其他组织”没有明确的规定。根据最高人民法院《〈民事诉讼法〉若干问题的意见》的第40条规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，它包括如下：

（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；

（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；

（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；

（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；

（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；

（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；

（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；

（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；

（9）符合本条规定条件的其他组织。

根据最新颁布的《民法总则》第91、92、99、101条的规定，以公益目的捐助财产而设立的基金会、社会服务机构等依法登记取得法人资格；依法设立的宗教活动场所，具备法人条件的，可以申请法人登记，取得捐助法人资格；社会团体组织、农村集体经济组织城镇农村的合作经济组织、居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织依法取得法人资格。这就是说，原民事诉讼法律法规定义的“其他组织”，在新颁布的《民法总则》中将部分组织授予法人资格，部分改称为“非法人组织”，民事诉讼法意义的“其他组织”已经不存在。

《民法总则》第102条规定，非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。

《民法总则》第104条规定，非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定。

《民法总则》明确了非法人组织虽然不具备独立法人资格，但是能够依法以自己的名义参加民事活动。按照我国相关法律法规规定，非法人中的个人独资企业、合伙企业具备相对独立权，即独立开展生产、经营活动，对自己掌控的财产和资金具有独立的处分和支配权，以自己掌控的财产对外承担民事责任。

合伙组织是一种具有共同财产性质和共同团体利益的经济组织，虽然我国《民法总则》没有赋予它法人资格地位，但是合伙组织有自己的共同财产，能够对外独立承担民事责任。而且，《民法总则》第104条规定了非法人组织的财产不足偿还能力时的补救措施，明确规定由出资人和设立人承担无限赔偿责任。追偿债务时比有限责任公司法人更有保障。因此，个人独资企业、合伙企业应当属于《政府采购法》第22条规定的“具备独立民事责任能力”的供应商。

不具有法人资格的专业服务机构是《民法总则》第104条规定的“非法人组织”之一，具备独立承担民事责任能力。

最高人民法院《〈民事诉讼法〉若干问题的意见》中的合伙组织、合伙型联营组织，应当属于《民法总则》中的合伙企业范畴。

通过上述分析，得出如下结论：

（1）法人具备独立民事责任能力，是符合《政府采购法》第22条规定的“具备独立民事责任能力”的投标人，能够正常参加政府采购活动。

（2）法人依法设立并领取营业执照的分支机构（如电信运营商的分公司、其他行业的分公司或分支机构），中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构，中国人民保险公司设在各地的分支机构，均不具备独立法人资格，非独立民事责任能力主体，不是符合《政府采购法》第22条规定的“具备独立民事责任能力”的投标主体，不能以自己的名义参加政府采购活动。

不是合格的政府采购供应商，不能以自己的名义参加政府采购活动。如果要参加只能受法人委托，以法人（总公司、总行等）的名义参加政府采购活动。

（3）不具备独立法人资格的“非法人组织”，能够依法以自己的名义参加民事活动，能够以自己的财产对外独立承担民事责任能力，是符合《政府采购法》第22条规定的“具备独立民事责任能力”的投标主体，能以自己的名义参加政府采购活动。

2．具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度

《政府采购法》的该条规定是从商业信誉和财务制度两个方面对政府采购供应商提出要求。

1）具有良好的商业信誉

在政府采购相关法律法规对企业的商业信誉采用存在问题的表述方式进行规定。商业信誉是公俗良习，要求商家在经营活动中诚实信用，按照双方约定履行承诺，不搞欺诈。商业信誉也是我国民事诉讼法规定的民事活动当事人应当遵循的基本准则。

《公司法》第5条规定，公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。这是我国《公司法》对公司信誉的法定要求。我国对企业法人的商业信誉进行了监管，建立了全国联网的中国信誉平台，要求参与市场活动的企业在该系统登记自己的信息，当企业被法院、工商行政管理部门、税务部门、银行认定失信行为时将录入中国信誉平台。被纳入该平台管理的企业在参加市场竞争活动时，可以查询“市场主体信誉信息记录”和“市场主体人员信誉信息记录”。查询结果没有失信或不良行为记录，则表明该企业具备良好的商业信誉。

四川省财政厅《关于贯彻落实〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉的若干规定》中规定，供应商在参加政府采购活动前，被纳入法院、工商行政管理部门、税务部门、银行认定的失信名单且在有效期内，或者在前3年政府采购合同履约过程中及其他经营活动履约过程中未依法履约被有关部门处罚（处理）的，不能认定为具有良好的商业信誉。

这是法规以排除法定义了“良好商业信誉”。

2）健全的财务会计制度

企业会计制度是企业的一项重大制度，一方面是受国家法令和制度的约束，另一方面要适应专业的条件。基层单位的会计制度要根据国家统一《企业会计制度》的规定，并适应企业的内部条件制定企业本身的会计制度。

《公司法》第165条规定，公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并依法经会计师事务所审计。财务会计报告应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定制作。

《公司法》有关财务制度的规定，一是要求应当建立财务制度；二是每年一度编制财务会计报告；三是财务状况应当经过设计事务所审计；四是财务报告应当符合法律法规和国务院财政部门的规定。这是《公司法》对公司财务制度的基本要求。

因此，在政府采购招标文件或采购文件中的投标人资格条件“对良好财务制度的证明”，一般要求提供完善的第三方财务审计报告作为证明材料，包括一审计报告、三表格（有的为四表格）、财务报告附注、审计单位的4个证书。

3．具有履行合同所必需的设备和专业技术能力

政府采购供应商中标后，能否顺利地完成项目任务，是政府采购目标实现的关键。对于市场经济，竞争是获取项目的工程施工、供货、提供服务的主要手段。为了实现自己的经济利润，竞争者往往将取得的项目转交给其他公司实施，项目二次转包，质量大打折扣。因此，《政府采购法》规定供应商资格条件应当具备履行合同所必需的设备和专业技术能力。

专业设备：不同的项目实施需要相应的主要设备才能完成任务。例如，高楼工程施工，塔吊是必需的设备，没有或数量不足，不可能再规定时间内完成施工任务；道路建设工程，必须装备挖掘机、推土机等大型工程设备。

专业技术能力是指完成采购项目实施任务的专业技术能力，对工程项目而言，包括工程项目规划、勘察、设计、施工、监理等专业技术能力，主要体现在组织机构获得国家职能部门颁发的工程资质、技术人员资质（职称、执业资格证）、组织机构和技术人员的工程业绩等。

对货物采购来说，专业技术能力应当包括货物来源、安装技术支持、使用培训、售后服务、技术保障能力等。

对服务采购来说，专有技术能力应当包括组织机构的服务项目专业技术类资质、服务人员的技术职称、执业资格证书和业绩等。

4．有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录

1）依法缴纳税收的良好记录

《中华人民共和国税收征收管理法》（简称《税收征收管理法》）第4条规定，纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规的规定缴纳税款、代扣代缴、代收代缴税款。法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。经营法人是我国纳税的主要纳税人，是国家财政的主要来源，没有企业依法缴纳税收，国家财政就不能维持，国家经济就不能发展。因此，《政府采购法》明确规定，将参加政府采购供应商依法缴纳税收作为法定性资格条件。这既是落实我国《税收征收管理法》的具体体现，同时也是公平对待供应商，支持依法缴纳税收的企业参加政府采购招投标竞争。

《政府采购法》规定投标人具备依法纳税的良好记录，有两层含义：一是参加政府采购活动的供应商应当依法纳税，即按照法律法规规定纳税人的纳税种类、纳税数额、缴纳时间等进行缴税；二是要求参加政府采购活动的供应商有良好的纳税记录，即在经营持续期内持续不间断地定时缴纳税收。

因此，在参加政府采购活动时，应当提供某个时段的纳税证明材料，以证明自己不仅按照规定的税种和数额纳税，而且是持续纳税，表明纳税记录良好。

2）具有依法缴纳社保的良好记录

《中华人民共和国劳动法》（简称《劳动法》）第72条规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《劳动法》第100条规定，用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳，逾期不缴的，可以加收滞纳金。上述规定是我国《劳动法》对劳动者退休、患病和负伤、因工伤残或者患职业病、失业、生育获得经济保障的法律强制性规定，以及劳动者死亡后其遗属依法享受遗属津贴的保障。《劳动法》的这一强制性规定，必须执行。

《政府采购法》规定，投标人应具备依法缴纳社保的良好记录，要求投标人或供应商为员工持续缴纳劳动关系存续期间的社保基金，这是贯彻落实《劳动法》规定的体现，两法的规定是一致的。

从一般意义上讲，作为一个经营法人，不执行《劳动法》的强制性规定，对自己聘用的员工不按照法律法规缴纳社保，员工退休、生病伤残、失业、生育、死亡等情况得不到保障，势必将这些负担转嫁与社会和政府财政。那么，财政性资金的政府采购活动，不支持那些没有依法缴纳社保基金的供应商，是合法、合情、合理的，是符合社会公平的基本准则的。所以，参加政府采购的供应商应当是依法缴纳社保的守法遵规的法人和非法人组织。

5．参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录的释义

本条资格要求，其要点在于什么是重大违法记录。按照《政府采购法实施条例》第19条规定，《政府采购法》第22条第1款第5项所称重大违法记录是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。这条规定，从3个方面对供应商的重大违法进行定义：一是供应商受到的刑事处罚，包括法人和主要负责人行贿犯罪、法人和组织的其他犯罪，这类犯罪在全国检察机关犯罪查询系统中均可通过查询获得结果；二是违反行政法规受到的处罚，如因违反行政法规被行政职能部门处以责令停产停业、吊销许可证或者营业执照、受到较大数额罚款处理等；三是供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动（禁止期限届满的可以参加政府采购活动）。属于这3类情形的属于重大违法记录。

6．法律、行政法规规定的其他条件的释义

政府采购法律法规体系中，《政府采购法》、《招投标法》、《政府采购法实施条例》、《货物和服务招投标管理办法》、《非招标采购方式管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等，这些是政府采购直接相关的法律、中央法规和部门规章，是政府采购活动的专门性法律法规。其他法律法规中规定的条款，与政府采购活动相关联的强制性要求，在政府采购活动中应当适用，是政府采购活动应当遵守的规定。为了保证法律法规的一致性，在《政府采购法》中，将“法律法规规定的其他条件”规定为资格性条件。例如，国务院颁布的《建设工程质量管理条例》第7条规定，建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位，那么政府采购工程招标或采购应当将相应的工程资质设立为资格条件。《中华人民共和国网络安全法》规定的网络安全审查制度，要求关键信息基础设施的网络产品和安全产品实现安全审查制度，在《中华人民共和国网络安全审查管理办法》及安全审查产品目录中规定的4种网络设备必须通过国家批准的检测机构检测，11种网络安全设备必须获得国家指定机构颁发的信息安全产品认证证书。节能产品强制采购和优先采购政策要求在政府采购中贯彻落实。这些规定均属于“法律法规规定的其他条件”，如果采购对象为该范畴之内，则应当适用该规定。

每个行业或领域都有法律法规强制性规定，凡是法律法规规范涉及政府采购的都属于强制性要求，均应将其列为政府采购供应商资格条件要求，不满足，实行一票否决。

在政府采购活动实践中，常常有人将“法律法规规定的其他条件”认为可有可无，这是错误的观念，法律规定必须执行。许多招标代理编制的采购文件将该条规定设定为“提供承诺函”。实际上，招标人和招标代理人自己也不清楚针对本项目的采购，法律法规有什么规定，投标人做出的符合“法律法规规定的其他条件”的承诺，实际上自己也不知道针对本项目的法律法规有什么强制性规定。

二、供应商的酌定性资格条件

《政府采购法》第22条第2款规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。该款规定是允许招标人根据项目实际需要设立酌定资格条件的法律依据，是法律赋予了招标人或招标代理人灵活地设置供应商法定的基本资格条件以外的要求，这种根据采购项目的特殊要求设定的另外的资格条件称为酌定性资格条件。这是为了更好地使供应商与实际采购项目的特点和需求相符合，保证供应商能够满足承担采购项目实施所具备的条件和能力。例如，技术含量高或工程重大建设项目，需要具备一定的经验才能保证工程质量，在这种情况下，可以设定同类工程业绩作为资格条件，这个同类工程业绩即为酌定性资格条件。

在实践中，往往存在设定酌定性资格条件问题的错误理解，认为设定酌定资格条件就是对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，这是错误的。道理很简单，法律规定允许招标人或招标代理人选择行使设立酌定性资格条件的权利。当然，设定酌定性资格条件必须与本项目的实际需求相符合，必须符合法律法规的规定。世界上没有绝对的无差别待遇，供应商不能满足法定的资格条件，不具备承担本项目的能力就是差别，自然就会获得差别待遇的结果。因此，无差别待遇是指在满足法律法规规定的条件下，不允许实行差别待遇和歧视待遇。“无差别待遇和歧视待遇”是相对的，不是绝对的，有差别才是绝对的。

三、资格证明材料法定性分析

证明材料是证据的前置称谓，是用于证明事物客观真实情况的材料。在政府采购活动中，招标文件或采购文件应当明确供应商应当具备的法定资格条件和酌定性资格条件。对法定性资格条件的证明材料由《政府采购法实施条例》第17条做出了明确规定，酌定性资格条件是由招标人或者代理机构根据本项目的特点提出的特殊资格要求。酌定性资格的设置是《政府采购法》赋予采购人灵活处理采购项目实际需要的权利。

国务院颁布的《政府采购法实施条例》对《政府采购法》的原则条款进行了细化。其第17条规定，参加政府采购活动的供应商应当具备《政府采购法》第22条第1款规定的条件，并提供下列材料：

（1）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；

（2）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；

（3）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；

（4）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；

（5）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。

采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。

按照《政府采购法实施条例》的上述规定，招标人设定的招标或采购项目供应商的资质条件，应当按照上述（1）～（5）项的要求提供证明材料，分别证明投标人或供应商符合《政府采购法》第22条第1款（1）～（6）法定的资格条件要求。上述（1）～（5）项的要求就是法定性资格证明材料，包含了法定的资格条件和法定的证明材料。

《政府采购实施条例》第17条第2款的规定是招标人设定酌定性资格证明的法规依据。

从《政府采购法实施条例》第17条的规定可以看出，只有“参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录”的情况可以提供书面声明或承诺函，其他5项均要求提供相关证明材料。法规的法律效力仅次于法律，是强制性规定，在政府采购活动中必须执行。

关于《政府采购法实施条例》第17条第1款第2项要求提供“财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料”，表述为“相关材料”，是由于“财务状况”、“依法缴纳税收”和“社会保障资金”，这3种证明对象存在多种关联证明材料，证明材料之间应当形成证据链，所以在文字表述上用“相关材料”。其实这些相关材料都是证明对象真实性的证据，是证明材料的属性，均应理解为证明材料。例如，财务状况，可以用自己的财务报告和第三方审计报告其中的一个，作为“健全的财务制度”的证明材料。证明第三方审计报告有效性的证明材料有审计事务所的营业执照、主任会计师执业资格证书、审计师的注册会计师证书、报告的签字盖章等，它们共同组成了审计报告有效性的证据链，不是单一的直接指向证明对象的证据，因此《政府采购法实施条例》中采用“相关材料”一词进行表述。但这不能错误地理解为“相关材料”不是证明材料。

《政府采购法实施条例》在第17条中“相关材料”一定不包含“声明”。因为在该条规定中对“没有重大违法记录”情况，明确使用了“声明”这个词，表明了与“相关材料”的区别。按照我国刑事诉讼法、民事诉讼法的证据规则的规定，“声明”是当事人对某种事物的一种陈述或者主张，不是证据或证明，要证明自己的主张是客观存在事实，必须提供证据加以证明。

因此，《政府采购法》第22条规定的6项资格条件中“3年内无重大违法记录”可以提供承诺函或声明外，根据《四川省关于落实〈政府采购法实施条例〉若干规定》的规定，“良好的商业信誉”可以提供承诺函，其他5项均应提供证明材料加以证明自己资格的符合性。

为什么《政府采购法实施条例》对供应商“投标前3年内没有重大违法记录”的情况”仅要求提供声明或承诺函？因为声明或承诺函仅仅是当事人的一种陈述，表示自己没有重大违法记录，不是证明材料。该“没有重大违法记录”的有效证明应当是检察机关出具的无违法犯罪查询函。《实施条例》对这一问题的处理，只要求提供声明函而不要求提供证明材料的理由是，我国法律规定不能要求公民和法人证明自己有罪和无罪，认定犯罪的举证责任在侦查机关和检察机关。因此，法人在参加政府采购活动中只要自己承诺在参加政府采购活动前3年内没有重大无法记录即可，一旦中标，将由招标人或招标代理人进行查证。也就是说，对中标候选人是否存在重大犯罪的举证责任是招标人或招标代理人，而不是政府采购供应商。举证时间是在评审结束之后进行。因此，在投标环节，供应商对自己在投标前3年内是否存在重大违法记录的问题，只提供承诺函就符合我国法律规定。根据四川省人民检察院和财政厅联合通知规定，供应商中标后，由招标人或招标代理人对中标候选人“在投标前3年内是否存在重大违法记录”的问题进行查询，查询结果无，则中标有效，查询结果存在重大违法记录，则取消其中标资格。

四、关于资格性、符合性、评审因素、评审方法和评审结果的禁止性规定

在政府采购法律法规体系中，为了贯彻政府采购法规定的招投标活动公开、公平、诚实、信誉的原则，规定了禁止在招标文件中设定指向性要求，不公正的排他性要求和歧视性要求，这些禁止性要求体现在资格性条件、符合性要求和其他实质性要求。本书在第一章中已经对禁止作为评分因素的规定进行了分析，但是，为了使读者对法律法规禁止性规定有一个整体概念，下面将专门针对法律法规关于资格性、符合性、评审因素、评审方法、评审结果的禁止性规定进行系统分析。

1．法律法规定义的差别待遇或者歧视待遇

《政府采购法》第22条第2款规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。这一规定表明，招标文件按照《政府采购法》第22条第1款规定的6项内容作为资格条件，还可以根据项目的特殊要求增加供应商的资格条件，增加的资格条件应当与项目相关联，对完成本项目有帮助，不能设定与完成本项目无关的不合理条件差别待遇或者歧视待遇对待供应商。

所谓差别待遇和歧视待遇，不是对所有的供应商实现相同的待遇，而是说满足《政府采购法》第22条规定的6条资格条件和根据项目实际需要增设的特殊资格条件要求应当施行相同待遇。对于不符合法律规定的资格条件的供应商，不能实行相同待遇，对不具备完成具体采购项目的专业技术能力的供应商，也不能实行相同待遇。例如，计算机系统集成项目，属于工程项目，根据国家工程资质标准及工程质量管理相关规定，具备电子与智能化工程专业承包资质的供应商才是国家认可的具备计算机信息系统集成工程施工能力的主体。不具备该资质的供应商就不能取得同等待遇，不是合格的供应商。同等待遇是相对的，差别待遇是绝对的。

差别待遇和歧视待遇的定义由《政府采购法实施条例》第20条做出明确规定，采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：

（1）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；

（2）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；

（3）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；

（4）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；

（5）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；

（6）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；

（7）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；

（8）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

上述规定是中央法规对“差别待遇或者歧视待遇”的定义，具有法定性，除此之外的情形，不能认定为差别待遇或歧视待遇。禁止差别待遇或歧视待遇不仅体现在资格条件，也体现在符合性要求和评分方法中。对法律法规的理解既不能扩大，也不能缩小，否则都是不正确的。

2．法律法规禁止性规定

关于资格条件、符合性和评分因素禁止性规定的问题，《货物和服务招投标管理办法》（财政部87号令）第17条规定，采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。

四川省财政厅发布的《关于落实〈政府采购法实施条例〉若干规定》（政财部37号）第14条规定，对于技术服务标准统一、市场竞争充分且可以在中标、成交后通过合法渠道获得产品的货物采购项目，采购文件不得将供应商在投标报价前获得制造厂家授权或者承诺作为资格性审查、符合性审查和其他实质性审查事项。按照该项规定，在四川地区政府采购的招投标中，投标产品厂家的授权书、承诺之类的材料不仅不能作为资格性、符合性要求，也不能作为其他实质性审查事项，实质性审查事项应当包括技术要求、评分因素等。

对于综合评分法的评分因素，在《货物和服务招投标管理办法》（财政部87号令）第55条做出规定，评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。

关于低于成本价竞争做无效投标处理的问题，《货物和服务招投标管理办法》第60条做出了明确规定，在前面政府采购评价方法中已经进行了分析，这里不再复述。

上述规定明确表明，供应商的规模条件（包括注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等），不得作为资格要求，也不得作为评审因素；投标产品厂家出具的授权、承诺、证明、背书等不得作为资格要求（进口产品除外）；禁止低于成本价竞争。

归纳整理上述禁止性规定如下：

（1）为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动（单一来源采购除外）（《政府采购法实施条例》第18条规定）。

供应商为采购人、采购代理机构在确定采购需求、编制采购文件过程中提供咨询论证，其提供的咨询论证意见成为采购文件中规定的供应商资格条件、技术服务商务要求、评审因素和标准、政府采购合同等实质性内容条款的，视同为采购项目提供的规范编制（《四川省关于落实〈政府采购法实施条例〉若干规定》第20条规定）。

（2）单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项目下的政府采购活动（《政府采购法实施条例》第18条规定）。

（3）投标人的规模条件不得作为资格条件，也不得作为评分素，包括注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等（《货物和服务招投标管理办法》第17条规定）。

（4）不能设定与完成本项目无关的不合理条件差别待遇或者歧视待遇对待供应商（《政府采购法》第22条规定），具体内容为《政府采购法实施条例》第20条规定的八种情形。

（5）投标产品厂家出具的授权、承诺、证明、背书等不得作为资格要求（进口产品除外）（《货物和服务招投标管理办法》第17条规定）。

四川省财政厅规定投标产品厂家的授权书、承诺之类的材料不能作为资格性审查、符合性审查和其他实质性审查事项，即应当理解为“这些材料不能作为评分因素”，因为评分因素是实质要求。

（6）不能设置与提供货物和服务质量无关的评分因素。供应商的企业综合能力不能作为评分因素。符合要求的评价因素包括报价技术或服务水平相关的要求、履约合同能力的要求、售后服务要求。

（7）作为供应商资格条件的要求不能作为评分因素，包括作为资格条件的资质、业绩、财务、其他资格证明材料等。

（8）投标人或供应商不足3家的，不得开标。公开招标合格投标人只有2家，经地市级财政部门批准改为竞争性谈判的，允许2家供应商开标并推荐中标候选人。

（9）合格投标人不足3家，不得评标。这是《货物与服务招投标管理办法》第44条的规定。对于竞争性谈判、竞争性磋商、询价采购方式，除法规明确规定的特例外，合格供应商不足3家同样也不得推荐中标候选人。

（10）禁止低于成本价竞争，包括最低评标价法和综合评分法（《货物和服务招投标管理办法》第60条规定）。

（11）货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。

（12）价格分应当采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。评标过程中，不得去掉报价中的最高报价和最低报价。不能采取其他方法，也不能采用形式上为最低评标价法和综合评分法，而实质为其他方法。

（13）招标文件中没有规定的评分标准不得作为评审的依据（《政府采购法实施条例》第34条规定）。

（14）应当停止评审的情形，也是法律法规应当禁止的行为。

采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况（《政府采购法实施条例》第41条规定）。

《四川省政府采购评审工作规程》第20条规定，评审委员会熟悉和理解采购文件及评审过程中，发现采购文件有下列情形之一的，应当停止评审：

① 采购文件的规定存在歧义、重大缺陷的；

② 采购文件明显以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的（单一来源采购的除外）；

③ 采购项目属于国家规定的优先、强制采购范围，但是采购文件未依法体现优先、强制采购相关规定的；

④ 采购项目属于政府采购促进中小企业发展的范围，但是采购文件未依法体现促进中小企业发展相关规定的；

⑤ 招标文件规定的评标方法是综合评分法、最低评标价法之外的评标方法，或者虽然名称为综合评分法、最低评标价法，但实际上不符合国家规定的；

⑥ 招标文件将投标人的资格条件列为评分因素的；

⑦ 谈判文件、磋商文件、询价通知书载明的成交原则不合法的；

⑧ 采购文件有违反国家其他有关强制性规定的情形。

应当停止评审的事项实际上是法律法规禁止的事项。

（15）招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则（《货物和服务招投标管理办法》第25条规定）。

（16）《四川省政府采购评审工作规程》第14条做出的评审专家评审工作中禁止性规定如下：

① 不得干预或者影响正常评审工作，不得发表倾向性、引导性意见；

② 不得修改或细化采购文件确定的评审程序、评审方法、评审因素和评审标准；

③ 不得接受供应商主动提出的澄清和解释；

④ 不得征询采购人代表的意见；

⑤ 不得协商评分；

⑥ 不得违反规定的评审格式评分和撰写评审意见；

⑦ 不得拒绝对自己的评审意见签字确认；

⑧ 在评审过程中和评审结束后，不得记录、复制或带走任何评审资料；

⑨ 不得向外界透露评审内容，因履行本规程第13条规定，配合答复处理供应商的询问、质疑和投诉等事项除外；

⑩ 遵守有关廉洁自律规定，不得私下接触供应商，不得收受供应商及有关业务单位和个人的财物或好处。

（17）不得超出投标文件范围及改变实质内容的澄清。

《货物和服务招投标管理办法》第51条对投标文件的澄清做出明确规定，投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。《货物和服务招投标管理办法》第62条规定，评委不得接受投标人与投标文件不一致的澄清或说明。《四川省政府采购评审工作规程》第14条规定，不得接受供应商主动提出的澄清和解释。

也就是说，资格性、符合性和其他实质性内容是不能澄清的，澄清不得超出投标文件范围，不得以此让供应商改变投标文件（响应文件）的实质内容，不得影响供应商公平竞争，不得主动接受澄清。投标文件中不予认定的事项、已经明确的内容和事项、没有提供的材料不得澄清、补充、说明或更正。

根据规定，澄清仅限于“对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容”。

依据该条规定，投标文件的澄清仅限于以下两种情况：

一是含义不清，即对某一问题或事物有表述，但表述不明确或不清晰，需要补充解释才能澄清。文件由于打印、复制、扫描等制作质量产生的字迹不清，不属于澄清范围，不能澄清。文件没有表述的问题，不能通过澄清进行增加和补充。

二是同类问题表述不一致允许澄清，明显文字错误、计算错误的内容允许澄清。例如，报价表中的某项报价多写或少写一个“0”，小数点明显错位，而其他地方表述正确；文字表述中明显出现错误，与其他地方表述不一致等。属于类似情况允许澄清。

这样规定体现了公平、公正的原则。虽然评审过程中的澄清是一个小问题，如果不严格执行上述规定，资格性、符合性不合格的投标人，通过澄清就可能成为合格投标人，这样做显失公平。

对于投标文件报价前后不一致的问题处理，《政府采购货物和服务招投标管理办法》明确规定无须澄清，直接按照以下规定做出修正：

① 投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；

② 大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；

③ 单价金额小数点或者百分比有明显错位的，以开标一览表的总价为准，并修改单价；

④ 总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准。

同时出现两种以上不一致的，按照前款规定的顺序修正。修正后的报价按照本办法第51条第2款的规定经投标人确认后产生约束力，投标人不确认的，其投标无效。

（18）采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家做倾向性、误导性的解释或者说明（《政府采购法实施条例》第42条）。

（19）评审专家不得征询采购人的倾向性意见；评审专家不得发表倾向性意见（《货物和服务招投标管理办法》第62条）。

所谓的倾向性，是指对推荐中标人或中标候选人的倾向性，而非评标过程中对招标文件、投标文件存在的问题发表处理意见的倾向性。对于采购人在招标前期了解和掌握的供应商的基本情况，或者是对拟采购的货物进行介绍，并提出希望某供应商或某货物成为中标对象等，这类直接针对供应商或拟采购货物的意见为倾向性意见，采购人、采购代理机构、评委专家和采购人代表均不得发表倾向性意见和说明。实践中往往采购人代表发表一些倾向性意见，并表示此意见为采购人的意见或者说是采购人某个领导的意见。应当说，采购文件提出的要求是采购人的意见，采购人代表在评审现场发表的意见与采购文件不一致，不是采购人的意见，而是采购人代表个人的意见。即便是采购人的意见，没有在采购文件中表述也是无效的。这种采购文件以外的意见不应采纳，否则就违背了“评审依据为法律、法规和招标文件”的原则规定。

对评审过程中需要评委共同做出决定的事项，每个成员均应发表个人的意见，形成统一共识并做出决定，不能形成统一意见的，根据《货物和服务招投标管理办法》第61条的规定，应当按照少数服从多数的原则做出结论。少数人的不同意见，单独在评标报告上签署个人不同意见和理由。例如，涉及停止评审、判定某供应商资格性或符合性无效，评分细则要求表述存在不明确、歧义等问题，其处理决定应当由评委讨论决定。这类问题讨论中，评委成员发表个人意见是评审专家的职责，应尽的评审义务，不属于倾向性意见。

（20）采购人和采购代理机构与采购项目直接有关负责人和经办人属于依法回避的对象，不得参与项目的评审。

在政府采购活动中，需要依法回避的采购人员包括采购人内部负责采购项目的具体经办工作人员和直接分管采购项目的负责人，以及采购代理机构负责采购项目的具体经办工作人员和直接分管采购活动的负责人。采购人员自知道或者应当知道自己与参加政府采购活动的供应商存在利害关系后应主动回避（《四川省关于落实〈政府采购法实施条例〉若干规定》第20条）。

（21）中标结果受法律保护，禁止重新组织评标、改变中标、成交结果，或者放弃中标、成交的项目。

《政府采购法》第46条规定，中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。

《政府采购法实施条例》第44条规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

《货物和服务招投标管理办法》第64条规定，评标结果汇总完成后，除下列情形外，任何人不得修改评标结果：

① 分值汇总计算错误的；

② 分项评分超出评分标准范围的；

③ 评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的；

④ 经评标委员会认定评分畸高、畸低的。

因此，依据法定方法和程序产生的评标结果，受法律保护，不得改变。

（22）中标通知书发出后，采购人不得违法改变中标结果，中标人无正当理由不得放弃中标（《货物和服务招投标管理办法》第70条规定）。

（23）签订合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件做实质性修改。采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件（《货物和服务招投标管理办法》第71、72条）。

（24）评标委员会及其成员不得有下列行为：

① 从确定参与评标至评标结束前私自接触投标人；

② 接受投标人提出的与投标文件不一致的澄清或者说明，本办法第51条规定的情形除外；

③ 违反评标纪律发表倾向性意见或者征询采购人的倾向性意见；

④ 对需要专业判断的主观评审因素协商评分；

⑤ 在评标过程中擅离职守，影响评标程序正常进行的；

⑥ 记录、复制或者带走任何评标资料；

⑦ 其他不遵守评标纪律的行为。

评标委员会成员有上述①～⑤项行为之一的，其评审意见无效，并不得获取评审劳务报酬和报销异地评审差旅费。

上述列出了24种法律法规规定的禁止性行为或情形，在政府采购活动中，招标人、招标代理人、供应商、评审委员会和成员及其他参与人均应当遵守执行，落实在政府采购活动的全过程中。法律法规禁止的行为或情形，无论在什么环节均应当禁止执行，否则就是违法。