五　杭州市水安全战略与环境管制

通过以上杭州市近十年的灰色水足迹评价以及水质性水短缺问题的分析，可知解决杭州市水资源问题迫在眉睫。杭州市委书记龚正关于水安全问题时强调：“水环境的保护和治理，其紧迫性无论怎么强调都不为过！”水安全特别是水质安全是21世纪杭州市面临的重大挑战。本文从灰色水足迹的角度，提出了杭州市应对水资源短缺的水安全战略及环境管制分析。

（一）水安全战略分析

控制灰色水足迹是解决水质性水短缺的直接途径，根据以上分析和杭州市具体水资源问题，提出应对水安全的“四化”战略，即减量化、清洁化、节约化和生态化。

第一，减量化，即减少污染排放。农业方面，减少现代农药化肥施用，而增加有机肥料的施用，如将农村家庭人畜粪便、秸秆等有机肥料化，规模养殖废弃物有机肥料化，实现农业上的生态循环。城镇生活方面，可以使用化粪池等技术减少生活污水排放，并实现污染资源化。城镇生活用水方面，分管排放也是减少污水排放的重要途径。工业方面，提高清洁技术，减少污水产生量；建立工业园区，实现闭路循环系统，减少废水排放量；在优势比较原则下尽可能生产灰色水足迹小的产品，还可以通过贸易进口本地灰色水足迹高而外地灰色水足迹低的产品来实现减量化。

第二，清洁化，即污水治理。在2013年市委党的群众路线教育实践活动中，“清水治污”被列为九大行动之一。污水治理是杭州市当前面临的首要任务，也是减少灰色水足迹最快捷的途径。无论农业、生活和工业，全面截污纳管是污水治理工程的第一步；建立污水处理厂进行污水集中处理是关键一步，把各个地方的污水集中起来，集中处理，单独排放；而污水厂出水排放标准和监督也是污水治理的重要一环。城乡平原河道污水整治是清洁化的重要环节，而工业排污口管理是关键环节。通过对位于水源保护区的畜禽养殖场规模集约化经营（将其安置在远离水源保护区而进行集中式养殖），减少畜禽废水直接向环境水体排放；通过关闭、搬迁、规模化提升改造等途径，对重点污染企业进行整治，特别是加大对蓄电池、电镀、印染、造纸、造革、化工等重点行业污水排放的整治力度。

第三，节约化。节约用水是应对水短缺的重要途径。当前生产、生活都存在很多水资源浪费现象，如农业生产中的漫灌、工业生产中一次性使用、生活中长流水式使用，城市公共事业大面积用水（拦河水面景观）等。针对这些浪费，拟从以下几个方面进行水资源的节约化：一是农业生产中尽量使用绿水资源，发展滴灌等技术；二是在工业生产中，实现技术节水、多次重复使用等；三是生活中开展节水教育、发动“关闭水龙头行动”（即改变长流水式方式，在洗涤过程中关闭水龙头）；四是在城市公共事业中，推进雨水回收利用项目，将雨水初步处理用于就近范围内的绿化灌溉、公厕冲洗、河道配水等。

第四，生态化，即水体生态功能修复。在城乡建设和工农业生产过程中，很多水体的自然状态被改变，如水库拦截、城市水景观建设等，使得自然水体生态功能不能充分发挥，影响水体的自然降解能力，减少了纳污能力。通过河道疏浚、清淤，打通断头河，使河水变活水，从而修复水体的自然生态功能。

（二）水资源环境管制分析

环境管制（质量管制）是有效控制水污染的政策工具（王俊豪等，2005），“管水即管人”，管制就是有限控制人的经济行为，因此健全水资源开发利用的环境管制制度是杭州市应对水安全的关键战略。根据杭州市当前的情况，主要通过以下几个途径健全水资源环境管制制度。

第一，建立水权有偿使用制度。十八大《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”是生态环境治理和修复的重要内容。当前，杭州市对水资源的管理主要是通过行政管理规范实现的，这样，不仅使水资源所有者行使的主体不明确，水使用权的不可转让性直接影响到水权的经济效益，水的低价也导致了水的滥用；行政部门有较大的权力空间，使水资源的使用缺乏稳定性和效率性；水资源收益权能的低下，政府征收的费用也无法补偿因水资源环境污染所造成的损失。因此，需要建立水权有偿使用制度才能有效防治水污染，浙江省有“东阳—义乌”、“乐清—永嘉”的水权有偿使用案例，2014年开始的“引千入杭”工程将成为杭州市案例。

第二，健全排污许可制度。污染排放总量的确定是排污许可制度的核心，因为市政府是依据总量控制计划分配的排放总量控制指标确定本区域范围内污染物的具体排放量（王克稳，2006），然而，以前总量核算是根据往年的排放而上下浮动计算的，这样没有考虑累积水污染问题，因此，需要建立一套科学合理的污染总量核算制度，从而保证排污许可制度的有效性。同时需要加强排污行为监管，并对超过许可排污量的行为及无许可证而排污的行为进行惩罚和制裁，才能真正实现防治污染的目的，因此，在最严格水管理制度执行中需要构建一套严格地排污许可监管制度，比如偷排、不按规定量排放等视为违法行为。

第三，建全水市场交易制度。水权、排污权（排污许可）等都属于行政许可，而被视为典型的行政管制手段（王克稳，2006）。然而，在水环境治理中，行政手段不仅效率低而且效果也不好，发达国家的实践证明，水市场化是水环境治理的有效途径，比如，澳大利亚和美国都有较完善的水市场，有效地解决了很多地方的缺水和水污染问题。杭州市虽然有水市场，但并不健全，仍然是行政主导的水资源分配制度，因此，建立水市场交易制度，让市场主导、政府监管为辅的用水模式将成为今后发展趋势。

第四，建全水生态补偿制度。水资源利用必须要满足区域内居民的生存需要，如果上游灰色水足迹很小，从而增加了中下游的水体纳污能力，中下游产生污染企业或部门应该给予上游补偿；同时如果上中游产生了污染而使得下游水质恶化，那上中游应该给予下游补偿；地区内部由于某个生产企业产生污染使得周围水体环境恶化，生产企业应该给予水体环境承受者一定补偿。灰色水足迹是流域或地区水生态环境补偿标准的依据。灰色水足迹可以清楚地计算出排污口稀释排放污染物需要的水资源量，按照一定的水资源价格，可以向产生清洁水环境地区购买这些水资源量，就形成了清晰的水生态环境补偿机制。水生态环境补偿有两种形式：一种是直接补偿给上游产生清洁径流量地区，另一种是区域内排污交易形式即清洁生产企业应该得到相当于所节约的水资源量价格的奖励金额，而出现污染排放的企业也应该去购买所需的灰色水足迹水量。通过上面的分析可知，水生态环境补偿也是应对杭州市水安全重要战略之一。

参考文献

［1］Allan，J.A.，Fortunately There are Substitutes of Water Otherwise Our Hydro - Political Futures Would be Impossible.In Priorities for Water Resources Allocation and Management，London：ODA，1993.

［2］徐中民、龙爱华、张志强：《虚拟水的理论方法及在甘肃省的应用》，《地理学报》2003年第6期。

［3］Hoekstra，A.Y.，Virtual Water Trade：An Introduction.Hoekstra，A.Y.，Virtual Water Trade：Proceedings of the International Expert Meeting on Virtual Water Trade.Value of Water Research Report Series，No.12，IHE DELFT，February 2003.

［4］Hoekstra，A.Y.，Chapagain，A.K.，Aldaya，M.M.，and Mekonnen，M.M.，Water Footprint Assessment Manual：Setting the Global Standard.London：Washington D.C.，UK.USA，2011.

［5］A.Y.Hoekstra等：《水足迹评价手册》，刘俊国等译，科学出版社2012年版。

［6］N.A.Franke，H.Boyacioglu，A.Y.Hoekstra，Grey Water Footprint Accounting.Value of Water Research Report Series No.65.Unesco - IHE Institute for Water Education，2013.

［7］曾昭、刘俊国：《北京市灰水足迹评价》，《自然资源学报》2013年第7期。

［8］Novotny，V.，Olem，H.，Water Quality：Prevention，Identification，and Management of Diffuse Pollution.New York：Van Nostrand Reinhold Company，1993.

［9］吴洁、虞左明、钱天鸣：《钱塘江干流杭州段水体氮污染特征分析》，《长江流域资源与环境》2003年第6期。

［10］Ju，X.，Xing，G.，Chen，X.et al.，Reducing Environmental Risk by Improving Management in Intensive Chinese Agriculturalsystems.PNAS，2009，106：3041 -3046.

［11］陈惠雄：《工业化过程中的人地关系演化与生态悖论》，《中国工业经济》2009年第8期。

［12］王俊豪、王建明：《我国城市污水与垃圾处理的市场化改革及其管制政策》，《财经论丛》2005年第2期。

［13］王克稳：《论我国环境管制制度的革新》，《政治与法律》2006年第6期。

---

[1]应用到水体中的化学物质是指在渔业养殖中投放到水体内的化肥农药等。