第一节　我国文化财政体制演进的过程与阶段性特征

一　两个时期与三个阶段

新中国成立六十多年来，我国文化体制的发展大体经历了完全计划体制时期(1949—1978)和以市场为导向的转型过渡时期(1979—2012)。与此相对应，我国文化财政体制也历经了“统收统支”、“分类管理”和“分类+专项管理”三个发展阶段。

1.文化体制发展的两个时期

新中国成立初期，随着大批民营艺术团体改造为国有文化单位，我国快速建立了以专业类型为基础、以文化单位为节点的国家文化生产和管理体系，俗称“文化系统”。在国家计划体制下，文化系统成为国家型“大工厂”中的一个“文化生产车间”。在这一生产体系之外，国家借助于行政指令体系建立了文化产品的计划分配渠道，并确立了以“干部调配、户籍调控和经费配给”为核心的文化生产保障机制。文化系统借助于“制度的自我强化”过程，最终形成了以干部制度、户籍制度和公共预算制度这三大制度为基础，以系统封闭运行为主要特征的完全计划生产模式。自此以后，“文化行业系统”作为国家计划体制的一个组成部分，承担了国家文化艺术生产的任务。这一制度框架仍然是我国目前文化行业系统的主体性结构。

改革开放后，从经济领域的体制改革开始，中国社会进入了整体性的结构转型期。1978—1982年，我国实行了“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制; 1984—1988年又实行了“有计划的商品经济”及“国家调节市场，市场引导企业”的经济体制; 1989—1991年又确立了“计划经济与市场调节相结合”的体制;到1992年，正式确立了“社会主义市场经济体制”。到1994年，我国初步建立了社会主义市场经济体制的宏观管理框架，并使“市场经济”逐渐成为现代人们的基本生活方式。这种社会基础结构的变迁使文化系统赖以生存和运转的社会基础发生了质的变化，原来文化行业赖以提供身份保障和“体制内”的合法性权利的基本社会制度，如户籍制度、单位福利制度、干部制度等，随着计划体制向市场体制的全面转轨而日益消解，文化系统进入全面转型过渡时期，原来在计划体制下确立的、以高度专业化为基础、以封闭式行业管理为特征的文化管理方式，不得不向以文化市场为基础、以面向社会实行开放型管理为特点的新型文化管理体系转变。这一过程即是我国文化行业的转型时期，它对我国文化行业的发展带来了全面而深刻的影响。

2.文化财政体制的三个发展阶段

与我国文化体制改革和发展的进程相适应，我国文化财政体制的发展大体经历了三个阶段:

(1)“统收统支”阶段。新中国成立之初，在苏联模式的强烈示范下，我国确立了以国家快速现代化为目标的“赶超战略”。按照最大限度地集中社会资源尽快实现国家现代化的宏伟目标，中央政府以国家型大规模计划生产体系为基础，按照“行业分工—专业分类”的设计理念组建了我国的文化行业体系。与此相配套，同时建立了以“统收统支”为基础的文化事业经费投入和管理体系。在“统收统支、计划调配”的投入原则和国家财政的稳定投入支持下，国家所掌握的公共资源通过文化行业系统源源不断地流向基层文化单位，以维持文化行业的正常运转，我国文化领域形成了一种以“部门预算—生产管理”为基础框架的公共经费计划性集中管理模式。

(2)“分类管理”阶段。20世纪70年代末80年代初，在国家财政严重困难的强大压力下，文化财政体制进入到第一个体制调整阶段。1980 年2月，国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，明确划分中央和地方财政收支范围，俗称“分灶吃饭”的财政体制初步确立。从新中国成立之初一直实行的高度集中的“统收统支”财政管理体制出现了根本性的变化。在文化领域，国家财政根据文化事业单位是否有“稳定的经常性业务收入”，将预算内事业单位区分为“全额预算管理”、“差额预算管理”和“自收自支管理”三种类型，文化财政有进有退、有保有放，重点保证公益性较强的文化事业单位(全额预算单位)的经费支出，对公共性与经营性兼有的文化单位(差额预算单位)实行财政差额补助，同时逐步退出对经营性文化事业单位(自收自支单位)的直接经费资助。

(3)“分类+专项管理”阶段。从20世纪90年代开始，面对经济社会高速发展带来的文化建设需求，在原有“分类管理”的基础上，中央财政建立了“定向增量投入”的财政体制，弥补分类管理体制的不足。立足于文化领域的重大建设需求，建立了以“专项基金”和“重大文化工程项目”为载体的第二条公共投入渠道，对公共文化领域进行增量投入和项目定向约束。通过设立宣传文化发展专项资金、优秀剧(节)目创作演出专项资金、国家电影事业发展专项资金、电影精品专项资金、出版发展专项资金等，增强对公共文化产品生产的财政支持力度。通过支持实施国家舞台艺术精品工程、中国民族民间文化保护工程、中华再造善本工程、全国文化信息资源共享工程、清史编纂工程、广播电视“村村通”工程、“西新工程”、农村电影放映工程、“农家书屋”等重大文化建设项目，着力加强文化遗产保护，推进农村和中西部地区公共文化建设，提升重大公共文化产品的国家供给能力。

二　阶段性特征

1.建设型文化财政体制时期确立了以文化生产为核心的文化管理体制和财政配套投入机制

在新中国成立之初直到改革开放之初的计划体制时期，我国一直遵循“建设型财政”理念，围绕“文化生产”这一核心环节进行文化管理流程设计和财政配套，形成了国家文化行业管理系统和生产型财政配套投入系统。尽管“统收统支”、“分类管理”的文化财政模式是在财政极其困难条件下的自发性举措，但这一财政支持系统在当时的历史条件下仍然发挥了重要作用，如来自国家财政的稳定投入支撑了国家公共文化设施的建设，形成了我国公有文化设施体系;保证了国家公共文化机构的正常运行和基本文化阵地的稳定;支撑了我国文化人才队伍的建设和中华优秀文化传统的传承;支撑了民族国家的文化生产体系，生产出一批具有中国流派和中国特色的文化艺术精品，树立了国家的文化形象;支撑了国家意识形态系统，保证了党的舆论控制和文化领导权。

2.公共财政体制时期推动了文化领域面向市场的体制改革和财政投入结构的转型

1994年的分税制改革重构了中央与地方政府之间事权与财权的关系，建立了财政收入稳定增长机制。1998年后，我国着手构建符合社会主义市场经济特征的公共财政管理体系，确立了“解决公共问题、满足公共需要”的公共财政目标，大幅度增加了对包括公共文化在内的社会公共需求的公共支出，国家文化财政体制的这种根本性的变化，对文化体制产生了重要的影响。

(1)按照文化单位的性质和类型，制定和实行了有区别的财政投入方式，建立了公共资助的初级结构。

按照文化机构的事业属性(公共性)与市场属性(经营性)的不同，将传统意义上的文化单位划分为公益性、准公益性(准经营性)和经营性三类，制定并实行不同的财政投入方式。将国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆(站)、科技馆、群众艺术馆、美术馆等为群众提供公共文化服务的单位，划入公益性文化事业单位范围，给予重点保障;将党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站、时政类报刊、少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，重要社会科学研究机构、体现民族特色和国家水准的艺术院团等文化机构归入“准公益性事业单位”，国家财政给予重点扶持，同时转变投入方式，逐步从直接拨款向项目投资、服务购买转变;将一般艺术院团、出版单位、报纸杂志以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构等归入经营性文化单位范畴，制定相关财税优惠政策，财政承担必要的改革成本。

(2)按照公共服务均等化的要求，以保证弱势群体的文化权利和重大公共文化项目为重点，初步形成了公共文化经费的“主次结构”。

一是国家公共投入向农村和城市基层社区倾斜，重点支持农村公共文化建设。重点保障实施了广播电视“村村通”工程、文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、乡镇综合文化站建设工程和“农家书屋”工程等农村和城市社区公共文化建设重点项目。二是向文化遗产保护领域倾斜，重点保障有关文化遗产保护的重大项目。支持实施了国家重点文物保护、大遗址保护、文物普查、非物质文化遗产保护、古籍保护、清史纂修、昆曲和重点京剧院团保护等项目。三是向内容生产领域倾斜，重点保障实施了“国家舞台艺术精品工程”、“国家重大出版工程”、“国家重大历史题材美术创作工程”、中华文化“走出去”工程等重大文化项目。四是向保障公民公共文化权益方面倾斜，支持博物馆纪念馆免费开放;重点补助地方博物馆免费开放的资金缺口，支持各省市重点博物馆提升服务能力，鼓励地方博物馆改善陈列布展和举办临时展览，对免费开放工作突出的省份给予奖励等。

(3)根据区域发展不均衡的实际，确立了以专项资金和重大工程为核心的增量投入机制，形成了区域财力与事权相对平衡的宏观投入结构。

20世纪90年代中期以来，国家财政增加了专项资金的管理方式，启动了一批大型文化建设工程，以扶持和推进地方特别是中西部地区公共文化发展。“十五”期间，中央财政对上述专项累计投入近30亿元。中央财政通过专项资金和重大工程项目经费对地方进行补助，充分利用专项资金和重大工程项目资助方式直接、见效快的特点，对地方特别是中西部地区进行定向投入，在一定程度上调整了中央财政与地方财政、东部与中西部之间的财力与事权的关系，体现了中央财政平衡地方文化建设中财权与事权的努力。