第一节 研究背景及问题提出

当前，经济环境复杂多变，技术更新的速度加快，市场竞争愈加激烈。为规避公共项目治理风险，各个公共项目利益相关方需要进行高效合作，对环境做出快速反应，而建立并维护一种合理、有效的公共项目利益相关方动态治理关系是实现相关方间高效合作的主要方式。^[1][2]

一 研究背景

作为拉动经济发展的重要力量，公共项目，特别是建设大型公共项目在促进我国经济发展中发挥着积极作用。随着我国现代化建设进程的不断深入，在加大固定资产投资和需求拉动的大环境下，公共项目，无论是从投资规模，还是项目数量上都急剧增长。作为经济社会发展和生活和谐有序的关键构成部分，公共项目的基本作用就是为广大社会公众提供公共物品和公共服务，为社会的运转提供基础条件。但与此同时，其风险控制极为复杂，施工安全事故和违规操作情况时有发生。^[3]2012年以来，“公路坍塌”“高铁故障”“动车相撞”“电梯伤人”等公共设施安全事故接连发生，公众的生命财产安全屡遭威胁。仅2016年1—9月，全国共发生房屋建筑与市政工程生产安全事故492起，同比上升43.02%，给国家和人民生命财产造成很大损失。2015年Standish Group在CHAOS报告中对当年美国公共项目的统计数据表明，只有29%的IT公共项目是真正成功的，19%是彻底失败的（即中途夭折的公共项目），介于两者之间是完成了的，但“受到质疑的”公共项目，占52%，这些公共项目被定义为存在费用超支、工期超长的公共项目（见表1-1）。为保障公共项目的成功，公共项目风险管理与控制成为关注的焦点。经过多年的研究、摸索和实践，我国逐步形成了具有中国特色的公共项目风险管理制度。其功能在于：加深业主、施工方等相关方之间的沟通；保证公共项目建设的全过程有一套明确、合理和可行的计划；保证系统的关键技术指标在公共项目实施过程中处于受控状态。但是目前的公共项目风险管理制度没有能够发挥应有作用的情况较常见，中国公共项目风险管理大多面临着权责不清和公共项目资源配置不合理等诸多亟待解决的问题。

表1-1 IT公共项目相关调查数据结果^[4]

续表

面对亟须解决的公共项目风险问题，公共项目治理研究正日益受到理论界和实践界的重视。^[5][6]公共项目（Public Project）是指由各级政府或其他公共部门筹划、出资或运行的，各种提供公共物品或公共服务的一次性和独特性的任务，是提供公共物品和公共服务的途径和载体，公共项目的成果就是公共物品或公共服务。它可划分为纯公共项目、准公共项目、战略性或政策性项目。纯公共项目指的是提供公用物品（Public Goods）的项目，项目产出具有非排他性和非竞争性，这类项目一般来说需要资源的投入，没有直接的现金流入，却具有为公众提供服务的效益。它是国家的立法、执法和行政必需的各类建设项目，如公检法、工商、税务、海关和城镇化建设等。准公共项目指的是提供准公用物品的项目，项目产出具有一定的竞争性和排他性，但这些产出或提供的服务涉及人们的基本需要，或者是因为存在外部性，收费往往不足以反映项目的效益。因此，需要政府对投入予以补充，如农业、水利、通信、教育、基本医疗服务和交通运输项目等。战略性或政策性项目指的是对国家有战略意义的特大型的，或有较大风险但有重大前景的，或者是资源性的项目^[7]，以及出于领土完整和安全、减少地区间经济发展差异的考虑的项目。无论何种类型的公共项目，都呈现出一个共同的特点，即随着组织间的分工合作更加普遍，越来越多的公共项目需要多个企业和政府部门的协作，这个特点超出了以往将公共项目局限在公共项目团队和单个企业的范围。以公共项目经理为主要责任人的公共项目管理研究和以单个企业为背景的多项目管理研究均不能为提高这种多组织合作项目的成功率提供有力的理论和方法支持^[8]，见表1-2。针对这种情况，公共项目治理为公共项目利益相关方控制公共项目风险提供了有效途径。一方面，在实施创建现代化国家、加快经济建设的宏观战略过程中，由于公共项目的多组织性特征，公共项目治理关注的项目利益相关方之间的有效合作已经成为控制公共项目风险的重要手段。另一方面，公共项目治理结构包含着多种类型的公共项目组织，成为这些组织重要的外部环境支撑体系。

表1-2 公共项目治理与公共项目管理、多项目管理等研究的区别

公共项目治理的本质就是建立公共项目目标、确定公共项目执行规则、制定公共项目监控和信息披露规则等。完成这些工作时最重要也最困难的在于公共项目涉及多个利益相关方，每个相关方均有各自的利益和限制。这些利益相关方之间彼此关联，构成了一种关系网络，即一种涉及业主、施工方、监理方等利益相关方的多组织规制系统。这种关系网络中利益相关方之间的关联性不仅会影响整个相关方治理关系网络的功能，也会影响网络中各个个体的行为。因此，科学合理地开展相关方治理关系网络研究对提高利益相关方之间的合作水平，进而提高公共项目成功率意义重大。

二 公共项目利益相关方之间动态治理关系的研究

公共项目利益相关方之间的动态治理关系是决定公共项目合作水平的最重要因素之一，更是现代公共项目在瞬息万变的复杂形势下赖以生存的核心要素，对于公共项目成功具有至关重要的作用。公共项目利益相关方是介入公共项目过程或者是受到公共项目成果影响的组织或个人^[9]，公共项目利益相关方之间的关系可视为一个非常复杂的大系统，不同发展阶段之间相互衔接，受到多种不确定性因素的影响。各个利益相关方之间的关系受到收益大小、投入大小、相关方的地位和拥有资源的影响，各种动态要素之间、动态要素与外界环境之间存在错综复杂的关系。社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）方法是一种阐释公共项目利益相关方间关系的有效方法。利益相关方嵌入网络的方式不同，会影响网络的结构特征（如密度、中心性、结构洞等），进而影响利益相关方的治理策略，同时网络中利益相关方的行为会对网络整体功能产生影响，在一个资源有限的非随机网络中，成员会采用不同的治理策略以赢得获取稀缺资源的竞争优势。为了在整个公共项目生命周期范围内研究公共项目系统中利益相关方之间的风险，需要科学地考察公共项目利益相关方关系的变化，进而科学、合理地分析相关方治理关系社会网络的动态性。

相关方动态治理关系社会网络所反映的利益相关方动态治理关系在各种不确定性因素的影响下呈现动态变化的过程，传统的公共项目风险管理方法不能有效反映这种变化和不确定性，因而不能有效应对整个项目生命周期内存在的风险。通常情况下，公共项目的利益相关方来自不同的组织，形成一个临时性的多组织结构。^[10]利益相关方之间的关系受正式合同的约束，但同时也受到随着时间而演变的各种非正式关系（如情感和文化）的影响，这种关系可以通过不同利益相关方及其治理关系构成的社会网络来表示，其形成和发展基于若干关键要素的相互作用。对于公共项目利益相关方来说，治理角色之间的关系构成了一种“动态治理角色网络”，这是由公共项目治理的特定需求决定的，并会随着利益相关方的治理行为而改变。^[11]网络关系的结构及其变动不仅影响整个网络的功能，也会影响网络中各个个体的行为。因此，公共项目利益相关方必须理解相关方治理关系社会网络动态性如何影响公共项目治理系统的绩效，并采取及时的应对策略。传统的控制机制[如计划评审技术（Program Evaluation and Review Technique，PERT）]和实证研究并不足以管理这种复杂的动态性。除非形成一种表达和分析治理关系社会网络动态性的有效方法，否则现有的治理风险问题将继续困扰着公共项目的各个利益相关方。

随着研究的不断发展，许多不同学科的思想和理论越来越多地融入该领域研究当中，尤其是系统分析、网络建模、计算机仿真等技术手段的发展和成熟，为公共项目利益相关方研究开辟了一条新的路径，使得该领域中的很多具体问题可以得到更为深入细致的考察。

利益相关方是一个宏大的研究主题，具有较高的理论探索和实际应用价值，本书综合了文献调查、理论演绎、建模仿真、案例研究等方法和技术手段，对多阶段的相关方动态治理关系展开研究，对公共项目利益相关方领域中一系列未被研究过的具体问题进行考察和分析，并对某些已经研究过的重要问题从不同的角度和层面进一步深入探索。具体来说，本书从公共项目治理的层面考察利益相关方之间的关系，研究相关方治理关系所形成的、随着公共项目生命周期发展变化的动态治理关系社会网络，并对公共项目各阶段内相关方治理关系的表达工具、影响因素、系统仿真方法等问题进行探究和分析，为预测与防范当前及今后多个阶段内的公共项目治理风险提供有效途径。

本书关注了公共项目利益相关方治理关系的动态性实质及其实现过程。一个公共项目组织包括功能上相互依存的各个利益相关方，每个利益相关方都努力实现一系列的公共项目治理目标。为了实现目标，经过多重选择（进入）、合作、退出、再次合作等过程，在特定阶段内，各个公共项目利益相关方（业主、供应商、政府、金融机构等）之间会呈现一种相对稳定的合作关系。在已经建立的公共项目治理目标等多种系统要素的共同作用下，随着公共项目进程的推进，公共项目利益相关方之间的治理关系也会不断变化，相关方需要对这些变化做出有效和快速的反应。一个公共项目组织及其利益相关方之间的动态治理关系本质上可以看作是一种动态系统，因此研究重点是系统相关要素如何相互作用以取得预期的公共项目绩效。本书采用自底向上的思路对公共项目利益相关方动态治理关系问题进行研究，从相关方动态治理关系的本质出发，分析相关方的治理关系特征。采用社会学领域中有关社会网络的思想和方法，考察相关方动态治理关系的内涵，研究相关方动态治理关系社会网络的构建方法。使用动态社会网络分析方法对利益相关方动态治理关系的内在机理进行考察，以研究相关方动态治理关系的实现过程及社会网络中各个相关方的治理行为。

在激烈的市场竞争中，如何预测与分析当前乃至未来多个阶段内的公共项目利益相关方治理关系成为研究的重点，依据多个项目阶段的相关方治理关系特征尽早发现潜在的公共项目治理风险，及时做出响应，对于规避公共项目风险、提高公共项目成功率意义重大。针对公共项目利益相关方之间存在的动态网络治理关系及治理决策规则的多样性特点，近十几年来迅速兴起的计算机仿真技术对于研究多阶段治理关系的状态及特点提供了新的路径。由此，本书探究相关方对于动态治理关系的认知和决策规则，应用动态社会网络建模原理和系统分析技术进行公共项目利益相关方动态治理关系系统建模，进而对有关问题展开计算机仿真，借此为考察多项目阶段内相关方动态治理关系提供研究方法，对整个项目生命周期内相关方治理关系的发展规律及特点进行考察。