前言

在中国，社会政策研究多少有些边界不明的“模糊感”，与社会福利、社会保障丝缕相连，在学界和实务界也有截然不同的理解。当在学科之外谈论社会政策时，它经常比“社会保障”更需进行自我说明，但在学科之内谈论时，它却是一个更具包容性的概念，是一个远大于社会保障的政策领域，是社会建设领域中的核心政策工具，指向社会公正与可持续发展。

“社会保障”是一个比较中国化的概念，在现有国家政策体系和公众日常理解中，其指涉范围较广，包含社会保险、社会救助、慈善事业和社会福利等，其中保险是核心，而福利则被界定为针对弱势群体的“小福利”。“社会福利”是一个比较有弹性的概念，有广狭之分，广义的“大”社会福利通常大于社会保障，指的是社会的一种和谐美好状态，指涉范围基本与社会政策一致；而狭义的“小”社会福利则是属于社会保障的一个政策领域，即前面所说的针对弱势群体的福利服务。从这一意义上讲，社会政策与广义社会福利的指涉范围是一样的，尽管其核心可能是社会保障，但还包含了教育、医疗、住房、就业等政策。严格来说，本书是一项针对社会政策体系即广义社会福利政策的研究，其研究范围以社会保障为主，但不限于社会保障，所试图说明的是整体社会政策领域的问题，具有一定的普遍性。那么，本书的研究角度有何不同呢？

不同学科对同一现象的研究是有差异的。如同样是研究养老保险，社会政策的切入角度往往更具“社会性”，它倾向于关注政策的社会性效果及影响其变化的结构性变量，而对该项制度本身的资金管理、精算平衡等并不关心。从这一意义上来说，社会政策的研究范式是关注政策的“过程”及其中的社会性要素。这也是本书对社会政策研究的主要切入点，即探讨社会福利政策变迁与社会变迁的复杂关联，解释其变化的“社会原因”，探讨其背后不同福利主体特别是国家责任的变化。

改革开放以来，中国的社会福利政策体系发生了重要的变化，变化的强度乃至向度都有所不同，具有一定的政治周期性，更深受社会结构变迁的重要影响。党的十八大以来，中国的经济社会发展进入了一个新的历史时期，新常态的来临、全面建成小康社会的时代召唤以及国家治理现代化的历史机遇，都预示着社会福利体系将发生新的历史性变化，而实际上变化也正在发生，一个更具包容性、更具弹性的多元福利体系正在形成。如何理解这些变化，它是否代表中国的社会福利模式正在发生转变？何种因素影响了这种转变？它将会带来怎样的社会后果？这些疑问成为当下中国社会政策研究和政策实践不可回避的时代命题，其中“国家”的角色尤为引人瞩目。这些即是引发本研究的主要动因，也即是回应社会政策领域中最重要的现实问题——“国家责任”的转变问题。

众所周知，不同福利主体之间“责任”关系的变化是影响社会福利体系变迁的重要原因，也是判定社会福利模式的关键因素，其中国家责任的转变是核心，尤其是在中国特有的体制和文化传统之下，国家或政府的角色更是不容忽视。因此，研究中国社会福利政策变迁，最终都无法回避对国家责任变迁的探究。但“责任”恰恰是一个很难被界定的变量，它既带有“应然”的含义，也具有实践的面向，影响其变化的因素更是主客观交织，难以被精确测定。为便于分析，本书将“责任”分解为制度设计（Policy-making）、资金支持（Finance）、监督规范（Regulation）和具体实施（Delivery），将福利责任主体细分为国家（State）、市场（Market）、志愿力量（Voluntary）、个人与家庭（Household），构建了一个“社会福利责任结构”的分析框架，从而使复杂的“责任”分析与实践更加贴近。这一分析框架实际延续了我在上一本书《国家回归：社会福利责任结构的再平衡》中的分析工具，但在分析维度上有所扩展，而所分析的政策领域和获得的发现更是远远不同。

在本书中，我还对国家责任变迁背后的原因进行了理论上的归纳尝试，试图构建一个“制度—结构”的分析框架，从组织目标、组织意识形态、组织能力、组织关系、社会结构性压力和福利文化等六个方面去总结影响国家责任变迁的直接与间接原因，以此对中国社会政策的未来发展趋势做出预测性说明。需要承认的是，这一分析框架还有极大的完善空间，不仅因为这六大因素之间存在着复杂的影响关系，更在于这些因素本身很难统一归纳，它们不仅存在多重面向，更处于不断的变动之中，如组织福利意识形态和组织关系。

因此，这项研究对我来说虽具一定的连续性，却仍是一个全新的挑战。但是这一挑战却是极具魅力的，其吸引力在于它所面对的是现实问题，是值得探讨的实践问题。本书的结构大概如下。

第一、二、三章是研究的起点。第一章重点阐述研究的旨趣、切入点和基本框架，对“社会福利责任结构”和“制度—结构”的分析框架进行限定性说明，将其作为研究的核心分析工具。第二章是文献综述。第三章是中西方社会福利政策变迁的总体概述，在概述中将会约略涉及研究的一些初步发现。如对西方福利体系的变迁分析，可以使研究者析出影响西方福利改革的几个重要因素。对中国社会福利政策变迁的概述，可以使研究者发现社会福利改革的基本方向，如国家责任从“撤出”到“回归”的基本趋势等。

第四、五、六、七、八章是本书的主体部分，主要阐述国家责任转变的实践形态。第四章是对社会福利需求的分析，以实地调研结果来“以小见大”，分析“基层社会福利诉求”，将其视为影响社会福利改革的最基础动因。从调研结果中，我们将窥见当前社会福利需求的基本特点与中国独特的福利文化。第五、六、七章重点阐述“国家回归”的实践含义，即总体回归、有限回归和多层回归，逐级递进分析，丰富了国家责任转变的第一层含义——“回归”。第八章则重点分析国家责任转变的第二层含义“改革政府”，以公共服务改革中的公立医院改革及社会组织发展为例，分析在国家治理现代化的大背景下，国家从内部进行改革以适应社会形势变化的趋势，即责任细分、职能转变与合作治理。

第九、十章是全书的总结。第九章阐述国家责任转变的内涵及转变背后的制度结构性原因。第十章则分析构建中国特色的社会福利模式的基本原则及框架，并对新形势下社会政策发展的走向提出一些预测和建议。