第2章 《行政许可法》法条解析

《中华人民共和国行政许可法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。

第一章 总则

[本章提要]总则一般对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用，总则中的有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。本法总则的内容主要包括三个方面：一是立法目的和依据；二是适用范围；三是行政许可的基本原则。

第一条 为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。

【解析】本条是关于立法目的和立法依据的规定。

一、行政许可法的立法目的

（一）规范行政许可的设定和实施

这是最直接的立法目的，也反映了行政许可立法的必要性。行政许可是行政机关依法对社会、经济等公共事务实行事前监督管理的一种有效手段，多年来在行政管理工作中发挥了重要作用。但是，行政许可是一把“双刃剑”，运用不当，也会产生消极的作用。实践中，我国行政许可手段运用中的主要问题是行政审批过多、过滥，产生这种情况的主要原因：一是行政许可设定问题，体现在：行政许可设定权主体不明确、设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理就要审批。二是行政许可实施问题，突出表现在：行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难，有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，助长了腐败现象的蔓延，而且重许可轻监管或者只许可不监管的现象比较普遍。行政许可法的出台就是针对这些问题，规范行政许可的设定与实施。所谓行政许可的设定属于立法权范畴，就是规定公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动需要事先经行政机关批准的权力。为了从源头上解决行政审批过多、过滥的问题，本法在立法宗旨上，开宗明义，要规范行政许可的设定。行政许可的实施则属于执法权范畴，行政许可法在实施主体、实施程序以及行政许可监督等方面对行政许可的实施进行了具体规范。

（二）保护公民、法人和其他组织的合法权益

行政许可涉及公民、法人或者其他组织从事特定活动的权利或资格资质，因此，设计行政许可设定和实施等有关制度和程序的一个重要的指导思想就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。如行政许可法规定“依法由公民、法人或者其他组织自主决定的事项，可以不设定行政许可”，并规定公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权；有权申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。特别是本法还规定了信赖保护原则。这些都是保护公民、法人或者其他组织合法权益的直接体现。

（三）维护公共利益和社会秩序

行政许可作为一种对社会政治、经济、文化等公务的事前监管手段和法律制度，具有维护社会秩序、防止潜在危险、分配社会利益、配置有限资源、实行市场准入等功能。这是设定和实施行政许可的正当性所在，也是行政许可法立法的重要目的和指导思想。

（四）保障和监督行政机关有效实施行政管理

保障公民的权利和自由，维护公共利益和社会秩序，都需要行政机关积极开展工作来实现。在对行政机关权限的赋予上，要两者兼顾。本法一方面赋予了国务院和省级人民政府一定的行政许可设定权，保障行政机关依法实施行政许可；赋予行政机关监督检查权，保障了行政机关对行政许可的监管等。另一方面，监督行政机关实施行政管理，规定了行政机关及其工作人员违法实施行政许可应当承担相应的法律责任等。

二、行政许可法的立法依据

本法立法的依据和其他法律一样，是宪法。宪法是国家的根本大法，是我国法律体系的基石。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规都不得同宪法相抵触。宪法关于公民基本权利和义务、国家权力机关和行政机关职权以及行政机关组织工作原则的规定，都是制定本法的重要依据。

第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

【解析】本条是关于行政许可定义的规定。

按照本条对行政许可的界定，行政许可有以下三个特征：

第一，行政许可是依法申请的行政行为。行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件。但行政许可仍是行政机关基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政机关的认可。

第二，行政许可是一种经依法审查的行为。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果，可能是给予或者不给予行政许可。因此，广义上行政许可行为不仅包括准予许可，还包括拒绝许可以及行政许可的变更、延续、撤回、撤销等相关行为，这些也在行政许可法规范范围内。

第三，行政许可是一种授益性行政行为。行政行为按对相对人权益的影响为标准，可分为授益性行政行为和负担性或不利性行政行为。行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事某种活动的行为，因此是授益性行政行为。

此外，行政许可还具有以下特点：

第一，它是一种外部行政行为。行政许可法律关系的主体是对外行使行政管理职权的行政机关和受行政机关管理权限约束的相对人，即公民、法人或者其他组织。这一点决定它区别于行政机关内部的审批行为。

第二，行政许可是一种要式行政行为。行政机关作出行政许可决定必须是决定书的书面形式，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，批准文件或者证明文件等。

第三，行政许可是一种事前监管手段。因而它不同于行政处罚、行政强制等事后或事中所采取的手段。

第三条 行政许可的设定和实施，适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

【解析】本条是关于本法调整范围的规定。

一、行政许可法的适用范围

本条第一款从正面规定了适用本法的两个方面：行政许可的设定和实施。设定行政许可，是一种立法行为。严格来讲，并不是一种行政许可行为，但为了从源头上治理行政许可过多、过滥的问题，必须对行政许可的设定权进行规范，减少行政许可的设定主体。实施行政许可是一种具体行政行为。是将法律规定的权利、义务转化为现实的社会关系、转化为特定当事人的权利义务，具体体现行政程序的各项原则和要求，是行政许可法所调整和规范的重要内容。

二、不适用本法的有关审批事项

本条第二款明确规定不适用本法的事项：有关行政机关对其他机关的人事、财务、外事等事项的审批。这些人事、财政、外事等事项的审批，行使的不是一种社会管理职能，其对象是特定的行政机关或者与这些行政机关有直接隶属管理关系的事业单位，而不是特定的公民、法人或者组织。因此，这种审批不属于行政许可，不适用本法。需要说明的是，这里的“其他机关”不仅包括了行政机关，还包括了国家权力机关、司法机关、事业单位以及政党、团体等组织。

除了本条明确规定不适用本法的行为外，在实践中还有一些容易同行政许可相混淆，但不具有行政许可特征的行政审批行为。这些行政审批也不适用本法，主要有：（1）内部审批行政行为，亦即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。当然，在上级对下级报批事项的审批中，有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请，按照管理权限，经本级行政机关审查提出意见后，报上级审批。这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节，应当适用本法。（2）国资委以出资人的身份对处置国有资产的审批。就全国而言，国务院设立国有资产管理委员会，作为其特设机构，负责国有资产的管理。国有资产管理委员会不属于行政机关，对国有企业有关事项的审批，不属于行政许可。

2015年5月1日，国务院发布《关于取消非行政许可审批事项的决定》【国发〔2015〕27号】，在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。调整为政府内部审批的事项，不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。

第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

【解析】本条是关于应当依法设定和实施行政许可即合法性原则的规定。

本条的规定就是行政合法性原则、依法行政原则在设定和实施行政许可上的具体体现。

一、按照法定的权限、范围、条件和程序设定行政许可

（一）按照法定的权限设定行政许可

包括三层含义：一是设定权由法律赋予。二是有权设定行政许可的机关，应当按照立法规定的权限和本法的规定设定行政许可。三是没有行政许可设定权的机关和组织，一律不得设定行政许可。

（二）按照法定的范围设定行政许可

按照法定的范围设定行政许可也就是所设定的行政许可，要符合本法规定可以设定行政许可的事项范围。

（三）按照法定的程序设定行政许可

设定行政许可是一种立法行为。设定行政许可按照法定程序，就是要遵守有关的立法程序。对设定行政许可，本法专门规定应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限、起草法律草案、法规草案和省级政府规章草案，拟设定行政许可的起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性，对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。这些都是设定行政许可时应当遵守的程序。

二、按照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可

（一）按照法定的权限实施行政许可

这里包括三层要求：一是由行使行政权的行政机关实施。二是由具有行政许可权的行政机关实施。并非所有的行政机关都可以实施行政许可，它必须是对社会事务实施管理、承担行政管理职能、具有行政许可权的行政机关。行政机关的内设机构、议事协调机构、办事机构等无权实施行政许可。三是特定的行政机关实施特定的行政许可。也就是要在本机关的权限范围内，不得越权实施行政许可。

（二）按照法定的范围实施行政许可

按照法定范围实施行政许可就是实施行政许可要严格依据法律、法规的规定，实施机关不得擅自扩大行政许可的项目、种类。

（三）按照法定的条件实施行政许可

按照法定的条件实施行政许可即行政机关对行政管理相对人提出的许可申请，决定是否准予许可，应当按照法律、法规规定的条件进行审查作出准予许可或不予许可的决定。

（四）按照法定的程序实施行政许可

法定的程序既包括本法规定的一般程序，也包括有关单行法律、法规规定的特别程序。行政机关和被授权的组织在实施行政许可时，既要遵守行政许可法的一般性规定，也要遵守单行法律、法规的特别规定。

第五条 设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

【解析】本条是关于行政许可公开、公平和公正原则的规定。

一、公开原则

设定和实施行政许可公开包括三方面的要求：一是设定过程要公开，也就是在设定过程中，对设定的必要性、可行性，设定行政许可的成本等，要广泛征求意见，采取多种形式，让公众参与行政许可的设定。二是实施行政许可的法定依据要公开，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。三是行政许可的实施过程和结果应当公开。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告，并举行听证。行政许可事项涉及第三人的，应当告知第三人。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

不予公开的例外情形：当行政许可涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私时，不适用公开原则。这里有两个问题需要说明：一是作为行政许可的依据，即法律、法规文件，没有例外，应当一律公开；二是行政许可如果涉及国家秘密、商业秘密和个人稳私，不对公众公开，但对当事人还是要公开的。

二、公平、公正原则

（一）设定行政许可做到公平、公正的要求

设定行政许可即立法上要体现公正、公平的原则，其具体要求主要是：第一，设定许可的条件和标准要公平合理。第二，标准和条件要统一，不得因为当事人所在的地区、行业、所有制不同，就规定不同的条件和标准。第三，要规定和设计公平、公正的程序。

（二）实施行政许可做到公平和公正的要求

第一，符合法定条件和标准的，申请人有依法获得行政许可的平等权利，行政机关不得实行歧视性待遇。

第二，行政机关工作人员办理行政许可，不得与申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获取其他利益。

第三，行政机关在审查行政许可申请的过程中，发现行政许可涉及第三人利益的，应当告知第三人。当事人要求听证的，应当举行听证，听取申请人、利害关系人的陈述和申辩。

第四，行政机关作出不予许可的决定，应当说明理由、依据，并告知申请人有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第六条 实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

【解析】本条是关于便民和效率原则的规定。

一、便民原则

便民，简单地说，就是方便人民群众。行政许可实施中的便民就是要方便公民、法人或者其他组织申请和获得行政许可，降低行政许可的成本。为了改变过去在实施行政许可过程中出现的环节过多、手续繁琐、时限过长、暗箱操作、人民群众办事难的情况，本法规定了便民原则，并在申请许可、集中受理、联合办理、相对集中行政许可权等环节作了具体措施规定。

二、效率原则

行政机关实施行政许可，贯彻效率原则，提高办事效率，为此，本法对行政许可的期限作了专节规定。

第七条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

【解析】本条是关于行政许可相对人权利的规定。

一、陈述权和申辩权

陈述权就是有权陈述自己的观点和主张。在行政许可的申请过程中，它是指申请人有权说明取得许可的理由、依据和事实；与申请的行政许可有利害关系的第三人有权说明不应当批准申请人的许可申请的理由、依据和事实。申辩权是申述理由、加以辩解的权利。它在行政许可的申请过程中，是指当事人有权对行政机关及第三人提出的不利于申请人获得批准的理由、事实和问题等进行解释、说明、澄清和辩解。根据本法的规定，当事人行使陈述权和申辩权的形式主要是两种：一是正式的听证，包括行政机关主动听证和申请人、利害关系人申请听证；另一种形式是直接向办理行政许可的人员进行陈述、申辩。

二、提起行政复议和行政诉讼的权利

法律上的救济一般是指公民、法人或者其他组织因国家机关的违法行为对其造成损害，要求纠正、改正违法行政行为并予以赔偿的法律制度。一般包括行政和司法两种形式。对违法行政行为的救济，主要是通过行政复议和行政诉讼进行。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出申请，要求行政机关重新考虑其决定的一种活动。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，请求法院审查行政行为是否合法以维护自己的合法权益的一种诉讼行为。

三、请求赔偿的权利

对违法行为的救济，除了要依法纠正或者撤销违法行为外，还包括对违法行为所造成的损害给予赔偿。本法第六十九条中规定，行政机关自己的违法行为导致行政许可被撤销，使被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。法律责任一章中还专门规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

【解析】本条是关于行政许可确定力及信赖保护原则的规定。

一、行政许可确定力及信赖保护原则的含义

行政行为确定力是指行政行为已经成立不受任意改变的效力，它要求行政机关不得任意改变自己所做的行政行为。信赖保护原则是行政行为确定力的表现，其具体要求是：

（一）行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；

（二）对行政相对人的授益性行政行为作出后，事后即使发现违法或者对政府不利，只要行为不是因为相对人的过错所造成的，亦不得撤销、废止或改变；

（三）行政行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失的，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对由此给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。行政许可法体现了这一原则精神。公民、法人或者其他组织已取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可决定。

二、撤回行政许可的基本要求

行政机关不得擅自改变或者撤回生效的行政许可，并不等于一律不得改变或者撤回。在一定条件下，为了维护公共利益，行政机关可以依法撤回或者改变生效的行政许可，但需要有严格的限制和条件。行政许可法对改变或者撤回行政许可的情形与条件作了明确规定：

（一）必须是行政许可所依据的法律、法规、规章修改、废止或者行政许可所依据的客观情况发生重大变化；

（二）必须是为了公共利益的需要；

（三）由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

另外，本法第六十九条的规定也是对信赖保护原则的延伸。（详见第六十九条的解析）

第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

【解析】本条是关于行政许可是否可以转让的规定。

一、行政许可原则上不得转让

行政许可是根据申请人的申请，按照法定的条件和标准颁发的。它与申请人特定的情况和条件是紧密联系的，对行政许可申请的审查实质就是行政机关判断申请人是否符合法定条件和标准的过程，对获得行政许可的主体要求是特定的，只有特定的主体才可以获得许可，因而不能转让。本法对此专门规定，出借、出租、倒卖行政许可证件的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、不得转让的例外情况

某些由申请人支付一定的价款，以公开、公平竞争方式取得的行政许可，如以出让方式取得的土地使用许可、采矿许可等，从优化自然资源和公共资源的配置角度考虑，可以转让，但必须遵循以下要求：

（一）有法律、法规规定允许转让；

（二）依照法定条件和程序进行转让。

第十条 县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

【解析】本条是关于监督检查原则的规定。

现实生活中，行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍；行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题，按照“谁许可、谁监督、谁负责”的精神，本条将加强监督检查作为一项原则规定了下来。根据本条的规定，行政许可实施中的监督检查制度，主要有两个方面：一是对行政机关自身实施行政许可活动的监督；二是对被许可人从事行政许可事项活动的监督。

第二章 行政许可的设定

[本章提要]本章内容是行政许可的设定。主要包括两个方面：一是行政许可的设定范围；二是行政许可的设定权限。另外，本章还对行政许可设定的程序及内容作了要求。

第十一条 设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

【解析】本条是关于行政许可设定指导思想的规定。

一、应当遵循经济和社会发展规律

行政许可的设定与经济和社会发展的程度直接相关。特定领域的行政许可权力始终离不开特定的经济发展水平与社会的发达程度。对行政许可管理手段的运用，要符合经济社会发展规律。行政许可运用得当，可以调节经济和社会中的各种矛盾，促进经济和社会的发展；反之，行政许可运用不得当，滥设许可，使经济发展成本过高，就会阻碍经济和社会的发展。因此，行政许可的设定应当遵循经济和社会发展规律。

二、应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性

行政许可涉及公民的权利和自由。因此，在设定行政许可时，要正确对待公民的权利和自由，要有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。所设定的行政许可，应当是政府行政管理最必要的，应将其限定在限制和影响公民权利和自由最低限度方面，更不能造成事实上遏制甚至剥夺公民的权利和自由。

三、维护公共利益和社会秩序

行政许可的设定，很多是出于维护公共利益和社会秩序的直接需要。对于直接关系国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全以及生态环境保护的事项，应当设定行政许可。

四、促进经济、社会和生态环境协调发展

通过行政许可制度调整人与自然的关系，如设置采矿许可、狩猎许可、排污许可等，以促进对自然资源的合理利用与保护。因此，设定行政许可，要兼顾经济、社会和生态环境的协调发展。

第十二条 下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

【解析】本条是关于行政许可设定范围的规定。

行政许可的设定范围，即哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，任由公民自主决定或者由市场调节。这是一个非常复杂的问题，也是一个世界性的难题。这个问题的实质是行政权力和公民权利之间的关系、政府与社会和市场的界限。本条规定可以设定行政许可的事项包括以下几类：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。这一类事项设定行政许可的目的是防止危险和保障安全。其主要特点是：第一，在这些范围内，相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动，需经批准；第二，许可事项一般没有数量控制；第三，法律、法规对这类许可事项规定的条件和标准比较明确，行政机关的自由裁量权受到限制；第四，能否取得许可，与申请人自身的条件有关，并且取得的许可不得转让。

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。这类许可事项的特点是：第一，其目的是为了合理配置、利用现有资源，防止资源利用中的无序状态；第二，申请人获得许可，通常要支付一定的对价，特别是有关自然资源开发、利用方面的许可；第三，申请人取得的许可，一般可以依法转让。第四，这类许可一般都有数量限制。

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。在这一领域设定许可，主要目的是提高从业水平或者某种技能、信誉。其特点是：第一，这种许可事项限于为公众直接提供服务的特定职业和行业；第二，这些职业和行业直接关系公共利益；第三，从事这些职业或行业要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能，并且需要国家统一规定；第四，这类资格资质的授予，通过考试、考核方式确定。第五，资格资质与相对人的身份相联系，不能转让、不能继承。

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。这一类事项通常被认为是对物的许可，特点是：第一，以对物的检验、检测和检疫为依据决定是否许可，行政机关没有自由裁量权；第二，以既定的技术规范和技术标准作依据，没有数量限制；第三，这种许可相对于被许可人有一定的独立性，被检定为合格的物，在其所有权发生转变时，对该物品的许可仍然有效；第四，这种许可的实质是许可该物的所有权人使用、销售该物品。

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。主要形式是登记，包括企业法人登记、社会组织登记等，其功能是通过登记，确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。其特点是：第一，未经合法登记、取得特定主体资格的，不得从事相关活动；第二，没有数量上的限制；第三，对申请材料一般只进行形式审查；第四，行政机关没有自由裁量权。

此外，为适应未来行政管理工作的需要，本法还设定了开放条款，即单行的法律、行政法规可以根据情况和需要，对上述范围之外的事项设定许可。

第十三条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

【解析】本条是关于可以不设定行政许可事项的规定。

前条规定的行政许可设定范围，是可以设定，并不是一定要设立，并且有些事项随着社会经济的发展，行政管理手段的改善，原来需要设定行政许可的，也会逐渐变成不需要设定行政许可。为了引导行政许可的设定，对于前条可以设定行政许可的事项，符合本条规定情形的，可以不设定行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。或者自行制定行政法规。

【解析】本条是关于法律、行政法规和国务院决定的设定权的规定。

本条中的“设定”是一种创设性立法权，即从无到有创设行政许可的立法权力。

一、法律的设定权

法律是全国人大及其常委会制定的规范性文件，是宪法之下效力层次最高的规范性文件。全国人民代表大会是国家最高权力机关，由它对公民的权利和自由作必要的限制，符合法治精神和原则。因此，本法规定法律可以设定行政许可。

但是，法律设定行政许可的权力也不是无限的，首先，法律设定行政许可，还要受本法第十二条的限制，即一般应在第十二条规定五类事项的范围内设定行政许可。其次，法律设定行政许可还要受本法第十三条的限制，即通过本法第十三条规定的四种方式可以解决的，也不应设定行政许可。

二、行政法规的设定权

根据宪法和立法法规定，国务院可以制定行政法规。在我国的法律体系中，行政法规是效力层次仅次于宪法、法律，其设定权的范围较大，根据本法第十二条的规定，行政法规和法律设定的行政许可的范围是一样的，但其仍应受本法第十二条与十三条的限制。

三、国务院决定的设定权

国务院发布决定是国务院根据宪法第八十九条所享有的一项权力。一般是针对某个方面的具体事项作出的与行政法规不同的一种规范性文件，其制定程序也不同于行政法规，不属于我国法律体系的组成部分。本法规定：“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”因此，国务院采用决定的方式设定行政许可，要受两种限制：一是在“必要时”，即来不及制定法律、行政法规，又确实需要通过设定行政许可来管理；二是实施后，应当“及时”提请全国人大及其常务委员会制定法律或自行制定行政法规。

第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

【解析】本条是关于地方性法规和省级政府规章设定权的规定。

本条赋予了地方性法规和省级政府规章对行政许可创设性规定的立法权。我国的立法体制是一个统一的、分层级的立法体制，法律、行政法规、地方性法规、规章都是广义的“法”的组成部分，但它们的法律效力等级不同。本法对地方性法规和地方政府规章的行政许可设定权的分配上，也体现了我国立法体制的特点。

一、地方性法规的设定权

地方性法规是由有立法权的地方人大及其常务委员会制定的规范性文件。本法规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。但是，地方性法规设定行政许可除了遵守本法第十二条、第十三条规定外，还有以下限制：不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可；设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动和提供服务；不得限制其他地区的产品进入本地区市场。

二、省级人民政府规章的设定权

规章是由国务院部门或者省、自治区、直辖市和设区的市的人民政府制定的规范性文件，包括国务院部门规章和地方人民政府规章。实践中，规章设定的行政许可比较多，存在的问题也多，因此，行政许可法没有授权国务院部门规章可以设定行政许可，即取消了部门规章的行政许可设定权，但考虑到地方政府综合管理所辖行政区域的各项事务，授权省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定行政许可。

本条规定：“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”根据本法的规定，省级地方政府规章设定行政许可除了遵守本法第十二条、第十三条规定外，还应当遵守以下规定：

（一）只能设定临时性的行政许可。这种临时性的行政许可有效期为1年，如果需要继续执行，应当上升为地方性法规；

（二）不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可；设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务；不得限制其他地区的产品进入本地区市场。

第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

【解析】本条是关于行政法规、地方性法规、规章的行政许可具体化规定权的规定。

广义的设定权包括创设权和规定权两种，但创设权和规定权是两种不同的立法权，创设权是指法的创制权，是立法机关创制新的行为规范的权力，是从“无”到“有”；规定权是指现有的法的规范具体化的权力，不创制新的行为规范，是从“粗”到“细”。本法第十四条和第十五条中的“设定权”是创设权，本条中的“设定权”则是规定权。

一、下位法可以具体化上位法

根据本条前三款规定，下位法可以具体化上位法，这里的“下位法”、“上位法”是就立法规范性文件的法律效力等级而言的。具体而言，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定；地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定；规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。需要说明的是，这里的规章包括国务院部门规章和地方人民政府规章，即所有行政规章都有对上位法具体化的规定权，但只有省级规章才有临时性行政许可的创设权，部门规章和省级以下规章均无行政许可创设权。

二、下位法具体规定权的限制

法规、规章在对上位法设定的行政许可作具体规定时，主要是对行政许可的条件、程序等作出具体规定，本条第四款对其作了两点限制：

（一）不得增设行政许可。即上位法没有设定的行政许可，应当理解不需要用设定行政许可的方式管理，下位法不能增设新的行政许可。

（二）不得增设违反上位法规定的其他条件。上位法在设定行政许可时，有时没有规定条件，有时条件规定得比较概括，出现这两种情况，都需要法规、规章进一步具体规定，但不得增设违反上位法规定的其他条件。

第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

【解析】本条是关于禁止法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章以外的规范性文件设定行政许可的规定。

这些年来，行政许可太多、太滥的一个重要原因，就是行政许可的设定权太乱。不仅法律、行政法规、地方性法规、规章设定行政许可，大量的规章以下的规范性文件也在设定行政许可，不仅有立法权的机关设定行政许可，没有立法权的机关和机关的内部机构也在设定行政许可。行政许可法第十四条、第十五条从正面规定了可以设定行政许可的法的形式，将其限定在法律、行政法规、地方性法规和省级人民政府规章，本条从反面规定了除上述几种法的形式以外，其他规范性文件都不能设定行政许可。理解本条应当注意：

一、有设定权的机关设定行政许可，必须用本法规定的形式

有设定权的机关设定行政许可，要用符合立法法规定的立法形式，不能以其他规范性文件的方式设定行政许可。全国人大及其常委会设定行政许可，应当用制定法律的形式；国务院设定行政许可，要通过制定行政法规、发布决定的形式；地方人大设定行政许可，要通过制定地方性法规的形式；省级人民政府设定行政许可，要通过规章的形式。

二、没有行政许可设定权的其他机关不得以任何形式设定行政许可

除本法规定有行政许可设定权的机关外，其他一切机关、组织都不得以任何形式设定行政许可。即使上述机关或组织设定了行政许可，也是无效的。

第十八条 设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

【解析】本条是关于设定行政许可内容的规定。

实践中行政许可存在乱许可的原因，有设定权乱的原因，还有法律、法规设定行政许可时规定得不具体，导致实施中行政许可的乱。立法只规定要实行行政许可，而不规定行政许可的条件、程序和期限，这种不适当的“概括授权”会导致行政专断和执法腐败。因此，本法在总则第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”本条进一步落实总则的要求，规定设定行政许可应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

第十九条 起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

【解析】本条是行政许可的设定程序的规定。

本法对起草法律、法规、规章草案拟设定行政许可的，规定了下列程序性的限制。

一、应当广泛听取意见

起草法律、法规草案是立法的一个环节，也需要体现立法民主的要求。尤其是设定行政许可，对公民的权利和自由进行事前限制，更应当让公众参与立法过程。为了保证立法质量，起草法律、法规草案要听取方方面面的意见，不仅听管理部门的意见，还要听被管理方的意见；不仅要听利益相关人的意见，还要听专家的意见。根据本条规定，听取意见可以采取论证会、听证会等形式。

二、向制定机关说明理由

要求起草单位对拟设定行政许可说明理由，有助于立法机关判断设定行政许可的必要性、可行性，减少不必要的行政许可。起草单位的说明包括：

（一）设定该行政许可的必要性；

（二）对经济和社会可能产生的影响；

（三）听取和采纳意见的情况。

第二十条 行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

【解析】本条是关于对行政许可进行立法后评价的规定。

对于一项具体的行政许可，其设定的时候可能是必要的，但经过一段时间，这种必要性可能就降低，再实施下去，可能就会弊大于利，阻碍经济和社会的发展。为此，本法对立法后实施行政许可的评价规定了具体的标准和要求。

一、设定机关的评价

本法规定设定机关要定期对其设定的行政许可进行评价。评价的内容主要是必要性对经济和社会的影响等。经过评价，认为通过本法第十三条规定能够解决的，就应当及时修改或者废止。

二、实施机关的评价

实施机关是法律、法规的执行机关，在执法的第一线，对法律、法规设定的行政许可的实施情况最了解，行政许可是否有必要，最有发言权。因此，本条规定行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

三、公民、法人或者其他组织的意见和建议

公民、法人或者其他组织作为行政管理相对人一方，是行政许可实施的对象，与设定机关和实施机关相比，对行政许可的负面作用可能体会得更为深切。根据本条的规定，公民、法人或者其他组织既可以向行政许可的设定机关提出意见和建议，也可以向实施机关提出意见和建议；既可以针对行政许可的设定提出意见和建议，也可以对行政许可的实施提出意见和建议。

第二十一条 省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

【解析】本条是关于省级人民政府停止实施行政法规设定的有关经济事务的行政许可的规定。

在实践中，各地为了促进经济发展，减少经济性行政许可的积极性很高，裁减了一些涉及经济事务的行政许可。但为了保护法制统一，维护法律的稳定性和权威性，停止实施法律、法规设定的行政许可要慎重。根据本法规定，省级人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，报国务院批准后，可以停止实施。这里需要注意几点：

（一）必须是行政法规设定的行政许可；

（二）必须是省、自治区、直辖市人民政府才能提出；

（三）必须是对有关经济事务的行政许可事项；

（四）停止实施的标准是通过本法第十三条规定的方式能够解决。

第三章 行政许可的实施机关

[本章提要]本章是关于行政许可实施机关的规定。为了保证行政许可的正确实施，行政许可法把由行政机关实施行政许可作为一项原则加以规定。同时，还规定了授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可和委托其他行政机关实施行政许可的内容。为了贯彻高效、便民原则，本章还规定了相对集中行政许可权制度以及“一个窗口对外”、“并联审批”等制度。

第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

【解析】本条是关于行政许可实施机关的规定。

行政机关是依法成立、能够以自己名义独立从事行政管理活动，并承担相应法律后果的行政组织。本条规定的行政机关实施行政许可，必须符合以下条件：

（一）必须是履行外部行政管理职能的行政机关；

（二）必须依法取得实施行政许可权的明确授权；

（三）必须在法定职权范围内实施。

第二十三条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

【解析】本条是关于法律、法规授权的组织实施行政许可的规定。

随着行政管理专业性、技术性的日益加强，现有的行政机关难以满足行政管理的需要，本法规定法律、法规授权具有管理社会公共职能的组织在法定职权范围内以自己的名义实施行政许可。被授权组织实施行政许可应当注意以下几点：

（一）必须授权给具有管理公共事务职能的组织；

（二）必须通过法律、法规的形式授权；

（三）被授权的组织以自己的名义实施行政许可；

（四）被授权的组织在法定授权范围内实施行政许可；

（五）经授权的组织的地位相当于行政机关，适用有关行政机关的规定。它在实施行政许可时也要适用行政许可法的规定，受行政许可法的约束。

第二十四条 行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

【解析】本条是关于委托实施行政许可的规定。

委托许可是行政许可机关依照法律、法规、规章的规定，将其行使的行政许可权委托给其他行政机关行使。受委托的行政机关在委托范围内，以该行政许可机关的名义行使行政许可权。由于行政权的范围越来越宽，行政管理的复杂性、专业性、技术性的增强，将一些行政许可权委托其他行政机关行使，充分利用行政机关现有的资源，提高行政效率。但是，按照职权法定的原则，确实需要委托的，要严格遵守法律的规定，本条明确规定了委托实施行政许可的要求：

（一）必须是在法定权限范围内委托。不能把不属于自己的行政许可权委托给其他行政机关。否则，委托无效。

（二）必须有法律、法规或者规章为依据。除非有法律、法规或规章作为依据，行政机关不得自行委托。

（三）必须委托给其他行政机关。为了体现行政许可权的慎重，行政许可法将委托的对象限定为其他行政机关。行政机关不能委托其他组织或者个人实施行政许可。这一点与行政处罚法规定行政机关可以委托组织管理公共事务的事业实施行政处罚不同。

（四）委托机关应当公告受委托机关和委托权限。如果行政机关将法律、法规赋予自己的行政许可权委托给其他行政机关行使，也应当通过一定的方式让公民、法人或者其他组织知道，以方便公民、法人或者其他组织提出申请。

（五）受委托的机关应当以委托机关的名义实施行政许可。

（六）受委托机关不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

（七）委托机关对委托实施的行政许可负责监督。为了保证该行政许可权不被滥用，委托行政机关要对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，使委托实施行政许可符合行政管理目的。

第二十五条 经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

【解析】本条是关于相对集中行政许可权的规定。

为了解决行政许可实施实践中存在的职能交叉、权责不清、多头管理种种问题，行政许可法规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

一、相对集中行使行政许可权应当根据精简、统一、效能的原则

精简、统一、效能的原则是政府机构改革的原则。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，就是调整政府部门之间的职能分工，合理划分行政职权，是政府机构改革的一个内容。因此，相对集中行使行政许可权，应当符合政府机构改革的原则，符合政府机构改革的方向，不能有随意性。

二、相对集中行使行政许可权应当符合法定的程序

按照本法的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有行政机关的行政许可权。根据这一规定，决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的决定权在省、自治区、直辖市人民政府，但要经国务院批准，才能生效。

第二十六条 行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的、本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

【解析】本条是关于“一个窗口对外”和联合办理、集中办理行政许可的规定。

行政许可法总结实践中好的做法，规定了实施行政许可的便民措施。

（一）行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可的决定。即通常所说的“一个窗口对外”。其适用于行政许可申请需要一个行政机关内设的多个机构分别审查、出具审查意见的情况。这种情况属于一个行政许可，应当由行政机关统一办理，不得将内部行政程序外部化，使一个行政许可变成多个许可，加大申请人的成本，影响行政效率，还增加了行政机关工作人员腐败的机会。

（二）依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。地方人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理有关的行政许可。即通常所说的“并联审批”。

第二十七条 行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

【解析】本条是关于行政机关实施行政许可不得获取不正当利益的规定。

这些年来，在行政许可实施过程中，出现行政权力部门化、部门权力利益化的倾向，行政机关或其工作人员利用审批、年检的机会，谋取部门利益或者个人利益，搞不正之风。针对这些情况，本法规定行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务、参加指定的商业保险等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得同申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获得其他利益。

第二十八条 对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

【解析】本条是关于由行政机关承担的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫要逐步由专业技术组织实施的规定。

对设备、设施、产品、物品的许可，主要是看其是否符合技术标准和经济技术规范，符合的就应当许可，不符合的就不许可，比较客观，行政机关没有自由裁量权，不一定通过行政许可的方式来管理，可以由专业技术组织实施，行政机关作事后的监督。由专业技术组织实施，充分发挥专业技术组织的特长，有利于节约社会资源，是社会发展的趋势，也符合市场经济的规则。

对本条的理解应注意以下几点：

（一）法律、行政法规规定由行政机关实施的，行政机关才能实施。本法将由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫，限定在法律、行政法规作出规定的范围内。可见，由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫比较少。

（二）法律、行政法规没有规定的，由符合法定条件的专业技术组织实施。

（三）专业技术组织对其实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

第四章 行政许可的实施程序

[本章提要]本章是对行政许可的实施程序的规定。本章规定了行政许可的申请与受理、审查与决定程序，确立了公开制度、一次告知制度、申请人陈述和申辩制度、说明理由制度、期限制度和听证制度等，对行政许可的实施程序进行规范。

第一节 申请与受理

第二十九条 公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

【解析】本条是对提出行政许可申请的规定。

一、申请是获得行政许可的前提

行政许可是依法申请的行政行为，申请人提出申请，是行政许可的前提条件，是申请人从事某种特定行为之前必须履行的法定义务。因此，本条第一款规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。

二、提出申请的方式

（一）书面申请。一般情况下，公民、法人或者其他组织提出行政许可申请应当提交申请书。如果申请书需要采用格式文本的，根据本法的规定，行政机关负有提供的义务，行政机关提供的格式文本中所列出的要求申请人填写的项目，应当是行政机关批准行政许可所必须了解的事项，申请书格式文本不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容，否则可能构成对申请人隐私权的侵犯。此外，根据本法第五十八条的规定，行政机关向申请人提供格式文本不得收取费用。

申请人除以传统方式向行政机关递交申请书以外，还可以利用现代的通讯手段提出申请。申请人可以向具备接收条件的行政机关，通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提交申请。以上述方式提交的申请具有与普通申请书相同的效力。鉴于电子政务、网上办公在各地发展程度不一，因此行政许可法只作了倡导性的规定。

（二）申请人提出申请可以委托代理人提出，但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的，申请人委托代理人提出申请，申请无效，行政机关不予受理。

第三十条 行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。

申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。

【解析】本条是对行政许可的申请和受理程序中行政机关公开义务的规定。

一、行政机关的公示义务

为了贯彻公开原则，保证申请人的知情权，并提高办事效率，本条要求行政许可的受理机关在其办公场所，将其受理的有关的行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要申请人提交的全部材料的目录和申请书示范文本予以公示。

二、行政机关的说明、解释义务

根据本条规定，申请人如果对行政机关公示的有关内容有疑问的，可以要求行政机关予以说明和解释，行政机关应当对申请人的要求予以配合，提供其所需要的信息及解释，同时行政机关应当提供准确、可靠的信息。

第三十一条 申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他资料。

【解析】本条是对申请人应对其申请材料的真实性负责的规定。

一、申请人应当如实向行政机关提交申请材料

本条对申请人设定的基本要求和义务就是向行政机关如实提交有关材料和反映真实情况，对申请材料的真实性负责。这也是诚信原则的要求和体现，行政机关无疑要遵守诚信原则，但行政行为离不开公众的参与，个人和组织也应当遵守诚信原则。只有申请材料真实才能保证行政许可决定有效性和行政管理的有效实施，如果申请人提交的申请材料不真实，申请人应当承担法律责任。根据本法第六十九条的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当予以撤销。另外，根据本法第七十八条的规定，申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在1年内不得再次申请该行政许可。第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在3年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料

行政许可的实施和结果应当公开，但行政机关在履行公开义务的过程中，还负有保护国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务。行政机关在申请的环节，即应注意不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料，以保护申请人的商业秘密或个人隐私。

第三十二条 行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

【解析】本条是对行政机关对行政许可申请处理方式的规定。

一、受理条件和期限

（一）受理的条件

行政许可申请符合以下条件，行政机关应当予以受理：（1）申请事项属于该行政机关职权范围；（2）申请材料齐全、符合法定形式。申请人向有权机关提交符合法定形式的申请，且申请材料齐全，该机关应当予以受理。对于当场可以受理的，行政机关应当当场予以受理。

申请材料存在当场即可更正的错误，包括文字性错误（如书写人发生笔误）、计算错误、装订错误等，行政机关应当允许申请人当场更正。行政机关不得以申请材料存在当场可以更正的错误为由拒绝受理。这一规定体现了对行政机关的服务意识和以人为本的要求。

（二）受理的期限

受理的期限是指行政机关自收到申请材料到作出是否受理的决定的时限。本条规定了“收到申请材料之日起即为受理”的原则，具体又分为三种情况：（1）当场或即时受理。行政机关经形式审查，申请材料符合要求的，应即时予以受理；申请材料不符合要求且能当场补正的，行政机关应当允许当场补正并受理；（2）推定收到申请材料之日即为受理。本条第一款第四项规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”可见，行政许可法对行政机关设定了收到申请材料应当即时或最迟五日内进行形式审查并作出是否受理的决定的义务。除当场告知的外，5日的补正告知期限，实际上是赋予了行政机关5天的受理期限。（3）收到全部补正申请材料之日受理。对于申请材料需要补正的，行政机关当场或五日内一次告知申请人全部需要补正内容的，申请人在法定期限或指定期限内提交补正材料的，自收到全部补正申请材料之日即为受理。

二、不予受理的情形及其处理方式

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，行政机关应当即时明确告知申请人其所申请的事项不需要行政许可。

（二）申请的事项不属于被申请的机关的职责范围，被申请机关应当作出不予受理的书面决定，并应当告知申请人受理其申请的行政机关。行政机关告知申请人负责受理的机关，是行政许可法给行政机关赋予的一项新的职责。如果工作人员无法凭经验知道负责受理的机关，应当通过机关的内部系统设法询问清楚。告知负责受理的机关，工作人员可以采取口头告知的方式。

（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式，行政机关不能径行驳回，而应当向申请人发出补正告知。补正告知，可以当场作出的，应当当场告知；不能当场作出的，行政许可法规定了5日的补正告知期限。行政许可法还对告知作出一个较为严格的要求，即申请人的申请材料存在多处不符合法定形式的情况的，行政机关应当将需要补正的全部内容一次告知申请人，不能反复要求申请人补正。补正告知如果未能一次完成，行政机关即构成程序上的瑕疵。

三、书面凭证

为了促进行政机关及时作出许可决定，保障公民请求权的实现，本条第二款规定了行政机关受理或者不受理行政许可申请，均应向申请人出具书面凭证。由于行政许可法规定了“收到申请材料之日起即为受理”的原则，这就要求行政机关收到申请材料时，即应出具收到材料的凭证，除非另有规定，如果申请人5日内未收到补正告知，行政机关收到申请材料的凭证可以具有受理凭证的效力。受理凭证上应当加盖本行政机关的专用印章，并注明日期。

第三十三条 行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

【解析】本条是对推广电子政务，方便申请人提出行政许可申请的规定。

电子政务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。电子政务更具透明度、更加规范化，能更好地实现政府与社会、公众的互动，改善政府的公共服务。

在行政许可方面，推行电子政务，对于实现行政许可中的公开、公平、公正原则、便民原则，提高行政机关的行政效率，具有重要作用。通过及时建立和不断完善政府机关内部的办公业务网、公众信息网和电子资源库，可以实现在行政机关的网站上公布行政许可事项，使申请人和公众能够便捷地了解有关信息。申请人可以采取数据电文等方式提出行政许可。同时，申请人的申请材料提交给一个行政机关之后，与行政许可事项相关的行政机关可以共享有关行政许可信息，既可以提高行政机关的办事效率，也可以避免申请人重复提交申请材料。

第二节 审查与决定

第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

【解析】本条是对行政机关对申请予以审查的规定。

行政机关受理申请以后，行政程序进入审查阶段。根据法律、法规的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质性审查。

一、形式审查

所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。由于形式审查不对申请材料的内容进行审查，因此，本法规定，对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。

二、实质审查

所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。对于需要采取实地核查的，为了保证核查工作的公正性，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

第三十五条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

【解析】本条是对行政许可需要下级初审上级决定的程序的规定。

对于一些行政许可事项，法律、法规规定了先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序，另一方面，对这些行政许可的审查，都需要了解相关的实际情况，有的还需要进行实地核查，由级别较低的行政机关先进行初步审查，有利于了解情况，作出判断，因此法律、法规规定先经下级行政机关审查。

对于法律、法规规定应先经下级行政机关审查的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。下级行政机关的审查意见，只是初步的，供上级行政机关参考的，不是终局的行政决定。上级行政机关作出的决定，才是正式的决定。下级行政机关应当将收到的全部申请材料直接报送上级行政机关，不能要求申请人再提交申请材料或由申请人向上级行政机关提交。作出许可决定的上级行政机关不得要求申请人重复提交已向下级行政机关提交过的申请材料，但上级行政机关如果认为申请人提交的材料还不足以证明其已经符合行政许可的条件，需要申请人进一步补充的材料，可以要求补充。

第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

【解析】本法是对申请人、利害关系人陈述权和申辩权的规定。

行政许可的设定和实施，应当遵循公正原则。行政许可事项直接关系第三人重大利益的，利害关系人享有知情权，申请人、利害关系人享有陈述权和申辩权，正是公正原则的体现。

（一）利害关系人享有知情权以及程序的参与权。行政机关在对行政许可申请进行审查的过程中，当发现行政许可事项直接关系第三人重大利益的，行政许可决定的作出会对第三人的利益产生影响，行政机关应当在合理的期限内，及时告知利害关系人，给予申请人、利害关系人充分表达自己意见并为自己辩解的机会，行使其知情权和陈述权。

（二）申请人与利害关系人在程序中受到平等对待，行政机关在行政许可中应保持一种超然的态度和地位，不得对申请人和利害关系人任何一方存有偏见和歧视，行政机关必须充分听取他们的意见并予以认真考虑。

第三十七条 行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外。应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

【解析】本条是关于行政机关必须在法定期限内作出行政许可决定的规定。

行政机关对行政许可申请进行审查后，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；不能当场作出决定的，必须在法定期限内作出行政许可决定。

本法在下一节对作出行政许可的法定期限作出了具体规定。本条规定的“按照规定程序”，是指行政机关审查决定行政许可的工作程序，如哪些问题由主要领导或者主管领导决定，哪些问题需要请示报告，哪些问题需要由负责人集体讨论决定等等。

第三十八条 申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

【解析】本条是关于行政机关作出准予行政许可或不予行政许可决定的形式及内容要求的规定。

对本条的理解包括下列三个方面：

第一，行政机关无论作出准予行政许可还是不予行政许可的决定均须书面形式。行政许可是要式行政行为，行政许可决定应当以书面形式作出，并应以正规的文书、格式、日期和印章等形式予以批准和证明。

第二，行政机关作出准予行政许可的书面决定的前提条件是申请人的申请符合法定条件、标准的。只要申请人符合法律规定的有关要件，不存在不予许可的特别理由，行政机关原则上应当予以许可，行政机关没有自由裁量权。当然，对于有数量限制的行政许可，并不是所有的符合法定条件和标准的申请人都可以取得行政许可，行政机关可以依法按提出申请的顺序或者招标、拍卖等公平竞争的方式等，决定获取许可的被许可人。

第三，行政机关依法作出不予行政许可决定的，不仅要求书面形式，而且应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。说明理由并告知权利不仅有利于防止行政专断，促进行政机关的自我监督，而且有利于申请人了解行政机关的观点，增强对行政相对人权益的保护。说明理由制度主要适用于对相对人合法权益产生不利影响的行政行为，本法将行政机关说明理由的义务限定于行政机关作出不予行政许可的书面决定。说明理由的内容应包括事实方面的、法律方面的以及自由裁量是否符合法定目的。

第三十九条 行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：

（一）许可证、执照或者其他许可证书；

（二）资格证、资质证或者其他合格证书；

（三）行政机关的批准文件或者证明文件；

（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

【解析】本条是对行政机关颁发的许可证形式的规定。

行政许可证的形式，有书面文件形式与非书面形式。在书面文件形式中，又可以分为证照式形式与非证照式形式。证照式形式是行政许可的主要表现形式，如许可证、执照等。非证照式的行政许可文书，包括批准书、同意书、印章等。根据行政许可法的规定，行政许可证件包括以下几类：

一、许可证、执照或者其他许可证书

许可证是指有关行政许可机关根据行政相对人的申请而依法核发的批准书，它以“许可证”的名称出现，如卫生许可证、采矿许可证、捕捞许可证等。执照一般是指许可机关颁发的准许申请人从事某种生产经济活动的书面凭证。如驾驶执照、营业执照等。其他许可证书，包括：“运输证”、“准印证”、“准许证”和“特许证”等。

二、资格证、资质证或者其他合格证书

资格证、资质证或者其他合格证书是指经过考试、考核等审查程序合格，颁发给申请人的证明其能力、资格的许可证件，如律师证、注册会计师证、建筑师证等。

三、行政机关的批准文件或者证明文件

行政机关的批准文件是指行政机关批准有关主体从事一定活动的书面意见。行政机关的证明文件是指行政机关对特定事实予以确认的书面意见。

四、法律、法规规定的其他行政许可证件

另外，对于行政机关实施行政许可，采取对设备、设施产品、物品进行检验、检测、检疫的，行政机关经检验、检测、检疫合格的，可以直接在设备、设施、产品、物品上加贴表示其合格的标签或者加盖印章。

行政许可证件一经行政许可机关发放即具有法律效力。

第四十条 行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

【解析】本条是关于行政许可决定公开的规定。

行政许可决定公开，即是将行政许可的结果予以公开。将行政许可的结果公开是行政公开的重要内容，对于保障被许可人、利害关系人和公众的知情权、加强对行政机关的监督具有重要意义。

根据本法第五条的规定，行政许可的实施和结果应当公开，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。因此，一般情况下，行政许可决定应当予以公开，供公众查阅，但遇有涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容，不得公开。

第四十一条 法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

【解析】本条是对行政许可的地域效力的规定。

根据本条的规定，法律、行政法规设定的行政许可原则上在全国范围内有效，但法律、行政法规规定行政许可的适用有地域范围的除外。这一规定的目的主要在于防止某些地方政府和部门利用行政许可权力推行地方保护。

第三节 期限

第四十二条 除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

【解析】本条是对作出行政许可决定的期限的规定。

设定期限是提高行政效率的基本途径之一。作出行政许可决定的期限是指行政机关从受理行政许可，经审查直至作出行政许可决定的时间限制。根据本条规定，除了当场作出行政许可决定的外，行政机关作出是否准予行政许可决定的期限有以下情形：

一、一般期限

行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出是否准予行政许可的决定。

二、延长期限

如果情况比较复杂，行政许可机关在20日内不能作出行政许可决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日。

三、例外期限

根据本条规定，除可以当场决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出是否准予行政许可的决定。但是，法律、法规对作出是否准予行政许可的决定另有规定的，依照其规定。其他法律、法规规定的期限与本法的规定不一致时，适用特别规定的期限。

四、统一办理或者联合办理、集中办理的期限

行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，由于涉及多个行政许可机关的办理期限，加起来办理期限会很长，因此本法规定办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

第四十三条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

【解析】本条是对下级行政机关初审的审查期限的规定。

由于客观情况或者行政许可事项的重要性，法律、法规规定一些行政许可申请须先经下级行政机关审查同意后报上级行政机关决定。但在目前一些规定层级审查的法规中，没有对下级机关的初步审查的期限作出规定，这种情况不利于申请人及时取得许可。本法施行后，对于法律、法规未对初审期限作出规定的行政许可，应当依照本条规定办理，即下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

第四十四条 行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

【解析】本条是对行政机关颁发、送达行政许可证件的期限的规定。

送达是行政许可机关按照法定的程序和方式，将依法制作的行政许可证件送交被许可人的行为。在行政许可中，送达的主体是行政许可机关，送达的内容是行政机关制作的行政许可证件或者加贴的标签、加盖的检验、检测、检疫印章，送达的对象是申请人。送达是一种法律行为，即能够产生一定的法律后果。

送达日期是确定法律文书是否生效的重要依据，是确定法定后果的必要条件。本法规定，行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人送达。

第四十五条 行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

【解析】本条是对时间扣除的规定。

在计算期间的时候，有些时间必须扣除。根据本法的规定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间应从作出行政许可决定的期限内扣除。作出这一规定，主要是考虑到上述方式所需时间较长，无法将其计算在期限内。但法律同时要求行政机关应当将上述方式所需的时间书面告知申请人，使申请人对作出许可决定的期限可以预期。

第四节 听证

第四十六条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

【解析】本条是对行政机关依职权主动听证范围的规定。

听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公开、公正、民主的方式达到行政目的程序。但就客观需要和成本考虑，不可能所有的行政行为作出之前均要求举行听证，确定听证的范围需要均衡个人利益与公共利益并综合考虑成本效益。

根据本条的规定，行政机关作出行政许可决定，在下列情况下，应当主动举行听证：

一、法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项

随着我国民主程度的进一步提高，法律、法规和规章中规定听证程序的将越来越多。凡法律、法规和规章中明确规定听证程序，行政许可属于其规定的情形的，行政机关在作出行政许可决定前，应当举行听证。

二、行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项

一些行政许可涉及公共利益的重大事项，如征地拆迁、环境污染和城市建设等，影响的是不特定的多数人的利益，且这种影响一般是全局性的、长期的和潜在的。这种情况下，行政机关就应当将有关的行政许可事项予以公告，使社会对此予以关注，通过听证听取社会各界包括有关专家的意见。

第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间巨大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

【解析】本条是对行政机关依法申请被动听证的规定。

一、行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，申请人和利害关系人有要求听证的权利

这里的“他人”是指行政机关和申请人以外的同行政许可的实施有直接利益关系的个人或组织。至于何为“重大利益”，本法没有作出具体规定。对于申请人和第三人来说，许多事项自身的利益都被认为是其重大利益，本法中将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。作出是否准予的行政许可决定，无论是会造成直接损失，还是造成间接损失，都是对申请人或第三人的一种不利处分，都是关系到其重大利益的，因此，申请人、利害关系人享有要求听证的权利。

二、行政机关的义务

（一）告知的义务

如果行政机关认定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，行政机关在作出行政许可决定前，必须告知申请人、利害关系人有要求听证的权利。行政机关告知申请人、利害关系人有听证的权利，一般来说应当以书面的形式告知。

（二）在法定期限内举行听证

申请人和利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，应向行政机关提交书面申请。除非遇有不可抗力或者有正当的理由，申请人、利害关系人在被告知5日内未提出书面申请的，视为放弃听证。行政机关在收到申请人、利害关系人要求举行听证的申请书之日起20日内，应当举行听证。

（三）承担听证费用

组织听证的费用指行政机关举行听证所支付的费用。组织听证的费用，由行政机关承担，申请人、利害关系人不承担听证的费用。作出这样的规定，是为了保障当事人行使听证的权利。

第四十八条 听证按照下列程序进行：

（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；

（二）听证应当公开举行；

（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；

（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；

（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

【解析】本条是对听证程序及听证笔录效力的规定。

一、关于听证通知

在合理的时间前得到通知是当事人的权利，也是程序公平的要求。通知一般采用书面的方式进行，必要时，可以公告。关于通知的时间，本法规定应当于举行听证的7日前通知。通知的内容除举行听证的时间、地点外，一般还应包括听证所要涉及的问题，行政机关拟作出的行政许可决定的内容以及当事人程序上的权利。

二、关于听证公开原则

行政许可听证应当公开举行，这就要求在听证的过程中，允许公众，特别是新闻记者在场旁听。如果听证的事项涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，不应公开举行听证。（参见第四十条）

三、关于听证主持人

听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官，他负责听证程序的进行。听证主持人是否具有独立地位，对于听证程序的公正性十分重要。为此，指定听证主持人应当遵循职能分离的原则。根据本法的规定，行政机关应当指定审查行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，也就是说，听证主持人可以是同一行政许可机关的工作人员，但不能是负责行政许可审查的工作人员。

为保障听证主持人的独立性，本法规定，申请人或者利害关系人认为主持人与本行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。主持人与行政许可事项有直接利害关系的，主持人应当主动申请回避，申请人或者利害关系人也有权申请回避。

四、关于举证和质证

在听证程序中，负责审查行政许可申请的行政机关，负有主要的举证责任，行政机关应当提供审查意见，包括拟作出行政许可决定的证据、理由和依据。这是因为行政机关在审查行政许可申请的过程中，应当充分进行调查、收集证据，然后依据事实和有关法律提出审查意见。行政机关在行政许可程序中的职权，决定其在听证中应当负主要的举证责任。

质证是辨别证据真伪的有效办法，既是当事人的权利，又是听证程序中的一项必要的手段，尤其对申请人和利害关系人而言，在听证中不仅有提供证据为自己辩护的权利，而且还享有知晓和驳斥行政机关提供的证据的权利。但质证不能滥用，听证主持人应当根据具体情况，限定质证的范围。

五、关于听证笔录及其效力

在听证程序中，行政机关应当对听证过程进行书面记录，制作成听证笔录。在听证结束时，听证笔录应当出示给听证参加人，并由审查行政许可申请的工作人员、申请人、利害关系人以及证人确认听证记录无误后签字或者盖章。

需要强调的是，在本条第二款中，对听证笔录对行政许可决定的约束力，作出了明确的规定，即行政机关应当根据听证笔录作出是否准予行政许可的决定，即听证笔录是作出是否准予行政许可决定的唯一依据。

第五节 变更与延续

第四十九条 被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

【解析】本条是对行政许可的变更的规定。

行政许可的变更，是指根据被许可人的请求，行政机关对许可事项的具体内容在许可被批准后加以变更的行为。许可证具有确定力。无论是对持证人还是对许可机关，许可证一经颁发，非经法定程序不得随意变更。行政许可的被许可人，在从事行政许可的有关活动中，如果对行政许可中所列的事项需要变更或者其活动需要超出许可范围的，应当向作出准予行政许可决定的机关提出对原许可事项予以变更的申请。对被许可人而言，未经行政许可机关通过法定程序，持证人不得自行更改许可证内容，或从事超出许可范围的活动。行政许可机关应对变更申请进行认真审查，对于合法或正当的要求，行政机关认为被许可人的申请符合法定条件和标准的，行政机关应当依法办理变更手续；需要重新更换许可证的，应当予以更换。而对于违法或不适当的变更要求，行政许可机关有权予以拒绝。

第五十条 被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

【解析】本条是对行政许可延续的规定。

一般来说，行政许可证件是有期限的，被许可人只能在行政许可的有效期内从事许可活动，行政许可超过有效期的，从事行政许可的有关活动便没有法律依据，是违法的。因此，被许可人需要在有效期届满后继续从事有关活动的，应当在有效期届满前，向行政机关申请延伸行政许可的有效期。根据本法的规定，被许可人需要延伸行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出准予行政许可决定的行政机关提出申请。对于法律、法规和规章对提出行政许可延续申请的期限另有规定的，依照其规定。

被许可人在行政许可有效期届满30日前向行政许可机关提出延续申请，行政机关应当在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。如果行政机关逾期既没有作出准予延续的决定，也没有作出不予延续的决定，在这种情况下，根据本法，推定为行政机关准予延续。需要注意的是，根据本法的规定，默视批准只适用于延续申请，不适用于行政许可的初次申请和行政许可的变更。

第六节 特别规定

第五十一条 实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章其他有关规定。

【解析】本条是对本节“特别规定”与本章其他规定适用规则的规定。

本章规定了行政许可的实施程序，其中第一节至第五节规定了行政许可实施的一般程序，本节对于四种行政许可的实施程序的审查方式和其他的程序作出了特别规定。根据法律的适用规则，特别规定优于一般规定，具有优先适用的效力。

第五十二条 国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

【解析】本条是对国务院实施行政许可程序的规定。

虽然本法规定的行政许可基本原则和精神适用于国务院实施行政许可的程序，但由于国务院实施行政许可的一些事项有其特殊性，国务院实施行政许可的程序，在有关公开原则和时效制度等方面也需要作一些特殊规定。因此，本法规定，国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

第五十三条 实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

【解析】本条是对有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的事项的行政许可的实施程序的规定。

本法第十二条第二款所列事项即对有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的事项的行政许可均属于有数量限制的行政许可，为了维护国家利益、公共利益，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，目前，我国法律、法规和规章对于实施上述事项的行政许可处于“双轨制”状况，即，有的规定了采取招标、拍卖等方式，有的则没有规定作出行政许可决定必须采取招标、拍卖等公平竞争的方式。为此，考虑到目前的现实情况，本法规定法律、行政法规对采取何种方式决定行政许可另有规定，依照其规定。

一、通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，本法没有作具体规定。实施中，应当按照招标投标法、拍卖法和其他有关的法律、行政法规的规定办理。行政许可机关应当根据本法第四十二条规定的期限，作出准予行政许可的决定，并并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

二、行政机关违反本条规定，申请人的救济途径

行政许可机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序的，构成程序违法，行政许可的申请人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五十四条 实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

【解析】本条是对赋予公民或其他组织特定资格、资质的行政许可的具体程序的规定。

一、赋予公民特定资格的行政许可程序的特别规定

（一）赋予公民特定资格的行政许可，依法应当举行统一国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定。

（二）公民的资格考试依法由行政机关或者行政组织实施。目前，对于公民的资格考试，有的是由行政机关组织的，有的则是由行业组织实施的。无论是由行政机关还是由行业组织实施考试，都应当遵循本法的规定。

（三）考试应当公开举行。对于公民的资格考试，应当公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法，方便准备参加考试的个人报考；同时还应当公布考试的范围，包括考试科目和考试大纲，使考生的备考有的放矢。行政机关或者行业组织考试应当根据考试与培训分开的原则，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。当然，对于有的资格考试的内容，确实需要由考试组织者组织一些考前培训，也应当遵循自愿的原则，不得组织强制性的培训，将考前培训与能否参加考试挂钩。

二、赋予法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可程序的特别规定

赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关应当根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。根据本法关于行政机关应当将行政许可的事项、依据和条件等予以公开的规定，对于取得特定资格或资质的条件和标准，也应当予以公开，使企业和其他组织据此作申请的准备。

三、赋予资格、资质事项不采取考试、考核方式的，必须有法律、行政法规的明确规定

对于赋予公民或其他组织特定资格、资质的行政许可，应当通过考试和考核的通过。根据本条规定，如果法律、法规另有规定的，公民或者其他组织可以通过其他方式取得有关的资格、资质。

第五十五条 实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。

行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

【解析】本条是对根据检验、检测、检疫结果作出行政许可决定的具体程序的规定。

根据本条规定，对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，对于其生产、经营设定了行政许可的，行政许可机关应当按照技术标准和技术规范，根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

一、检验、检测、检疫的机构和标准

根据本法第二十八条规定，对实施本法第十二条第四款所列事项的行政许可进行检验、检测、检疫的机构，可以是行政许可机关，也可以是符合法定条件的专业技术组织。但检验、检测、检疫的标准均应当依照技术标准和技术规范。

二、时限

行政机关作出行政许可决定，依法需要检验、检测、检疫所需的时间，不计算在本法第四十二条规定的行政许可决定期限内。但行政机关应当将所需时间书面告知申请人。本法中进一步规定，行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起5日内指派两名以上工作人员按照技术标准和技术规范进行检验、检测和检疫。这一规定促使行政机关提高行政效率，尽快实施检验、检测和检疫。对于不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准和技术规范的，行政机关应当当场作出准予行政许可的决定。

三、说明理由

行政机关根据检验、检测、检疫的结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准和技术规范。（参见第三十八条解析）

第五十六条 实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

【解析】本条是对实施企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格事项的行政许可的具体程序的规定。

根据本法第十二条实施的企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项的行政许可，指企业、公司、事业单位、社会团体的法人登记。对于实施企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格事项的行政许可，根据本法的规定，登记机关应以形式审查为一般原则，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。但行政机关仍享有实际情形自由裁量是否需要启动实质审查的职能。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

第五十七条 有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

【解析】本条是关于行政机关对有数量限制的行政许可作出准予许可决定的特别规定。

对于没有数量限制的许可，任何人都可以申请，只要符合法定条件，即可以获得许可。但对于有数量限制的行政许可，并不是所有的符合条件的申请人都可以获得许可。根据行政许可法的规定，一般来说，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。

但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。依照法律、行政法规的规定，行政机关作出准予许可的决定还可以采取以下方式：一是择优原则，由申请人公平竞争，条件最优的获得许可；二是照顾原则，如，有的情况下，行政机关可依据法律、法规的规定，对于少数民族、经济欠发达地区的申请人或者残疾人等弱势群体予以扶持，在同等的条件下，将数量有限的许可颁发给他们。择优原则和照顾原则应当有法律或者行政法规的依据，且只适用于有数量限制的行政许可，不适用于无数量限制的行政许可。

第五章 行政许可的费用

[本章提要]本章对行政许可费用问题作出专门规定，特别规定行政许可原则上不得收取费用，收费要有法律、行政法规作为依据，收取的费用要全部上缴财政，实施收支两条线，本级财政要保障行政机关实施行政许可所需的费用等。

第五十八条 行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

【解析】本条是关于行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收费的规定。

一段时间以来，各种形式的行政许可层出不穷，伴随着各种各样的许可和审批是名目繁多的审批收费、许可收费。有的行政机关明明是履行正常的行政管理职能也要收取费用，有的行政机关利用手中的权力进行“搭车收费”，还有的行政机关越权设定收费项目。在有些情况下，交费甚至成了行政许可实施机关批准许可申请的主要条件。行政机关收取的费用，依法上缴国库，也情有可原，但一些收费被用于本部门、本单位的职工福利；有些流入小金库，成为吃喝资金。行政许可收费成为一些行政机关热衷于设定行政许可的重要动因。行政许可乱收费不仅严重损害了行政机关的形象和权威，而且成为腐败的温床。

一、行政机关实施行政许可，原则上不得收费

在行政许可实施过程中，实践中存在滥收费的情况，“搭车收费”、收费养人，收费成为一些行政机关设定和实施行政许可的内在动因。为了从源头上预防和治理腐败，从根本上消除设定行政许可的经济动因，本法规定实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不得收取费用。

二、行政机关实施行政许可收费，必须有法律、行政法规作为依据

行政机关实施行政许可收取费用，必须有法律、行政法规作为依据，其他规范性文件的规定，不得作为收费依据。法律、行政法规有权规定实施行政许可可以收取费用，但这种规定也应当合理。

三、行政机关提供行政许可申请格式文本，不得收费

根据本法第二十九条第一款规定，行政许可申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。为防止行政机关借提供申请书格式文本之际收取不正当的费用或者变相收费，本条专门规定，提供格式文本不得收取费用。

四、行政机关实施行政许可所需经费，由财政保障，不与收费挂钩

实施行政许可是国家的一项公共行政管理活动，所需费用，应当列入本机关的预算，由本级财政予以保障。财政部门不得下达收费指标，也不得把核定预算标准与收费额度相联系。

第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

【解析】本条是关于行政机关实施行政许可须依法收取和使用费用的规定。

一、按法定项目和标准收费

即使法律、行政法规规定实施行政许可可以收取费用，实施机关也不得自行收取费用，还必须按照法定程序报经有关部门批准，核定收费项目和标准。而且，收费要公开，要公开收费项目、范围、标准，接受社会和群众监督。

二、收支两条线

目前，我国现已全面推行“执收”分开的制度，实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理体制，所有行政事业性收费收入都应当及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户。行政许可收费，应当贯彻这一原则。所收取的费用应当全部上缴国库，不得截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门也不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

第六章 监督检查

[本章提要]本章是关于行政许可监督检查的规定。针对行政机关重许可、轻监督检查以及行政许可监督检查不规范、滥用职权等问题，本章规定了以下几个方面的具体制度和措施：一是规定了上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查制度；二是规定了行政机关自身建立健全书面检查为主的制度、检查记录归档的制度、通过互联网实施监督检查的制度以及检查结果公开的制度；三是规定了行政机关对被许可人的生产经营等活动实施抽样检查、实地检查的制度；四是规定行政机关监督检查活动中的廉洁制度；五是规定了行政机关之间在监督检查活动中的抄告制度；六是规定了行政机关在监督检查活动中发现各种违法行为的处理制度等。

第六十条 上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

【解析】本条是关于上级行政机关对下级行政机关实施行政许可进行监督检查的规定。

有权必有责、用权受监督。长期以来，有些行政机关违法实施行政许可，搞暗箱操作，甚至把行政许可作为权力寻租的一种手段。在我国，对行政机关实施行政许可进行监督来自于权力机关、司法机关、上级行政机关、群众和当事人等多个主体。在这些监督中，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督，是更重要、更日常、更具体和更实际有效的监督。上级行政机关监督检查的这一特点是由我国行政机关上、下级之间的领导体制决定的。本法第十条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”本条规定的目的，旨在进一步强调上级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查责任。

从监督检查的主体上说，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查，既包括各级人民政府对其所属各工作部门实施行政许可行为的监督检查，也包括上级人民政府对下级人民政府实施行政许可行为的监督检查，还包括上级人民政府的业务主管部门对下级人民政府相关部门实施行政许可行为的监督检查。另外，对法律、法规公共组织实施行政许可的监督检查由其法定的上级行政机关负责，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督检查。

上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查的内容和范围，主要是对其实施行政许可行为合法性的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为，以保证下级行政机关依法许可、依法行政。

第六十一条 行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

【解析】本条是关于行政机关对被许可人监督检查的规定。

根据本法第十条的规定，行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的活动应当实施有效监督。针对行政许可实践中存在的重事前许可、轻事后监管问题，本条规定对总则第十条有关许可责任原则进一步具体化。

一、建立健全对被许可人的监督检查制度

行政机关应当建立健全对被许可人的监督管理制度，将对被许可人从事行政许可事项活动的监督管理制度化、规范化。

二、建立以书面核查为主的制度

根据本条的规定，除非必须通过实地检查的以外，行政机关主要应当通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关书面材料，对被许可人履行各项监督管理责任。这个规定的基本初衷是，减少行政执行成本，提高行政管理效率，避免行政机关执法扰民。

三、建立监督检查的记录归档制度

根据本条第二款的规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档，以保证监督检查情况的真实性和规范性。

四、建立互联网监督检查制度和公众查阅监督检查记录制度

（一）通过互联网监督检查制度。本条规定，行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，以便核查被许可人从事行政许可活动的各种情况，提高工作效率。

（二）公众查阅行政机关监督检查记录制度。行政机关对被许可人的监督管理情况也应当是公开的，本条专门规定，公众有权查阅行政机关的监督检查记录。当然，根据本法第五条的规定，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的有关记录，公众不得查阅。

第六十二条 行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

【解析】本条是关于行政机关依法对被许可人生产经营的有关产品进行检查、检验和检测的规定。

一、检查、检验、检测的范围

在一些特定的领域，仅仅依靠书面检查不能判断被许可人的生产经营等活动是否符合行政许可的要求，行政机关对被许可人的监督检查必须通过实地检查和现场检查的方式即检查、检验、检测进行。根据本条的规定，这种方式主要在两个领域运用：一是用于对有关日常生产经营的产品的行政许可事项的监督管理。二是用于对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品等行政许可事项的监督管理。

二、检查、检验、检测的手段

根据本条的规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行检查、检验、检测，有三种重要手段：一是抽样检查、检验、检测。二是进入生产经营场所进行实地检查。三是依法查阅或者要求被许可人提供必要的资料，被许可人应当如实提供有关情况和材料。

三、对重要设备、设施检验合格的，行政机关应当发给证明文件

行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

第六十三条 行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

【解析】本条是关于行政机关实施监督检查应当廉洁并不得影响被许可人正常生产经营的规定。

一、行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动

（一）行政机关组织实施监督检查，应当有时间限制，不宜过于频繁地组织监督检查。

（二）行政机关组织实施监督检查应当根据具体情况确定人员，以精简人员、轻装简行为原则。

（三）行政机关在实施监督检查时，应当严格依法以实施行政许可时要求的范围和条件为依据，监督检查的范围仅限于被许可人生产经营的范围，不得扰乱、妨碍、中断被许可人日常的有规律性的生产经营等活动。

二、行政机关在实施检查监督时，不得索取或者收受被许可人的财物或者其他利益

这是对行政机关在实施监督检查时廉洁自律的要求。

第六十四条 被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

【解析】本条是关于辖区外行政机关对被许可人违法情况向作出行政许可决定机关实施抄告的规定。

个人或者企业在一个行政区域内取得的行政许可，到另一个行政区域内仍然具有法律效力，被许可人有权依据已经取得的行政许可证在该行政区域内从事生产经营活动。而按照对违法行为实行属地管辖的原则，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域以外从事违法生产经营的行为，应当由该行为地的有关行政机关实施行政处罚。但是，被许可人在异地违法受到行政处罚甚至被吊销营业执照，而本行政区域签发营业执照的行政机关并不知晓，因此，为保持行政管理工作的连续性、统一性和效率性，实行行政机关之间的抄告制度就很有必要。所谓抄告制度，就是没有隶属关系的国家机构之间互相抄送文件、告知情况的制度。

本条规定的抄告制度包含以下几项内容：

第一，本条规定的抄告制度主要是跨行政区域的行政机关之间的抄告制度，即不同的行政管辖区之间的抄告制度。

第二，本条规定的抄告制度，只适用于不同行政管辖区之间的行政机关，在对被许可人生产经营活动的监督检查中实行的抄告活动。

第三，根据本条规定，违法行为发生地的行政机关抄告作出行政许可决定机关的内容，包括被许可人的违法事实和对被许可人作出的处理结果两个方面。在得到抄告后，如果被许可人被行政管辖区域外的行政机关依法吊销从事生产经营活动的许可证，作出行政许可决定的机关就可以依法注销对被许可人作出的行政许可。

第六十五条 个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

【解析】本条是关于行政机关依靠社会力量，发现和处理违法从事行政许可活动行为的规定。

对行政机关决定行政许可的事后监督，仅仅靠行政机关自身还不够，还必须广泛依靠社会力量的作用。本条规定旨在借助社会力量，实现行政机关对被许可人从事许可事项活动的有效监督。根据本条的规定，任何个人或者组织发现违法从事行政许可事项的活动，都有权向行政机关反映和举报。行政机关根据个人或者组织的反映和举报，应当及时对所反映和举报违法行为的有关情况进行核实和处理。

第六十六条 被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

【解析】本条是关于行政机关对被许可人未依法履行开发利用自然资源或者利用公共资源义务进行处理的规定。

由于自然资源以及公共资源两类事项具有数量有限、不可再生或者再生周期很长等特点，因此，被许可人在从事这些许可事项的生产经营等活动的同时，要依法履行相应的义务。有关的行政机关在监督检查被许可人从事这方面行政许可事项的活动时，一项重要的任务就是监督检查被许可人是否依法按照行政许可的要求，履行了相关的法定义务。

根据本条的规定，被许可人取得行政许可后，如果没有依法履行开发利用自然资源义务，或者没有依法履行利用公共资源义务的，行政机关在监督检查时，应当作出处理，责令被许可人限期改正，依法履行从事行政许可事项生产经营活动的义务。被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。这里的处理主要是指行政机关依法撤回对被许可人的行政许可。

第六十七条 取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自作业、歇业。

被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

【解析】本条是关于行政机关对特定行业的被许可人不依法履行服务义务作出处理的规定。

直接关系公共利益的特定行业即通常所指的垄断性的行业，这些行业由于与公众的利益密切相关。本条是对取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入许可的被许可人，从事行政许可事项的生产经营等活动所应当履行义务的总体性规定。它包括以下几方面的内容：

第一，这些特定的行业应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供服务。

第二，这些特定的行业应当向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务。即这些行业提供的服务既要安全、方便和稳定又要价格合理。

第三，这些特定的行业应当向用户履行普遍服务的义务。这是要求特定的行业对用户提供服务，不得歧视不同的用户或者对不同的用户提供不平等服务。

第四，未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。

第五，被许可人不履行上述义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

第六十八条 对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

【解析】本条是关于行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行监督检查的规定。

根据本条的规定，行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的监督检查，通过两种方式进行：一种方式是督促有关设计、建造、安装和使用的单位进行自我检查；另一种方式是行政机关直接进行监督检查。

行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

【解析】本条是关于行政机关撤销行政许可的情形的规定。

本条内容是行政法学上信赖保护原则的具体化。理解本条规定可以从以下几个方面进行：

一、撤销行政许可的机关

本条中的撤销行政许可，是指由行政机关撤销违法的行政许可。这些行政许可在实施过程中就存在违法因素，属于无效行政许可。根据本条的规定，有权撤销对被许可人的行政许可的机关有两类：一是作出行政许可决定的行政机关；二是作出行政许可决定的行政机关的上级行政机关，这里的上级行政机关既包括一级人民政府的上级人民政府，也包括某一部门的同级人民政府。

二、撤销行政许可的提起

作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，撤销行政许可有两个方面的提起途径：一是根据利害关系人的请求。由利害关系人提起撤销行政许可的申请，也是通过社会力量监督行政机关管理行政许可活动的重要方式。二是行政机关依据自己的职权撤销行政许可。在对行政许可的监督检查中，一旦发现特定的情形，行政机关即有权提起撤销行政许可的程序，并依法审查决定是否撤销行政许可。

三、撤销行政许可的法定情形

（一）行政机关有违法因素导致行政许可违法的，可以撤销

根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。根据本条的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的申请或者依据职权，经审查发现具有下列情形之一的，可以撤销行政许可：

（1）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。

（2）超越法定职权作出行政许可决定的。

（3）违反法定程序作出准予行政许可决定的。

（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人予以行政许可的。

（5）依法可以撤销行政许可的其他情形。

（二）因被许可人过错导致行政许可违法的，应当撤销

根据本条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。申请人本来不具备取得行政许可的条件或者资格、资质，却以欺骗、贿赂等不正当手段取得了行政许可，属于无效行政许可，应予撤销。

四、不应当撤销行政许可的情形

对于具有违法因素的行政许可，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销，但是，在一些特殊情形下，行政许可即使具有违法的因素，也不应当撤销。

第一，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，应当不予撤销。有些行政许可的事项与公共利益密切相关，行政许可一旦被撤销，就有可能导致公共利益的重大损失。在此情况下，行政许可即使有违法的情况，上级行政机关就不应当撤销。上级行政机关不予撤销行政许可，但可以要求被许可人补齐相关的许可手续，特别是要加强对其生产建设等活动质量的监督检查，并对有违法行为的作出行政许可决定的行政机关及其工作人员作出相应的处分。

第二，行政许可虽然具有违法因素，但是，被许可人没有本条第二款所列情形，即没有采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的行为，并且其基于行政许可所取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益，行政机关就不应当撤销行政许可。这是贯彻行政管理活动中信赖保护原则及比例原则的要求。

第三，行政许可虽然具有违法的因素，但是，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，应当在知道撤销的情形之后一定的期限内撤销行政许可，超过了这期限就不应当再予以撤销。这是保持行政法律关系相对稳定以及保护行政相对人权利的需要。

五、撤销行政许可要妥善处理的两个问题

第一，行政机关依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。但是，被许可人取得行政许可有本条第二款规定的欺骗、贿赂等情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护。需要说明的是，本条规定的行政机关对被许可人的赔偿责任与本法第八条规定的对被许可人的补偿责任有区别。补偿是适用于行政许可行为合法而因情势变化和公共利益需要，所应当撤回或者变更的情形。而赔偿责任是指行政机关及其工作人员违法实施的行政许可应予撤销而给公民、法人或者组织带来的损失，应当由行政机关依法给予赔偿。简言之，合法的行政许可被撤回要予以补偿，违法的行政许可被撤销要予以赔偿。

第二，对撤销的行政许可，行政机关根据被许可人的申请，可以重新作出准予行政许可的决定。但是，本法第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当给予行政处罚；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再申请该行政许可”。据此，被许可人如果有该条规定的情形，则在三年内不得再提起行政许可的申请。

第七十条 有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：

（一）行政许可有效期届满未延续的；

（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；

（三）法人或者其他组织依法终止的；

（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；

（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；

（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

【解析】本条是关于行政机关办理行政许可注销手续的规定。

所谓注销是指行政机关注明取消行政许可，是行政许可结束后由行政机关办理的手续。根据本条的规定，行政机关依法注销行政许可的情形主要有六类：

一、行政许可有效期届满，被许可人未延续行政许可的

根据本法的有关规定，行政许可有效期届满，如果被许可人未申请延续或者申请延续但未获行政机关批准的，行政机关即可依法注销其行政许可。

二、行政机关赋予公民特定资格的许可，该公民死亡或者丧失行为能力的

行政机关赋予公民特定资格的行政许可，是属于人身权性质的行政许可，不可委托也不可以替代，而该公民一旦死亡或者丧失行为能力，即意味着特定资格的行政许可已没有意义。这里的公民死亡指的是公民实际死亡，而不包括宣告死亡或者宣告失踪。

三、法人或者其他组织依法终止的

四、行政许可证件依法被吊销、撤销、撤回的

这里需要区分注销、撤销、撤回和吊销四个容易混淆的概念。吊销是一种行政处罚，是相对人取得行政许可后从事违法活动且情节较严重而被有权行政机关处以吊销许可证照的制裁措施。撤销虽然也是因为违法导致的，但这种违法属于行政许可的实施或决定本身有违法因素，而非取得许可后的违法行为。所谓撤回并非因为违法而是因为行政许可所依据的客观情形发生重大变化或因公共利益的需要而对合法的行政许可予以撤回。而注销的事由不仅包括行政许可具有违法因素，还包括其他使得被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动终止的情形。行政许可被吊销、撤销、撤回后，都要履行注销行政许可的手续。撤销导致行政许可自始无效，吊销、撤回、注销行政许可则是行政许可自吊销、撤回、注销之日往后失去效力。

五、因不可抗力导致行政许可事项无法实施的

六、法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形

第七章 法律责任

[本章提要]本章是关于与行政许可相关的法律责任的规定。包括两方面：一是行政机关及其工作人员的法律责任；二是被许可人以及有关的公民、法人或者其他组织的法律责任。

第七十一条 违反本法第十七条规定设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。

【解析】本条是关于改正或者撤销违法设定的行政许可的规定。

为了从源头上解决行政许可设定乱的问题，本法第二章对行政许可的设定范围和种类，以及行政许可的具体设定机关都作出了详细规定。本法第十七条规定，除本法第十四条、第十五条的规定外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。根据本条的规定，对于无行政许可设定权的国家机关违法设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正或者予以撤销。违法设定行政许可的机关既可能是行政机关，也可能是权力机关。有权责令改正或者撤销违法行政许可的机关也主要包括两类机关，一类是违法设定行政许可的行政机关的上级行政机关；第二类是对违法设定行政许可的机关行使监督权的权力机关。

第七十二条 行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；

（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；

（六）依法应当举行听证而不举行听证的。

【解析】本条是对行政机关及其工作人员违反法定程序实施行政许可的处理的规定。

行政机关实施行政许可过程中的一个突出问题就是程序不健全，或者即使有法定程序，一些行政机关及其工作人员也不按照法定程序为申请人办理许可申请。针对行政许可实施过程中的这些问题，本条内容就是对违反法定程序的责任作出的具体规定。

一、违反法定程序的各类情形

根据本条的规定，行政机关及其工作人员在实施行政许可的过程中，有下列情形之一的，就应当承担相应的法律责任：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中。未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；

（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；

（六）依法应当举行听证而不举行听证的。

二、对违法行为的处理

根据本条的规定，行政机关及其工作人员对其实施行政许可过程中的上述违法行为，承担的是行政法律责任。追究这一行政法律责任的机关有两个：一是上级行政机关，包括上级主管部门和同级人民政府；二是监察机关。监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察。对行政机关及其工作人员是否严格依法实施行政许可，就是监察机关行使监察权的重要内容。

上级行政机关或者监察机关对行政机关及其工作人员实施行政许可中的上述违法行为，依法处理的方式是责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第七十三条 行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

【解析】本条是关于行政机关工作人员廉洁方面违法行为法律责任的规定。

行政机关工作人员，既包括行政机关中的国家公务员，也包括依据授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织的工作人员。在行政许可的实施和监督检查中，行政机关工作人员最典型、最普遍的违法犯罪行为，就是索取或者收受他人财物或者其他利益。

根据本条的规定，行政机关工作人员在办理行政许可或者对行政许可实施监督检查的过程中，索取或者收受他人财物或者其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，没有被追究刑事责任的，依法给予相应的行政处分。索取或者收受他人财物或者其他利益构成犯罪的，主要是指刑法中的受贿罪。

第七十四条 行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（二）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；

（三）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

【解析】本条是关于实施行政许可中行政机关及其直接责任人员严重违法行为法律责任的规定。

本条规定的实施行政许可过程中的违法行为，是比较严重的违法行为甚至构成犯罪，本条规定的违法犯罪行为的主体，是行政机关以及直接负责行政许可的主管人员和其他的直接责任人员，对行为人责任的追究不仅包括行政处分，还包括刑事处罚。

（一）根据本条的规定，行政机关在实施行政许可中比较严重的违法行为主要有以下三类：

（1）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越职权作出准予行政许可决定的。

（2）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可决定的。

（3）在招标、拍卖和考试等特殊行政许可领域的违法行为。

（二）根据本条的规定，对于上述行政机关实施行政许可中的严重违法现象，分两类情况予以处理：

（1）由实施违法行政许可的行政机关的上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。行政处分的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。

（2）违法实施行政许可的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。这方面的犯罪主要有滥用职权罪、玩忽职守罪等。

第七十五条 行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【解析】本条是关于行政机关在实施行政许可中违法收费的法律责任的规定。

与本法有关行政许可收费的专门规定相联系，本条专门规定了违法收费的法律责任。根据本条的规定，行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，有以下三种处理方式：一是由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；二是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；三是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。因此，根据本条的规定，截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，不仅对被截留、挪用、私分或者变相私分的款项予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，而且，对构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

第七十六条 行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

【解析】本条是关于行政机关违法实施行政许可应当承担赔偿责任的规定。

根据本条的规定，行政机关对其在实施行政许可过程中的违法行为，给当事人的合法权益造成损害的，应当承担赔偿责任。行政机关违法实施行政许可，当事人的合法权益造成损失，有两种情况：一是行政机关违法实施行政许可，自行政许可依法生效至当事人从事行政许可事项的生产经营等活动结束，行政许可都没有被撤销。在此情况下行政许可给当事人的合法权益造成损害的，行政机关应当承担赔偿责任，因为当事人合法权益的损害是由行政机关违法实施行政许可的行为引起和造成的。二是行政机关因违法实施行政许可，而导致该行政许可被依法撤销。行政许可由于被撤销而给被许可人和利害关系人的合法权益造成损害的，行政机关应当承担赔偿责任。对这类情况本法第六十九条已经作出规定。

本条规定的当事人主要是指行政许可的申请人，在某些特定情况下还包括有关的利害关系人。

第七十七条 行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【解析】本条是关于行政机关不依法履行监督职责应当承担法律责任的规定。

根据本法的有关规定，行政机关应当加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查，行政机关在对行政许可的监督检查负有重要责任。在这方面存在的主要问题是重事前许可、轻事后监管，主要表现在两个方面：一是不依法履行监督责任，二是监督检查不力。

根据本条的规定，行政机关对于被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动，不依法履行监督责任或者监督不力，造成严重后果的，有两种处理方式：一是由其上级行政机关或者监察机关责令改正，加强监督检查，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，使他们承担行政法律责任。二是由于行政机关不依法实施监督检查或者监督检查不力，构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当由司法机关依法追究刑事责任。

第七十八条 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。

【解析】本条是关于行政许可申请人隐瞒情况或者故意提供虚假材料申请许可的法律后果的规定。

本条规定的是行政许可申请人违法申请行政许可的情形包括两类：一类是隐瞒情况；另一类是故意提供虚假材料。

根据本条的规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可，所承担的法律责任是：第一，行政机关对申请人的申请不予受理，或者受理了但是不予许可，并给予申请人警告，要求其诚实申请，不得再有类似行为。第二，对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可申请，如果申请人隐瞒情况或者故意提供虚假材料，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。这是对其申请资格的限制，基本的初衷是增加申请人的违法成本，促使行政相对人树立诚信观念，逐步建立起社会信用体系。

第七十九条 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【解析】本条是关于被许可人以不正当手段取得行政许可所承担法律责任的规定。

上一条（第七十八条）的规定是申请人隐瞒情况或者故意提供虚假材料的手段在行政机关作出行政许可决定前就被发现，属于“未遂”的情况。而本条规定的重点被许可人使用欺骗、贿赂等不正当手段已经取得行政机关的行政许可，属于“既遂”的情况，强调的是被许可人以不正当手段取得行政许可后的法律责任。

根据本条的规定，被许可人通过不正当手段取得行政许可后的法律责任有四类：一是由有关的行政机关依法撤销其已经取得的行政许可；二是接受行政处罚；三是对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可，申请人有本条规定的违法行为的，在3年内不得再次申请该行政许可。与前条规定相比，对这类情况本条规定申请人在3年而不是1年内不得再次申请该项行政许可，主要是考虑到申请人通过不正当手段已经取得行政许可，属于“既遂”的情况，后果更为严重，所以处理也应当相应加重；四是构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十条 被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；

（二）超越行政许可范围进行活动的；

（三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；

（四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。

【解析】本条是关于被许可人取得行政许可后从事与行政许可相关的违法活动所应承担法律责任的规定。

被许可人在合法地取得行政许可后，所从事的与行政许可相关的活动如果违法的话，被许可人则应当承担相应的法律责任。根据本条的规定，被许可人在合法取得行政许可后，在从事与行政许可相关的活动中有下列违法行为的，需要依法承担有关行政的或者刑事的法律责任：

（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；

（二）超越行政许可范围进行活动的；

（三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；

（四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。

第八十一条 公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【解析】本条是关于擅自从事依法应当取得行政许可的活动所承担的法律责任的规定。

行政许可是一种授益性行政行为，但这种授益性行政行为也是对行政相对人行使权利和自由的必要的限制。这种必要的限制设定和实施行政许可的目的，是保障公民、法人或者其他组织所从事的活动不损害公共利益和社会利益。如果法律、行政法规（包括必要时国务院发布的有关行政许可的决定）、地方性法规或者省人民政府规章对有关事项的生产经营等活动设定了行政许可，公民、法人或者其他组织没有取得行政机关的相关许可即从事该事项的生产经营等活动，即属于违法。对于这些违法行为，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予警告、罚款、责令停产停业、没收违法所得直至行政拘留等行政处罚。如果行为人的活动构成犯罪的，则应当由司法机关依法追究其刑事责任。

第八章 附则

[本章提要]本章是附则的规定。本章共两条，主要对许可期限和实施时间作出规定。

第八十二条 本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。

【解析】本条是关于行政许可期限不含法定节假日的规定。

根据本条的规定，行政机关实施行政许可的期间，所指的就是行政机关工作日的期间，而不包括法定节假日。根据国务院的有关规定，我国的法定节假日除每周的周六、周日两个双休日外，还包括“五一”国际劳动节、“十一”国庆节、元旦和春节。这样，行政机关在实施行政许可过程中，如遇有法定节假日，其实施行政许可的实际时间要比工作日长，或者说，本法第四章第三节规定的有关行政机关实施行政许可的期限扣除了法定节假日。

第八十三条 本法自2004年7月1日起施行。

本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。

【解析】本条是关于本法实施日期以及有关机关在本法实施前进行行政许可清理的规定。

一、本法的施行时间

所谓法律的施行时间即法律的生效时间。法律的公布和实施是不同的概念。法律的公布是指由特定机关将通过的法律向全社会予以公告，法律的施行是指法律开始生效。法律生效时间一般有两种情形：一是即时生效，即自公布之日起就正式施行，发生法律效力；二是延迟生效，既自公布之日起一段时间后再正式施行。考虑到实践中有些行政许可的设定、实施和监督管理尤其是行政许可的设定情况比较混乱，原有的一些法规、规章等需要进行清理，加之行政机关和公民、法人或者其他组织都需要对行政许可法有一个学习和领会的过程，因此，本法在法律公布后的一段时间内再正式施行。根据本条的规定，本法自2004年7月1日起施行。

二、清理有关行政许可

长期以来，行政许可过多、过滥，设定行政许可的机关和部门相当多，许多内容或做法与行政许可法规定不一致。根据本条的规定，在本法施行前有关行政许可的规定制定机关应当依照本法的规定予以清理。

三、停止执行不符合本法规定的行政许可

根据本条的规定，凡是不符合本法规定的行政许可，自本法施行之日起停止执行。也就是说，为了保持行政管理工作的稳定性和连续性，不符合本法规定的行政许可，在本法颁布之后到本法施行之日前，仍然可以执行。但是，在本法施行后，不符合本法规定的各类行政许可就要一律停止执行。

案例解析

【案例一】于钦业诉高密市规划局规划行政许可案

一、基本案情[1]

2007年10月26日，第三人潍坊天润房地产开发有限公司向被告高密市规划局提交建设工程申请单，建设项目包括涉诉的15号商住楼。2007年10月30日，被告为第三人核发了2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》。15号商住楼于2010年6月开工建设，至原告起诉时已建造完毕。原告居住的桂苑小区1号楼于2005年建成，位于高密市孚日街北，共六层。15号商住楼位于孚日街南，与桂苑小区1号楼隔街相对，两栋楼均为南北方位。被告在庭审中未提供有关15号商住楼与原告所居楼房之间的日照间距方面的证据。原告以对15号商住楼作出的规划许可不符合法定的采光最低标准、使原告住房原有采光通风条件降低为由提起行政诉讼，请求撤销该《规划许可证》。

二、裁判结果

法院审理认为，被告根据《城市规划法》第三十二条、《山东省实施〈城市规划法〉办法》第三十七条的规定，对第三人提供的建设项目批准文件和建设用地证件等材料进行了审核、发证。建设部《城市居住区规划设计规范》对住宅间距、日照标准作出详细规定。被告虽称已达到该《设计规范》的要求，但未提供证据证明两楼之间的日照间距系数及是否达到日照最低标准等。判决确认被告高密市规划局核发2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。

三、评析

本案系因采光权引起的行政争议，房地产开发商向规划局申请办理《建设工程规划许可证》是否必须提交有关日照分析方面的材料，是三方争议的焦点，也是认定本案被诉规划行政许可行为是否合法的关键。

被诉行为发生时，我国关于建设工程规划行政许可的法律依据是《城市规划法》。《城市规划法》第三十二条对于申请许可及发证仅原则性规定，对于申请人具体应提交的申请资料种类、内容及实施许可的程序并无具体规定。本案发生地山东省高密市施行的地方政府规章《山东省实施城市规划法办法》第三十七条对规划行政许可的具体程序及申请材料作出了规定。开发商应提供的申请材料为：建设项目批准文件和建设用地证件、建设申请、规划局作出的建设工程规划设计要求书、建设项目设计方案、建设工程施工图。

本案的关键点在于对技术规范、标准以及规章对上位法规定的行政许可条件加以具体化的认识与参照适用。由建设部批准自1994年2月1日起施行的《城市居住区规划设计规范》GB50180—93即为规划许可的技术标准，该标准的性质为强制性国家标准。该《规范》后经修订，自2002年4月1日起施行。新《规范》明确规定：5.0.2（第1款）等为强制性条文，必须严格执行。该5.0.2（第1款）即：针对不同气候区的大、中小城市，对住宅日照标准分别作出了明确规定，内容包括日照标准日、日照时数、有效日照时间带等；还对特定情况作出规定：（1）老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；（2）在原设计建筑外增加设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；（3）旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。我国标准化法及其《实施条例》均明确规定，工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准属于强制性标准，必须执行。因此，规划局在作出规划许可时，必须执行《城市居住区规划设计规范》中的国家强制性标准，没有选择性适用的余地，第三人必须向规划局提交相应材料以证明其所建工程符合5.0.2（第1款）关于日照标准的规定，即日照分析报告是申请建设工程规划许可的必备材料。

因此，虽然被诉行政许可作出时，《中华人民共和国城市规划法》和《山东省实施〈城市规划法〉办法》均未规定申请人应提交日照分析材料。但建设部《城市居住区规划设计规范》是规划许可的强制性国家技术标准。规划局在作出规划许可时，必须执行《城市居住区规划设计规范》中的国家强制性标准，第三人必须向规划局提交相应材料以证明其所建工程符合日照标准。被诉行政许可行为因缺乏必须提交的申请材料，导致证据不足，被确认违法。

《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”其中，按照法定的条件实施行政许可，即要求行政机关对行政管理相对人提出的许可申请决定是否准予许可，应当按照法定的条件进行审查作出准予许可或不予许可的决定。这里的“法定条件”除了法律、行政法规、地方性法规，还包括行政规章规定的行政许可条件。因为《行政许可法》第十六条第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”本案中，建设部批准施行的《城市居住区规划设计规范》属于部门规章，它可以规定日照的国家强制性标准，作为申请规划许可必须提交相应材料或条件，该行政许可条件的具体规定不违反上位法的规定和立法精神，合法有效。

【案例二】卢红等204人诉杭州市萧山区环境保护局环保行政许可案

一、基本案情[2]

杭州萧山城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司，原审第三人）因涉案风情大道改造及南伸项目建设需要，委托浙江省工业环保设计研究院有限公司（以下简称“省环保设计院”）对该项目进行环境影响评价。在涉案环评报告书编制过程中，城投公司分别在建设项目所涉区域对案涉项目的基本情况及其对周边环境可能造成的影响、预防或减轻不良环境影响的对策和措施、环境影响评价结论要点等内容进行了两次公示。省环保设计院通过发放个人调查表和团体调查表的方式进行了公众调查。2012年4月20日，杭州市萧山区环境保护局（以下简称区环保局）与城投公司、省环保设计院和邀请的专家召开了涉案项目环境影响报告书技术评审会并形成评审意见。同年4月23日，区环保局在区办事服务中心大厅的公示栏内张贴案涉项目的《环保审批公示》。公示期间为2012年4月23日至同年5月7日，共10个工作日。公示内容主要为：涉案项目基本情况；涉案项目对环境可能造成的影响；预防或减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价结论要点；建设单位、环评单位及审批单位的联系方式，并注明征求意见的方式是电话和信件。2012年5月29日，区环保局与城投公司、省环保设计院和邀请的专家召开案涉环评报告书（复审稿）技术复审评审会并形成复审意见。2012年6月，省环保设计院形成环评报告书的送审稿。同年6月28日，城投公司向区环保局报送该环评报告书及相关的申请材料，申请对该环评报告书予以批准。区环保局于同日作出《关于风情大道改造及南伸（金城路-湘湖路）工程环境影响报告书审查意见的函》（以下简称《审查意见函》），同意该项目在萧山规划许可的区域内实施。

卢红等204人称，其均为萧山区风情大道湘湖段“苏黎世小镇”和“奥兰多小镇”两小区的居民。因不服萧山区发展和改革局审批的“风情大道改造及南伸（金城路—湘湖路）工程”可行性研究报告，向杭州市发展和改革委员会提起行政复议。在复议期间，萧山区发展和改革局提供了区环保局的《审查意见函》作为其审批依据。该204人认为涉案项目的建设将对两个小区造成不利影响，区环保局的行政许可行为侵害其合法权益，遂以该局为被告提起行政诉讼，请求法院撤销上述《审查意见函》。

二、裁判结果

杭州市萧山区人民法院一审认为，根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》（以下简称《办法》）第二十二条的规定，环保行政机关受理环境影响报告书审批申请后，除了依法需要保密的建设项目，仍需通过便于公众知晓的方式公开受理信息和环境影响报告书的查询方式以及公众享有的权利等事项，并征求公众意见，征求公众意见的期限不得少于7日。本案中，被告区环保局称其2012年4月23日受理第三人城建公司就案涉环评报告书提出的审批申请，而第三人委托评价单位省环保设计院编制的、用于申请被告批准的涉案环评报告书（报批稿）形成于2013年6月。因此，即使被告确实是2012年4月23日受理了第三人的申请，由于需要审批的环评报告书（报批稿）此时尚未编制完成，被告主张的受理行为亦不合法。被告在《承诺件受理通知书》中明确表示第三人向其申请环评审批的时间是2012年6月28日，而被告于同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《办法》第二十二条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，严重违反法定程序。据此，判决撤销被告作出《审查意见函》的具体行政行为。

三、评析

环境影响评价制度，是通过对建设项目实施后可能造成的环境影响进行的分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，从而对环境保护起到防患于未然功效的重要制度。本案是一起在当地引发高度关注的环保行政案件，案涉建设项目系萧山区一项重点投资项目，投资数额巨大，而项目建设地点临近国家4A级景区萧山湘湖风景区，湘湖是萧山人民的母亲湖。因此，项目的进展引起萧山区广大群众的密切关注。本案的焦点在于被告作出的被诉行政许可行为程序是否合法，更确切地说，就是被告区环保局在对环评文件作出行政许可前，有无尽到公示和公众调查义务，相关利害关系人的程序参与权利有无因此受到损害。

《环境影响评价法》、原国家环保总局《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、浙江省政府《浙江省建设项目环境保护管理办法》（以下简称《浙江省办法》）等相关法律、规章的规定，对环境影响报告书等环评文件在编制阶段和审批阶段均规定了公示和公众调查程序，用以保障受到建设项目影响的公众对于环境决策的参与权利。环境影响评价法第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”《暂行办法》和《浙江省办法》又对公示的地点、次数、期限，以及公众参与和公众调查的方式等内容作了具体的规定，这些规定是建设单位在环评文件的编制阶段必须尽到的法定程序义务。根据《浙江省办法》第二十一条的规定，环保部门在审查建设单位环评文件的编制情况时，要审查以下内容：建设单位有无未按照本办法规定实施公示和公众调查、有无按照本办法第十五条第二款规定如实附具公示和公众调查情况，并对公众意见采纳或者不采纳的情况作出说明的。《浙江省办法》第二十二条又规定了环保部门在审批环节自己要尽到的公示和公众调查的程序义务。

因此，环保机关受理环境影响报告书审批申请的基本前提是该报告书已正式形成，且环保机关受理后应依法履行公开该报告书并征求公众意见的程序后，才可予以审批。

本案被诉许可行为违反了上述法定程序，主要体现在以下两个方面：

第一，程序混乱错位。根据环境影响评价法的规定，环保机关审批环境影响报告书的逻辑顺序是，先由建设单位提交报批稿，再由环保机关予以受理，依法履行公开该报批稿并征求公众意见的程序，进行审查并作出许可与否的决定。本案中，第三人城投公司的环境影响报告书（报批稿）形成于2012年6月，被告区环保局自认其受理审批申请的时间是2012年4月23日，此时报批稿还没有形成，存在程序倒置的情况。需要注意的是，从被告自认的受理时间和本案其他证据反映的受理时间并不一致这一细节也反映出被告作出被诉许可行为程序上的混乱。

第二，法定程序缺失。从被诉审查意见函记载的内容看，第三人城投公司向被告区环保局提出环评审批的申请时间是2013年6月28日，被告受理该申请及作出许可决定均在该日内完成。《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”据此，行政机关在作出许可决定时有义务保障利害关系人的知情权及陈述、申辩权。环保机关在环境影响报告书的审批程序中也应当遵守上述程序要求，这些程序要求具体反映在《浙江省办法》第二十二条的规定中，该条规定：“环境保护行政主管部门审批建设项目的环境影响评价文件，应当通过政府部门网站、媒体或者信息公告栏等便于公众知晓的方式，公开受理信息和环境影响评价文件的查询方式以及公众享有的权利等事项，征求公众意见，但依法需要保密的除外。征求公众意见的期限不得少于7日。”本案中，被告应当在受理第三人的申请后，将该建设项目的环评文件进行公示并听取相关利害关系人的意见，但从被告提供的证据来看，被告既未审查环评文件在编制环节是否尽到了公示和公众调查程序义务，自己也未履行上述义务，而且其受理和审批程序较为混乱，未通过规范的公示、公众调查程序保障相关利害关系人的程序参与权利，构成违反法定程序，故被依法予以撤销。

近年来，有的地方政府和行政机关，为了加快城市化建设进程，不惜违反行政程序超常规审批某些建设项目，有的甚至以牺牲人民群众的环境权益为代价，造成不良的社会影响。只有严格依法依规，按程序办事，才能真正有利于促进城市环境改善和社会和谐安宁。本案中，区环保局存在明显的程序违法情形，其所主张的受理城投公司提出的环评报告书审批申请的时间，尚未形成正式报批稿；其在环评报告编制过程中所公示的《环保审批公示》，不能替代《办法》所要求环保机关在申请人正式报送环评报告及相关申请材料后对环境影响报告书进行公示和公众调查的程序和义务。法院基于其程序的严重违法，判决撤销了被诉行政行为，对于彰显程序公正和促进行政机关依法行政，具有很好的示范效应。

同步练习题

一、判断题

1.行政机关实施行政许可，可以向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等要求。（）

【答案】×

【解析】《行政许可法》第二十七条 行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

2.为防止本地企业破产，减少工人失业，地方政府可以设定行政许可，限制外地竞争者的产品或者服务进入本地市场。（）

【答案】×

【解析】《行政许可法》第十五条第二款：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

3.行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，可以自行决定收费的项目和标准；所收取的费用可以自行使用。（）

【答案】×

【解析】《行政许可法》第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

4.对于不予受理行政许可申请的，行政机关只需口头告知即可，而不必出具书面凭证。（）

【答案】×

【解析】《行政许可法》第三十二条第二款：行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

5.申请许可的材料存在可以当场更正的错误的，行政机关应当允许申请人当场更正。（）

【答案】√

【解析】《行政许可法》第三十二条第一款：……（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；……

6.行政机关基于公共利益的需要，可以撤回行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法予以补偿。（）

【答案】√

【解析】《行政许可法》第八条第二款：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

二、单项选择题

1.个体户李某在某市甲区取得经营许可证，在乙区违法经营。下列选项正确的是（）。

A.乙区行政机关应当在得到甲区作出行政许可决定的行政机关委托后依法对李某的违法行为予以处理

B.乙区行政机关应当依法将案件移送甲区作出行政许可决定的行政机关处理

C.此案应由甲、乙区有关行政机关共同处理

D.乙区行政机关应当依法将李某的违法事实和处理结果抄告甲区作出行政许可决定的机关

【答案】D

【解析】《行政许可法》第六十四条规定，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。因此，本题的正确答案是D。

2.行政许可直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系，行政机关应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内要求听证的，行政机关应当在（）内提出听证申请。

A.5日

B.10日

C.20日

D.45日

【答案】C

【解析】《行政许可法》第四十七条第一款：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”

3.根据行政许可法的规定，下列有关行政许可的审查和决定的说法正确的是（）。

A.对行政许可申请人提交的申请材料的审查，均应由行政机关两名以上工作人员进行

B.行政机关作出准予行政许可决定和不予行政许可决定，均应采用书面形式

C.行政机关作出准予行政许可决定后，均应向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件

D.所有的行政许可均在全国范围内有效

【答案】B

【解析】根据《行政许可法》第三十四条第三款，进行实质审查才需两名以上工作人员进行；如果进行形式审查，只需一名即可。据此，选项A错误。根据该法第三十八条，选项B正确。根据该法第三十九条第一款，行政机关作出准予行政许可的决定，并不都需要颁发行政许可证件。据此，选项C错误。根据该法第四十一条，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。①法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围有地域限制的，申请人取得的行政许可在特定地域范围内有效；②省级地方性法规和省级政府规章设定的行政许可，申请人取得的行政许可仅在该省、自治区、直辖市范围内有效。③较大的市地方性法规设定的行政许可，申请人取得的行政许可仅在该较大的市范围内有效。据此，选项D错误。

4.刘某向卫生局申请在小区设立个体诊所，卫生局受理申请。小区居民陈某等人提出，诊所的医疗废物会造成环境污染，要求卫生局不予批准。对此，下列符合《行政许可法》规定的是（）。

A.刘某既可以书面也可以口头申请设立个体诊所

B.卫生局受理刘某申请后，应当向其出具加盖本机关专用印章和注明日期的书面凭证

C.如陈某等人提出听证要求，卫生局同意并听证的，组织听证的费用应由陈某承担

D.如卫生局拒绝刘某申请，原则上应作出书面决定，必要时口头告知即可

【答案】B

【解析】选项A错误。行政许可申请应以书面形式提出，不能以口头形式提出。选项B正确。《行政许可法》第三十二条第二款规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。选项C错误。《行政许可法》第四十七条第二款规定，申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。据此可知，听证费用不应由陈某承担。选项D错误。《行政许可法》第三十八条第二款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。据此可知，行政机关不予行政许可，应当作出书面决定，不能口头告知。

5.某市安监局向甲公司发放《烟花爆竹生产企业安全生产许可证》后，发现甲公司所提交的申请材料系伪造。对于该许可证的处理，下列选项正确的是（）。

A.吊销

B.撤销

C.撤回

D.注销

【答案】B

【解析】本题涉及行政许可中的撤销、撤回、注销和吊销四项相关但又区别的制度，清楚掌握四者的区别是做好本题的关键。

行政许可的撤销是指行政许可行为违法，而依法否定其效力的制度。行政许可被撤销后，其自始无效。《行政许可法》对行政许可的撤销条件作出了明确规定。第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”本题中，甲公司的《烟花爆竹生产企业安全生产许可证》是通过伪造申请材料取得的，即以欺骗的不正当手段取得的，符合撤销的条件，应予撤销。

行政许可的撤回是指行政许可行为合法，但因出现法定情形而依法使其失效的制度。行政许可被撤回后，失去的只是向后的效力。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”该规定明确了行政许可的撤回的条件，本题出现的情形显然不符合这些条件。

吊销行政许可（吊销许可证或执照）虽与撤销行政许可仅有一字之差，但有本质区别。吊销行政许可是指当事人在取得行政许可后，因从事违法行为取消其相应行政许可的制度，因此吊销行政许可本质是一种行政处罚，《行政处罚法》对此种处罚形式有明确规定。本题未提及甲公司在获得《烟花爆竹生产企业安全生产许可证》后，是否从事违法行为，而是指出发现甲公司所提交的申请材料系伪造，因此不符合吊销的要求。

行政许可的注销是指在出现特定事实时，行政机关依据法定程序收回行政许可证件或向社会公告行政许可失去效力的事实。注销更多是对特定事实的公示，不涉及行政许可的效力，因而主要是一个程序问题。《行政许可法》第七十条明确规定了行政机关应当依法办理有关行政许可注销手续的特定事实：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”本题出现的情形虽然可能最终需要有注销程序，但某市安监局的处理首先是撤销已发放的许可证。

综上，本题答案为B。

三、不定项选择题

1.张某参加考试并取得《医师资格证书》。后市卫生局查明张某在报名时提供的系虚假材料，于是向张某送达《行政许可证件撤销告知书》。张某提出听证申请，被拒绝。市卫生局随后撤销了张某的《医师资格证书》。下列选项正确的是（）。

A.市卫生局有权撤销《医师资格证书》

B.撤销《医师资格证书》的行为应当履行听证程序

C.市政府有权撤销《医师资格证书》

D.市卫生局撤销《医师资格证书》后，应依照法定程序将其注销

【答案】ACD

【解析】A项市卫生局有权撤销《医师资格证书》，是正确的，是行政许可机关自己监督自己。C项市政府有权撤销《医师资格证书》是正确的，是上级监督下级，省卫生厅作为行政许可机关的上级机关也有权撤销该《医师资格证书》。B项错误，该行为不属于应当听证的三种情况：法律、法规、规章规定的应当听证的事项；行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大事项；直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系的事项。D项也是正确的。

2.某地为了维护集贸市场秩序，对商户数量进行限制。李某和张某都申请许可进入该市场经营，且都符合法定的条件。但是，名额只剩下一个。行政许可机关应（）处理。

A.行政机关应根据两人申请的先后顺序作出准予许可的决定

B.法律另有规定的，依照其规定

C.行政法规另有规定的，依照其规定

D.应当依照本地方的地方性法规作出决定

【答案】ABC

【解析】根据《行政许可法》第五十七条规定，D项说法不正确，仅有法律和行政法规可以作出另行规定。故应选ABC。

3.下列有关行政许可听证的说法正确的是（）。

A.某企业申请开办一家造纸厂，行政机关在审查时发现该厂距离该市的一条河较近，认为该厂会对河流附近的居民环境造成影响，那么行政机关应发布社会公告并举行听证会

B.行政机关欲许可在某地兴建机场，而兴建机场会有噪音污染，则行政机关应当告知附近居民有要求举行听证的权利

C.利害关系人如果在法定期限内提出听证申请，行政机关应当在20日内组织听证

D.如果利害关系人要求组织听证，那么听证费用应由利害关系入承担

【答案】ABC

【解析】A项属于《行政许可法》第四十六条规定的行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证，故正确；《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”据此，BC正确，D错误。

4.根据行政许可法的规定，下列关于行政许可的撤销、撤回、注销的说法正确的是（）。

A.行政许可的撤销和撤回都涉及到被许可人实体权利

B.规章的修改可以作为行政机关撤回已经生效的行政许可的理由

C.因行政机关工作人员滥用职权授予的行政许可被撤销的，行政机关应予赔偿

D.注销是行政许可被撤销和撤回后的法定程序

【答案】ABD

【解析】行政许可的撤销和撤回都涉及到被许可人实体权利，因为行政许可就是给与权利，撤销和撤回都是将权利拿走，故A正确。行政许可，法律变了废止、事实变了废止、结果实现了废止，B项属于法律变了，撤回许可是可以的，故B正确。因行政机关工作人员滥用职权授予的行政许可被撤销的，不一定有损害结果，行政机关不一定赔偿，故C项错误。注销是行政许可被撤销和撤回后的法定程序，故D项正确。

5.根据行政许可法的规定，下列说法正确的是（）。

A.某区动植物检验局未按照法定标准收取许可费用，应当对其直接责任人以行政处分

B.医生李某死亡，卫生行政主管部门应当依法注销其医师资格

C.某省公安厅对某高校教师出国护照的审批不适用行政许可法

D.某企业通过贿赂手段取得的烟花爆竹生产许可证被撤销后，在一年之内不得再申请该项许可

【答案】AB

【解析】根据《行政许可法》第七十五条，行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。选项A正确；根据该法第七十条第二项的规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的……选项B正确。高校属于事业单位，直接管理它的是教育行政部门，并非公安机关直接管理的事业单位，因此选项C不属于《行政许可法》第三条第二款规定的情形，选项C的情形仍应当适用行政许可法，选项C错误。在选项D，该企业已经通过贿赂手段取得烟花爆竹生产许可证，而该许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项，根据《行政许可法》第七十九条，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，选项D错误。

6.王某欲开办一家生产高科技产品的企业，于是向行政机关申请生产许可证。行政机关于8月1日受理了该申请，并于8月7日开始对企业的厂房、设备进行实地检验、检测，经过5天的检验、检测后，行政机关于8月23日作出了行政许可决定，于9月5日向张某颁发了生产许可证。关于上述情况，下列说法正确的是（）。

A.行政机关应当在8月5日之前对厂房、设备进行实地检验、检测

B.行政机关颁发许可证的时间，超过了法律规定的期限

C.行政机关在8月23日作出行政许可决定，超过了法律规定的期限

D.行政机关应当将检验、检测所需时间书面告知张某

【答案】ABD

【解析】根据《行政许可法》第五十五条的规定，A项说法正确。根据第四十四条规定，B项说法正确。根据第四十五条规定，行政机关并未超过法律规定的最长期限，C项说法不正确，D项说法符合法律规定。故应选ABD。

注释

[1]案件来源：山东高院公布十件典型行政案例之五，裁判文书详见（2012）潍行终字第50号。

[2]案件来源：最高法发布十大环境保护行政案例，裁判文书详见杭州市萧山区人民法院（2013）杭萧行初字第6号。