第四节 立法备案审查、法律解释及解决立法抵触的程序
中国法律对有关立法备案审查程序、法律解释权限与程序、法律适用中有关问题的解决程序，做了明确规定。
一 备案审查
《立法法》第89条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照下列规定报有关机关备案。
第一，行政法规报全国人大常委会备案;
第二，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案;较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;
第三，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;
第四，部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案;
第五，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
国务院于2001年12月颁布的《法规规章备案条例》，对报国务院备案的法规规章的有关程序做出明确规定。
(一)适用范围
国务院《法规规章备案条例》所适用的法规，是指省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会依照法定职权和程序制定的地方性法规，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会依照法定职权和程序制定的经济特区法规，以及自治州、自治县的人大依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。国务院《法规规章备案条例》所适用的规章，包括部门规章和地方政府规章。部门规章，是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构(简称“国务院部门”)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内依照《规章制定程序条例》制定的规章。地方政府规章，是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依照《规章制定程序条例》制定的规章。
(二)报送备案的时间和主体
法规、规章公布后，应当自公布之日起30日内，依照下列规定报送备案:地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市的人大常委会报国务院备案;部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案;省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案;较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案;经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人大常委会报国务院备案。
(三)备案工作的组织领导
国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府应当依法履行规章备案职责，加强对规章备案工作的组织领导。
国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府法制机构，具体负责本部门、本地方的规章备案工作。国务院法制机构依照本条例的规定负责国务院的法规、规章备案工作，履行备案审查监督职责。
(四)法规、规章的报送
依照国务院《法规规章备案条例》报送国务院备案的法规、规章，径送国务院法制机构;报送法规备案，按照全国人大常委会关于法规备案的有关规定执行;报送规章备案，应当提交备案报告、规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份;报送法规、规章备案，具备条件的，应当同时报送法规、规章的电子文本。
(五)报送法规、规章的登记和公布
(1)登记。报送法规、规章备案，符合国务院《法规规章备案条例》第2条和第6条第2款、第3款规定的，国务院法制机构予以备案登记;不符合第2条规定的，不予备案登记;符合第2条规定但不符合第6条第2款、第3款规定的，暂缓办理备案登记。暂缓办理备案登记的，由国务院法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案;补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。(2)公布。经备案登记的法规、规章，由国务院法制机构按月公布目录;编辑出版法规、规章汇编的范围，应当以公布的法规、规章目录为准。
(六)对法规、规章提出审查建议
国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
(七)备案审查的法定事项
国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章，就下列事项进行审查:是否超越权限;下位法是否违反上位法的规定;地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定;规章的规定是否适当;是否违背法定程序。
(八)备案审查的处理
国务院法制机构审查法规、规章时，认为需要有关的国务院部门或者地方人民政府提出意见的，有关的机关应当在规定期限内回复;认为需要法规、规章的制定机关说明有关情况的，有关的制定机关应当在规定期限内予以说明。经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人大常委会处理。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构提出处理意见，报国务院依照《立法法》第86条第1款第(二)项的规定处理。经审查，规章超越权限，违反法律、行政法规的规定，或者其规定不适当的，由国务院法制机构建议制定机关自行纠正;或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构进行协调;经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。对《规章制定程序条例》第2条第2款、第8条第2款规定的无效规章，国务院法制机构不予备案，并通知制定机关。规章在制定技术上存在问题的，国务院法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。规章的制定机关应当自接到国务院《法规规章备案条例》第14条、第15条、第16条规定的通知之日起30日内，将处理情况报国务院法制机构。
(九)其他规定
根据国务院《法规规章备案条例》第15条做出的处理结果，可以作为对最高人民法院依照《行政诉讼法》第53条送请国务院解释或者裁决的答复。法规、规章的制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的法规、规章目录报国务院法制机构。对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送;逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，依照国务院《法规规章备案条例》的有关规定，建立相关的备案审查制度，维护社会主义法制的统一，保证法律、法规的正确实施。
二 法律解释
《立法法》第四节对法律解释的基本规则做出了专门规定。
实施法律解释的主体。法律解释权属于全国人大常委会。法律的规定需要进一步明确具体含义的、法律制定后出现新的情况需要明确适用法律依据的，由全国人大常委会解释。
法律解释的提出。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会，以及省、自治区、直辖市的人大常委会，可以向全国人大常委会提出法律解释要求。
法律解释的程序。全国人大常委会工作机构研究拟定法律解释草案，由委员长会议决定列入常委会会议议程。法律解释草案经常委会会议审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过，由常委会发布公告予以公布。
法律解释的效力。全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。
有关行政法规的解释问题，国务院有专门规定。1999年5月10日，国务院办公厅发出《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》，对行政法规(包括法律的实施细则、实施条例)和国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规问题的规范性文件等的解释权限和程序做出明确规定。具体内容如下。
凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者做补充规定的问题，由国务院做出解释。这些立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。
凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释;有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其做出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，做出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后做出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。
凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，做出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后做出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。
三 立法抵触的解决程序
《立法法》明确规定了启动解决立法抵触的基本程序。
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。
全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。
但在实践中，究竟什么是立法“相抵触”，还没有具有可操作性的标准。
四 立法规定不一致的裁决
当各种立法之间的规定出现不一致的情况时，应当怎么办?《立法法》对解决立法不一致的问题规定了相应的裁决机制。
(一)全国人大常委会的裁决权
(1)法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。(2)根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
(二)国务院的裁决权
(1)行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。(2)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。(3)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。
(三)制定机关的裁决权
地方性法规、规章之间不一致，并且是同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
(四)改变或者撤销的法定事项
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照《立法法》第88条规定的权限予以改变或者撤销:超越权限的;下位法违反上位法规定的;规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的;违背法定程序的。
(五)改变或者撤销的权限
《立法法》规定的改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是:全国人大有权改变或者撤销它的常委会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背《宪法》和《立法法》第66条第2款规定的自治条例和单行条例;全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背《宪法》和《立法法》第66条第2款规定的自治条例和单行条例;国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定的和批准的不适当的地方性法规;地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
[1]张福森主编:《社会主义法制理论读本》，人民出版社2002年版，第140页。
[2]全国人大主席团是全国人大会议的主持者，成员通常由常委会提出名单草案，由代表大会预备会议决定，人数有100多人，成员来自各方面的代表人士。
[3]张福森主编:《社会主义法制理论读本》，人民出版社2002年版，第144—149页。