四、结论与讨论：大众化还是剩余化？

“3600万套”之后的中国住房制度，究竟大众化还是剩余化？深入分析“3600万套”政策的发展实施过程后发现：

第一，仍然是剩余型福利制度。剩余型福利制度在“十二五”期间并未发生根本改变。重构后的住房体系中，中高收入家庭市场供应，购买或者租赁商品房；中等偏下及低收入家庭政府保障，租赁公租房。新老体系准入水平基本一致，而且原有的产权、租赁并行收缩为“以租为主”，且公租房以“满足基本居住需要”为主，剩余化特征明显。

第二，并非更加大众化模式，只是使社会住房部门更加有效。不可否认，“十二五”期间我国保障房提供数量得到了极大的扩充。2006年，（以经济适用房和廉租房为主的）保障房提供55.7万套，而2008—2012年和2011—2015年间，分别年均620万套和720万套，即便剔除棚改，仍余368万套和351万套。这是否代表了剩余型福利模式下，社会住房模式更加大众化了呢？对此问题，并非没有回答“是”的冲动。但是，如果考虑到原有体系虽然准入标准一样，但是建造数量严重不足——相对其“中等偏下收入”的准入水平而言，这是显而易见的——导致大量符合要求的低收入家庭住房需求得不到满足，那么现在这些新增建造量不过弥补了之前的缺口，从而使剩余型福利制度下的社会住房部门变得更加有效（当然实际执行过程中，覆盖率远未达到最初所设想的20%）。

第三，仍然经济优先而非民生优先。“3600万套”政策的出台以及实施过程都体现了这一点——这也是大众化模式并未出现的真正原因。首先，“3600万套”的政策虽然在“和谐社会”理念下出台，但是真正目的却是为了抑制房地产经济过热。它显示中央在经济目标和社会政治目标之间摇摆，但是关键时候仍会毫不犹豫地选择经济目标。

其次，在“3600万套”的执行过程中，56%的保障房被棚户区改造取代，原来规划为主体的公租房只占了1/3，从而使保障对象发生了很大的偏移。政策变异旨在解决地方政府的动力机制问题。原有的保障房任务，虽然在严格的考核下，地方政府也能（甚至超额）完成，但是于他们毕竟是财政净损失——本来可以招拍挂的土地转为保障房建设用地后的土地收益净损失，以及保障房建设、运营、管理所需的额外支出，等等。现在，中央政府同意将作为财政净损失的保障房建设大部分替换为能够带来级差地租收益、市容改善和GDP增长的棚改，地方的积极性和中央需要的指标完成很好地结合了起来。

再次，当中国房地产市场结构性过剩出现时，保障房又千方百计为去库存服务。无论是拆旧房的棚改，还是公租房对新市民的开放，都有了更加明确的新目标：去库存。仍然经济目标第一，但是此次政策变异中，中央和地方驱动、利益高度一致。

第四，“双重运动”下的“和谐社会”理念并没能抵御商品化/剩余化的逻辑。这是因为，资本积累的结构——具体到中国当下，中央和地方政府的约束，地方政府—银行—地产商所结成的制度联盟——并未发生根本改变。结果，中国经济对房地产仍然高度依赖，中国实行的，仍然是生产主义而不是发展型福利。

未来研究可以在两方面展开：一是从实操层面（如各城市实际准入水平、保障房的覆盖率等），进一步确定中国住房剩余福利制度的真实情况。二是对形成中国住房剩余福利模式的制度原因（比如地方政府—银行—地产商联盟等）进行深入研究。这些制度不改变，不可能扭转中国经济发展而非民生优先的格局，中国的住房模式也不可能向真正的大众模式转变。

崔书文、林火烂、夏光清、黄晓芳，“打通商品房与保障房的转换通道——河南房地产去库存调查（下）”，《经济日报》，2016年1月5日A1版。

李乐，“住建部或立规加速推行棚改货币化安置”，《中国经营报》，2015年7月18日。

梁倩，“2016多地棚改货币化安置比例提到50％以上，助力楼市去库存”，《经济参考报》，2016年1月7日。

马秀莲，2014，“中国保障房体系建设现状及反思”，载龚维斌主编《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告No.2》，北京：社会科学文献出版社。

齐骥，2011年，关于当前的住房问题，省部级领导干部住房保障与房地产市场调控专题研讨班，北京：国家行政学院（未发表资料）。

张晓松，2011，“‘十二五’末我国城镇保障房覆盖率将达20％以上”，新华网02月28日。

朱亚鹏，2008，“中国住房政策的演进与发展：走向‘剩余性’福利模式”，《中国公共政策评论（第2卷）》，上海：格致出版社。

Barlow, J. & Duncan, S., 1994, Success and Failure in Housing Provision: European Systems Compared. Oxford: Pergamon Press.

Block, F., 1987, Social Policy and Accumulation: A Critique of The New Consensus. Pp.13-31 In　Gosta Esping-Andersen, Lee Rainwater, and Martin Rein Eds. Stagnation and Renewal in Social Policy: The Rise and Fall of Policy Regimes. Armonk and London: M.E.Sharpe.

Chen, Jie, Zan Yang, and Ya Ping Wang, 2014, “The New Chinese Model of Public Housing: A Step Forward or Backward?” Housing Studies 29：534-550.

Doling, J., 1997, Comparative Housing Policy: Government and Housing in Advanced Capitalist Countries. London: Macmillan.

Doling, J., 1999, “Housing Policies and the Little Tigers. How do They Compare with OtherIndustrialised Countries?” Housing Studies, 14：229-250.

Donnison, D., 1967, The Government of Housing. Harmondsworth: Penguin.

Forrest, R. & Lee, J.（2003）. Housing and Social Change: East West Perspectives. London: Routledge.

Friedman, L., 1968, Government and Slum Housing. Chicago: Rand McNdly.

Huang, Youqin, 2012, “Low Income Housing in Chinese Cities: Policies and Practices”. China Quarterly, 212：941-964.

Harloe, Michael, 1995, The People's Home? Social Rented Housing in Europe & America. Oxford UK & Cambridge USA: Blackwell.

Holliday, I., 2000, “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia”. Political Studies, 48（4）：706-723.

Kemeny, Jim, 1995, From Public Housing to the Social Market: Rental Policy Strategies in Comparative Perspective. London: Routledge.

Lee, James, 2013, “Housing Policy and Asset Building: Exploring the Role of Home Ownership in East Asian Social Policy”. China Journal of Social Work, 6:104-117.

Malpass, Peter, 2008, “Histories of Social Housing: A Comparative Approach”. In K.Scanlon and C.Whitehead Eds. Social Housing in Europe II: A Review of Policies and Outcomes. London: London School of Economics and Political Science.  

Midgley, James, 1997, Social Welfare in Global Context. London: Sage.

Midgley, J. & Tang, K., 2001, “Social Policy, Economic Growth and Developmental Welfare”. International Journal of Social Welfare, 10（2）：244-252.

Polanyi, K., 2001［1944］, The Great Transformation. Boston, MA: Beacon Press.

Ronald, R., 2007, “Comparing Homeowner Societies: Can We Construct An East—West Model?” Housing Studies, 22：473-493.

Ronald, R. & Chiu, R.L.H., 2010, “Changing Housing Policy Landscapes in Asia Pacific”. International Journal of Housing Policy, 10:223-231.

Stephens, M., 2010, “Locating Chinese Urban Housing Policy in An International Context”. Urban Studies, 47（14）：2965-2982.

Wang, Ya Ping and AlanMurie, 2011, “The New Affordable and Social Housing Provision System in China: Implications for Comparative Housing Studies”. International Journal of Housing Policy, 11（3）:237-254.

Qi, J., 2009, Housing Problems of Low-income Families in China. In The 22nd Session of the Governing Council of UNHabitat. Nairobi: The Governing Council of UN-Habitat）.

Torgerson, U., 1987, Housing: the Wobbly Ppillar under the Welfare State. In B.Turner, J.Kemeny and L.Lundqvist Eds. Between State and Market: Housing in the Post-industrial Era. Stockholm: Almqvist and Wiksell.

Wu, Jing, Joseph Gyourko, and Yongheng Deng, 2010, “Evaluating Conditions in Major Chinese Housing Markets”. Regional Science and Urban Economics, 42:531-543.

Zhang, Jun, 2013, “Marketization beyond Neoliberalization: A Neo-Polanyian Perspective on China's Transition to A Market Economy”. Environment and Planning A, 45:1605-1624.