第二节 新中国法律制度建设的历程
中国是一个具有五千多年文明史的古国，中华法系源远流长。早在公元前21世纪，中国就已经产生了奴隶制的习惯法。春秋战国时期(前770—前221年)，中国开始制定成文法，出现了自成体系的成文法典。唐朝(618—907年)时，中国形成了较为完备的封建法典，并为以后历代封建王朝所传承和发展。中华法系成为世界独树一帜的法系，古老的中国为人类法制文明做出了重要贡献。
同西方法律产生的渊源一样，中国最早的法律渊源也是习惯法。在古籍的记载中，夏朝制“禹刑”;“商有乱政，而作汤刑”。西周除了《九刑》、《吕刑》外，周王颁发的誓、诰、命也是重要的法律渊源。中国最早的成文法是公元前536年郑国执政子产的“铸刑书于鼎”。从这些记载可以看出，中国古代法律渊源主要是指刑法。战国时期，魏国的李悝“集诸国刑典”，制定了第一部比较完整的法典，史称“《法经》六篇”。在法之上的是“礼”，这是中国古代社会的主要习惯法。礼是道德规范的概括，“德主刑辅”反映了法律的地位。
封建社会以后，中国成文法的形式渊源日趋完备成熟，发展出了多种形式。唐代以后的成文法已经有了“律、令、格、式”作为主要法律渊源，“典、敕、比、例”也是法律的重要渊源。清末，在修律大臣沈家本的主持下，中国以西方大陆法系的法律为蓝本，借鉴法国、德国和日本的法律渊源形式，制定了刑律、民律和诉讼法草案，打破了中国延续两千多年的法律渊源的传统。此后，中华民国时期的立法继续效仿西方大陆法系，建立了以“六法”(宪法、民商法、行政法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法)为主要框架的法律渊源体系。
当代中国的法律体系渊源于中国共产党领导的革命根据地政权时期。从1931年中华苏维埃共和国建立革命根据地政权到新中国成立，革命政权先后制定了《宪法大纲》、《政权组织法》、《劳动法》、《婚姻法》、《刑事法令》、《诉讼法令》等。由于处在战争时期，政策、命令、决议等具有法律渊源的效力，有时其效力高于宪法和法律规范。在中国共产党的领导下，中国人民经过革命、建设、改革和发展，逐步走上了建设社会主义法治国家的道路。[12]
1949年中华人民共和国成立后，伴随着中国政治、经济、社会和文化的曲折发展，新中国法治建设大致经历了两个大的阶段、七个发展时期。
一 1949年新中国成立到1978年改革开放的法制建设
(一)新中国法制奠基:1949年中华人民共和国成立至1954年宪法颁布
从1949年10月中华人民共和国成立到1954年宪法颁布前，是中国社会主义法制的奠基时期。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，制定了《中央人民政府组织法》。《共同纲领》第17条明确规定:“废除国民党反动派政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”这两个宪法性法律及其他相关法律，奠定了新中国成立初期法律制度的基础。
这个时期，为适应新中国成立初期政治斗争和法制建设的需要，国家确立了政权过渡时期“多元性的立法体制”:中国人民政治协商会议制定根本法;中央人民政府制定并解释国家的法律、法令并监督其执行;政务院有权颁布决议和命令并审查其执行，废除或修改所属各部、委、署、院和各级地方政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令，向中央人民政府提出议案;根据地方政府组织通则，大行政区、省、市、县的人民政府委员会可制定法令、条例和单行法规，民族自治机关可制定单行法规。
这种立法体制提高了立法效率，从中央到地方的立法速度明显加快。例如，为组织建立国家政权方面的法律主要有:《共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》、《各界人民代表会议组织通则》(已宣布失效)、《大行政区人民政府委员会组织通则》(已宣布失效)、《政务院及其所属各机关组织通则》(已宣布失效)、《人民法院暂行组织条例》(已宣布失效)、《最高人民检察署暂行组织条例》(已宣布失效)、《省各界人民代表会议组织通则》(已宣布失效)、《市各界人民代表会议组织通则》(已宣布失效)、《县各界人民代表会议组织通则》(已宣布失效)等。为剿匪和镇压反革命以巩固政权、维护社会秩序方面的法律主要有:《惩治反革命条例》(已宣布失效)、《管制反革命分子暂行办法》(已宣布失效)、《惩治土匪暂行条例》(已宣布失效)、《城市治安条例》(已宣布失效)、《农村治安条例》(已宣布失效)。为恢复发展国民经济，稳定经济秩序，惩治贪污腐化行为方面的主要法律有:《全国税政实施要则》、《关于统一国家财政经济工作的决定》、《妨害国家货币治罪暂行条例》、《禁止国家货币票据及证券出入国境暂行办法》(已宣布失效)、《救济失业工人暂行办法》(已宣布失效)、《劳动保险条例》(1951年实施，1953、1956年两次修订)、《私营企业暂行条例》、《惩治贪污条例》(已宣布失效)、《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》、《暂行海关法》等。土地改革、社会民主改革方面的法律有:《土地改革法》(1950年实施，1987年底失效)、《关于划分农村阶级成分的决定》、《关于土地改革中对华侨土地财产的处理办法》、《婚姻法》等。
新中国的司法制度是同新生政权一起建立的。1949年10月1日，中央人民政府委员会第一次会议任命沈钧儒为最高人民法院院长、罗荣桓为最高人民检察署署长。10月22日，最高人民法院和最高人民检察署举行成立大会，沈钧儒、罗荣桓分别就职。1951年，中央人民政府颁布了《人民法院暂行组织条例》(已宣布失效)、《最高人民检察署暂行组织条例》(已宣布失效)、《地方各级人民检察署组织通则》(已宣布失效)等法律，规定了人民法院和人民检察署的体制和职权，开始自上而下地建立各级人民法院和人民检察署的组织体系。
基层选举工作于1953年3月开始，到1954年5月胜利完成。到1954 年8月，县级以上地方各级人民代表大会先后全部建立。“除台湾省尚未解放外，中国人民已经在25个省、内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区，3个直辖市，2216个县和相当于县的行政单位，163个市，821个市辖区和224660个乡建立了自己的政权，此外还建立了65个县级以上民族自治地方的自治机关。”[13]
(二)新中国法制创立:1954年宪法颁布至1958年“反右运动”
1954—1957年是中国社会主义法制的创立时期。这一时期颁布了新中国第一部社会主义类型的宪法。1953年初，中央人民政府委员会决定成立中华人民共和国宪法起草委员会，毛泽东任委员会主席，朱德、宋庆龄等32人任委员。1954年9月15日，宪法草案提交第一届全国人大第一次全体会议审议通过，为社会主义法制建立和发展提供了宪法基础，标志着新中国法制正式建立。
这一时期，执政党的工作重心从阶级斗争转向经济建设。1956年中共八大召开，刘少奇在中共八大政治报告中指出:“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”，“革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此社会主义革命的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了”。
1.开展立法工作
1954年宪法颁布后，宪法明确全国人大为行使国家立法权的唯一机关，立法权趋于集中统一。据统计，从1954年到1957年反右派斗争前，全国人大及其常委会、国务院制定的法律、法规和国务院各部委制定的较重要法规性文件共731件[14]。这些法律、法规、条例的制定，充实了中国的法律体系，为新中国成立之初的经济、政治和社会建设步入法制轨道提供了法律依据和法治保障。一些重要的基本法律，如刑法、民法、民事诉讼法等也在抓紧起草。刑法到1957年已修改22稿，并发给人大代表征求意见;民法已完成大部分起草任务，并开始向有关单位征求意见;刑事诉讼法开始起草，并于1957年6月写出初稿。
2.建立司法制度
在第一届全国人大第一次会议上，重新制定了《人民法院组织法》(1980年1月1日起施行，1983年、1986年、2006年修正)和《人民检察院组织法》(1979年制定，1983年、1986年两次修订)。根据法院组织法的规定，法院组织体系由三级(县级、省级、最高人民法院)改为四级(基层、中级、省高级、最高人民法院)，并规定设立军事、铁路、水上运输等专门人民法院，实行四级二审制。最高人民法院是国家最高审判机关，负责监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。
根据检察院组织法的规定，检察机关的领导体制由过去的“双重领导”(上级检察署和同级人民政府委员会)改为“垂直领导”(地方各级检察院和专门检察院在上级检察院的领导下，并且一律在最高检察院的统一领导下进行工作)，从上至下设立四级检察院，检察机关内部实行检察长领导下的检察委员会制。检察机关是国家的法律监督机关，负责一般法律监督、侦查监督、审判监督和监所监督等。
中国司法工作的一些基本原则和制度建立和发展起来。这些制度和原则包括:公安、检察和法院三机关分工负责、互相监督、互相制约的制度，检察机关和审判机关独立行使职权的制度，法律面前人人平等原则，人民陪审员制度，公开审判和辩护制，合议庭制度和回避制度，两审终审制和死刑复核制，审判监督制等。这些制度至今仍是中国司法体制的重要基础。
加强公安建设。新中国成立初期公安队伍是由军队转过来的。1954年宪法施行后，公安力量实现了普通警察与武装警察的分离，主要负责维护社会治安。1957年全国人大常委会制定了《人民警察条例》(1995年施行《人民警察法》时宣布废止)，对人民警察的性质、任务和职权做了明确规定，从而使人民警察建设走上了正轨。
建立劳动改造制度。政府颁布了《劳动改造条例》(1990年3月《看守所条例》施行时宣布废止)和《劳动改造罪犯刑满释放及安置就业暂行处理办法》。这两个条例建立了中国的劳动改造制度，对劳动改造机关，劳动改造的方针、政策、办法以及劳改人员释放后的就业安置等做了具体规定。国务院发布《关于劳动教养问题的决定》，对收容审查和劳动教养的对象范围和方法做了规定。
3.推进监察和法制工作
根据国务院组织法和地方人民代表大会、地方人民委员会组织法，在国务院设立监察部，在省、直辖市、设区的市人民委员会和专员公署设置监察机关，在工作特别需要的县和不设区的市由专署或省的监察机关重点派监察组，并受委派机关的垂直领导。1955年11月，国务院颁布了《监察部组织简则》，对监察体制等做了具体规定，从而使国家监察工作开始走上程序化、法制化轨道。
1954年11月，第一届全国人大常委会第二次会议批准设立国务院法制局。国务院颁布《国务院法制局组织简则》，对国务院法制局的任务、内部机构设置、体制、审议法规、会议制度等做了专门规定。
新中国的律师制度、公证制度相继建立起来。到1957年6月，全国已建立19个律师协会，817个法律顾问处，有2500多名专职律师和300多名兼职律师;到1957年底，全国有51个市设立公证处，1200多个市、县法院受理公证业务，有专职公证员近千名，共办理公证事项29万多件。国家仲裁制度初步建立，有关部门制定了《中国国际贸易促进仲裁委员会对外贸易仲裁委员会仲裁程序暂行规定》，对仲裁范围、仲裁员的产生、仲裁组织、裁决及执行等做了详尽规定。
4.建立发展政法教育
政法教育是从培训干部开始的。1949年11月 ，将朝阳大学改建成新中国第一所培养司法专门人才的大学——中国政法大学;1950年创建了中国人民大学，该校法律系成为新中国成立的第一个正规法律教育系，本科法律教育开始启动。到1957年，全国高等政法院系已发展到10个，招生人数达到8245人。新中国成立后的8年中，政法院系毕业生达13090人，研究生263人。
(三)新中国法制受挫:1958年反右运动至1976年“文化大革命”结束
1957—1976年是中华人民共和国历史由曲折走向挫折的20年。由于在国家工作的指导上出现了“左”倾错误，特别是“文化大革命”的“左”倾严重错误，人民代表大会制度一度遭到严重破坏，党和国家的工作、社会主义民主法制建设都受到严重影响，给我们留下了深刻教训。
1957年下半年，毛泽东对法治的态度和看法发生了根本改变。在1958年8月召开的中共中央政治局扩大会议上，毛泽东说:法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决，调解为主……不能靠法律治多数人，大多数人靠养成习惯……不靠民法、刑法来维持秩序……到底是法治还是人治?看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。[15]
此后，中国法制建设逐渐倒退，主要表现在以下几个方面:其一，社会主义法制基本原则(如法律面前人人平等原则;公检法机关分工负责、互相制约原则;法院依法独立审判原则;检察院行使一般法律监督权，依法独立行使检察权原则;被告人有权获得辩护原则)遭到批判和否定。其二，立法工作逐步趋于停滞。全国人大及其常委会、国务院及其所属部门发布的规范性文件，1958年为143件，1965年仅有14件。从1958—1966年，不仅比较重要的法律一部都没有制定出来，而且刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等基本法律的起草也停了下来。其三，一些法制机构被撤销。1959年撤销了司法部、监察部、国务院法制局;律师、公证队伍被解散;公检法三机关来分工负责互相监督的司法制度被取消，代之以公检法三机关的合署办公。其四，从1957年开始，破坏法制、侵犯公民权利、乱抓人、乱捕人的做法日渐盛行起来。
进入十年“文化大革命”时期，新中国建立的民主法制设施几乎被全面摧毁，社会主义法制受到严重破坏:全国人大及其常委会的活动被停止，中央“文革”小组成为事实上的最高权力机构;全国各地踢开党委、政府闹革命，合法的政权机关被革命委员会所代替;公民权利遭到严重侵害，个人的生命自由财产得不到法制保障。“文革”期间，从国家主席到普通公民，无数人被批斗、抄家、囚禁甚至被毒打致死;公检法机关被彻底砸烂;1969年人民检察院被正式宣布撤销;公安部、最高人民法院只留下少数人，事实上陷入了瘫痪状态。
二 1978年改革开放以来中国的法治建设
1978年中国实行改革开放政策以来，法治建设经历了四个发展时期。
(一)法治恢复和重建:1976年“文化大革命”结束至1982年宪法颁布
1976年“文化大革命”结束，中国开始了拨乱反正的工作。1978年12月，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上强调指出:“为了保障人民民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”;他指出，“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定;它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”[16]。这些思想，符合当时实际，成为1978年以后一段时间内中国法治工作的指导方针，对于加快法治建设步伐、及时解决“无法可依”的问题具有重要的指导意义。
1978年12月18日，中共十一届三中全会召开。全会总结了历史经验教训，特别是“文化大革命”的历史教训，将民主法治建设提到崭新的高度，在新中国法治史上具有里程碑意义。全会认为，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。
新时期法治建设开端的主要标志是1979年的大规模立法。1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方各级人大和地方各级政府组织法》、《全国人大和地方各级人大选举法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《中外合资经营企业法》等七个重要法律。“在一次会议上通过这样多的重要法律，这在中国社会主义立法史上还是第一次。”[17]邓小平在人大会议期间指出:“这次全国人大开会制定了七个法律……这是建立安定团结政治局面的必要保障。……这次会议以后，要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定;经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总要有的……现在只是开端。”[18]
1979年9月，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(中发〔1979〕64号)，指出刑法和刑事诉讼法的颁布，对加强社会主义法治具有特别重要的意义。它们能否严格执行，是衡量中国是否实行社会主义法治的重要标志。中央64号文件批评了过去长期存在的轻视法制、有了政策就不要法律、以言代法、以权压法等现象，对党委如何领导司法工作提出了明确要求:(1)严格按照刑法和刑事诉讼法办事，坚决改变和纠正一切违反刑法、刑事诉讼法的错误思想和做法。各级党委领导人都不得把个人意见当作法律，强令别人执行。(2)党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。加强党的领导，最重要的一条，就是切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受行政机关、团体和个人的干涉。(3)迅速健全各级司法机关，努力建设一支坚强的司法工作队伍。(4)广泛、深入地宣传法律，为正式实施刑法和刑事诉讼法做准备。(5)党的各级组织，领导干部和全体党员，都要带头遵守法律。必须坚持法律面前人人平等的原则，绝不允许有不受法律约束的公民，绝不允许有凌驾于法律之上的特权。取消各级党委审批案件的制度。中央64号文件被认为是中国社会主义法制建设新阶段的重要标志。
应当怎样对待改革开放前近30年制定的法律、法令和行政法规? 1980年，彭真副委员长在五届全国人大常委会第15次会议的报告中重申，[19]新中国成立以来制定的法律、法令，除同第五届全国人大和全国人大常委会制定的宪法、法律、法令相抵触的以外，继续有效。新中国成立后的17年，国家制定的法律、法令和行政法规有1500多件。其中许多法规现在仍然是适用的或者基本适用的。重申过去法规的效力，使我们在立法任务十分繁重、力量不足的情况下，可以集中力量去制定那些当前最急需而过去又没有的法规，特别是经济方面的法规。这是健全社会主义法治的一项重要措施。过去制定的法律、法令和行政法规，大体可以分为三种情况:一是由于历史的发展，已经完成了自己的历史使命，自然失去了效力。如《土地改革法》、《私营企业暂行条例》等。有些已为新的法律所代替，如1953年制定的《选举法》，1954年制定的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等，已为五届全国人大二次会议制定的相应法律所代替。二是现在仍然适用或者基本适用但需稍加修改、补充的。属于这种情况的很多，如《治安管理处罚条例》、《关于劳动教养问题的决定》、《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《城市居民委员会组织条例》等。三是需要做根本性的修改或废止的。这种情况是比较少的。哪些法规现在仍然适用，哪些法规要加以修改或补充，需要进行大量的调查研究，按照当前实际情况来决定。全国人大常委会、国务院及其所属各主管部门正在根据这个精神审查整理。对既有法律、法规进行必要清理，明确它们是否继续有效、是否需要修改或废除，对于大规模开展新时期的立法工作，具有重要的奠基意义。
在不断加强立法工作的同时，中国法治的其他方面得到恢复和重建。
1979年9月9日，中共中央发出批示，强调“加强中国共产党对司法工作的领导，切实保证司法机关行使宪法和法律规定的职权。中央对司法工作的领导，主要是文件、政策的领导”。同时，中央批示要“迅速健全各级司法机构，努力建设一支坚强的司法工作队伍”。[20]1979年第五届全国人大第十二次会议和1983年第六届全国人大常委会第二次会议，先后对人民法院组织法进行了若干补充和修改，人民法院组织得到进一步健全。
1978年3月第五届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第43条规定，重新设立人民检察院，同年6月1日最高人民检察院正式办公。根据宪法规定，第五届全国人大第二次会议于1979年7月1日审议通过了《中华人民共和国人民检察院组织法》。
公安、司法行政和安全等机构得到恢复或者重建。1979年6月15日中共中央政法小组向中共中央报送了《关于恢复司法机构的建议》。1979年9 月13日，第五届全国人大常委会第十一次会议在充分准备的基础上，“为了适应社会主义法治建设的需要，加强司法行政工作”，[21]决定重建司法部。司法部组建后，地方各级司法厅(局)也相继组建起来，司法行政工作得以恢复。
1979年7月颁布的刑事诉讼法和人民法院组织法明确规定被告人可以委托律师辩护。1979年初，黑龙江呼兰县开始配备律师承办刑事辩护工作。随后北京市、上海市及黑龙江的大庆、哈尔滨、四川的璧山等七个市、县先后恢复了律师组织，开展起部分律师业务。截至1980年10月，全国已有河南、陕西、山东3省成立了律师协会;北京、天津、上海、辽宁、黑龙江、江苏、甘肃等17个省、市成立了律师协会筹备会或筹备领导小组;全国共建立了381个法律顾问处，有专职律师人员3000多名。1980年8月，第五届全国人大第十五次会议讨论通过了《中华人民共和国律师暂行条例》。[22]
1980年1月，中央恢复成立了中央政法委员会。
1982年7月，中国法学会成立。
1983年6月，国务院提请六届全国人大一次会议批准成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。7月1日，国家安全部召开成立大会。
新时期法治建设开端的另一个重要标志，是对林彪、江青两个反革命集团的历史审判。1980年11月20日，最高人民法院特别法庭对两个反革命集团的主犯进行公开审判，分别判处江青、张春桥死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身。判处王洪文无期徒刑，剥夺政治权利终身。判处姚文元有期徒刑20年，其他主犯也被判处有期徒刑。从1980年底至1983年初，一些地方和军队也审判了林彪和江青两个“反革命集团案”在各地的一批骨干分子以及军内骨干分子。两案审判对中国法治建设具有重大意义，它彻底终结了“文化大革命”，表明人治时代结束了，中国今后要走上依法办事的法治道路。
“到1982年底，全国大规模的平反冤假错案工作基本结束，据不完全统计，经中共中央批准平反的影响较大的冤假错案有30多件，全国共平反纠正了约300万名干部的冤假错案，47万多名共产党员恢复了党籍，数以千万计的无故受株连的干部和群众得到了解脱”，并“给错划成右派的53万人进行了摘帽平反”。[23]
(二)法治发展:1982年宪法颁布至1992年中共十四大召开
十一届三中全会为新时期法治建设扫除了思想障碍，全面修改宪法就成为当务之急。1980年9月，全国人大成立以叶剑英为主任委员的宪法修改委员会，在充分发扬民主的基础上，1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了新宪法。八二宪法继承了五四宪法的基本原则，并根据新时期社会主义建设的需要，有许多重要改革和发展。例如，鉴于“文化大革命”肆意践踏宪法的历史教训，宪法序言和总纲第5条确立社会主义法治原则，规定了宪法的根本地位和宪法保障制度，以维护法治的统一和尊严。加强了最高国家权力机关常设机关的建设，扩大了全国人大常委会的职权，从而大大强化了全国人大的立法和监督职能。加强地方政权建设，规定县级以上地方各级人大设常委会，并赋予其保障宪法、法律在本行政区域内实施的职责。省、自治区、直辖市人大及其常委会有权制定地方性法规，还有监督地方“一府两院”的职责。通过总结“文化大革命”任意践踏公民权利的历史教训，宪法对公民的基本权利做了新的充实和更明确的规定，并加强了保障性措施。另外，宪法在加强国家政权建设，健全国家制度方面，还有许多其他改革。
1982年宪法是新中国法治史上的重要里程碑，为新时期法治建设的大厦立起了支柱，对新时期法治建设起到了极大的推动和保障作用。
1982年宪法第31条明确规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”1984年12月，中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权，从而实现了100多年来全国人民收回香港的共同愿望。[24]1985年4月10日，第六届全国人大第三次会议在正式批准《中英联合声明》的同时，决定成立香港特别行政区基本法起草委员会，负责香港特别行政区基本法的起草工作。1990年4 月4日，七届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。1987年4月13日，中葡两国政府签署了《关于澳门问题的联合声明》，澳门特别行政区基本法的起草被提上议事日程。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过了《关于成立中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会的决定》。1993年3月31日，八届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的颁布，是中国国家生活的大事，也是中国法治建设的大事。它把“一国两制”原则用基本法的形式确立，是中国立法史上的创举;它以法典确立了香港和澳门回归后的根本制度，是香港和澳门各方面生活所必须遵循的基本法典，为香港和澳门的经济发展和政治稳定提供了重要法律保障。
1988年2月，中共中央正式提出修改宪法的建议，承认私有制经济的合法性，肯定了土地可以依法实行转让。1988年4月，七届全国人大第一次会议审议通过了宪法修正案，规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”;“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随后，1990 年5月19日，国务院颁行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，成为土地使用权上市交易的具体规则。
1985年11月，六届全国人大常委会第十三次会议做出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，普法工作有了长足的发展，人民群众的法治观念、法律意识有了明显的提高。
这一时期，为了保障社会主义现代化建设的顺利进行，全国人大和全国人大常委会把制定经济方面的法律作为立法工作的重点，先后制定了《经济合同法》、《统计法》、《环境保护法(试行)》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《食品卫生法(试行)》、《海上交通安全法》，并批准了《国家建设征用土地条例》。同时，为了适应对外开放的需要，有利于引进外国资本和技术，还制定了《中外合资经营企业法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》、《个人所得税法》、《商标法》和《专利法》，并批准了《广东省经济特区条例》。中国经济领域已有一些基本的法律，但是还不完备，还需要进一步制定一批重要的经济法律和对外经济合作方面的法律，保障对外开放和经济体制改革的顺利进行。[25]1993年，彭冲副委员长在总结七届全国人大的立法工作时说，五年来，全国人大及其常委会通过了宪法修正案和59个法律，27个关于法律问题的决定，共计87个。1988年修改了宪法的个别条款，肯定了私营经济的地位，允许土地使用权依法转让，对中国改革开放和经济建设产生了积极的影响。常委会始终把制定有关经济建设和改革开放方面的法律作为立法工作的重点，制定了有关经济方面的法律21个，对《民事诉讼法(试行)》进行了补充和修改，对《土地管理法》、《中外合资经营企业法》、《环境保护法》、《专利法》、《商标法》等法律做了修改和完善。[26]
(三)建设社会主义市场经济法治和实施依法治国基本方略:1992年中共十四大至2012年中共十八大召开
1992—1997年，有两大事件必将永载中华人民共和国的法治史册。一是社会主义市场经济体制得以确立，社会主义市场经济法律体系初步构建;二是依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略得以确立。在人类探索社会主义的道路上，中国第一次把市场经济和社会主义制度结合起来，把人民当家做主、党的领导和依法治国结合起来，开创了中国特色社会主义理论和实践新的发展道路。
1992年，中共十四大报告明确指出，中国经济体制改革的目标是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制。确立了建设社会主义市场经济体制的总体改革目标。与此相适应，要高度重视法治建设，加强立法工作，建立和完善社会主义市场经济法律体系，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。
1993年，随着中国改革开放的深入，宪法修改再次成为一项紧迫的任务。1993年3月，八届全国人大一次会议通过宪法修正案，把建设有中国特色社会主义的理论和改革开放、社会主义市场经济等以根本大法的形式固定下来;确立了社会主义市场经济在宪法中的地位，标志着中国开始大规模完善以宪法为依据的各种经济法律法规，从而把以市场为取向的改革完全纳入以宪法为核心的法治体系中。实践证明，1988年和1993年这两次修改对中国改革开放和现代化建设都发挥了重要的促进和保障作用。为维护宪法的权威性和稳定性，自1988年起，中国开始采用审议和公布“宪法修正案”，并在宪法正文后附录的方式。
1993年11月，中共十四届三中全会第一次明确提出了社会主义市场经济的基本框架，要“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，从而促进了中国国有企业的改革向着理顺产权关系、实现现代企业制度的方向发展。这一变革使中国经济体制改革中的两大任务——政企分开和转换企业经营机制找到了落实的杠杆。这两大任务的实现离不开适应现代企业制度运行的公司法、证券法、金融法、破产法等一整套法律制度。社会主义市场经济体制框架中重要的一条就是建立社会主义市场经济法律体系的框架。
1997年7月1日和1999年12月20日，中国政府分别对香港、澳门恢复行使主权。这是“一国两制”构想的伟大胜利。基本法是调整中央与特别行政区以及特别行政区内部的基本关系的宪法性法律，它较好地解决了“主权”与“治权”的关系，具有独创性，在特别行政区创设了一种新型的自治形式和独特的政治体制，形成了独立的司法制度和相对独立的法律体系，建立起了新的中央与地方关系。[27]基本法是中国历史的创举，它为“一国两制”的成功奠下稳固的基石，是两地法律体系的结晶，它的成功代表着“一国两制”的成功。[28]
1996年，八届全国人大四次会议制定的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，第一次以具有国家法律效力的文件形式，规定了“依法治国，建设社会主义法制国家”的内容，与此同时，法学界关于依法治国的探讨形成热潮，有关“法制”与“法治”的讨论成为一大焦点。
1997年，中共十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议通过了第三次宪法修正案。此次修宪主要内容有:在序言中写进“邓小平理论”;第5条增加一款:实行依法治国，建设社会主义法治国家。第6条规定基本经济制度为以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。第8条规定农村集体经济实行家庭承包经营为基础、多种分配方式并存。第11条明确个体经济、私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。第28条将“反革命的活动”改为“危害国家安全的犯罪活动”。宪法规定依法治国基本治国方略，从人治到法治，这是一个历史性的跨越。
2002年，中共十六大明确提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。“三者有机统一”是社会主义政治文明的本质特征，是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家必须始终坚持的政治方向。
2004年，十届全国人大二次会议通过了第四次宪法修正案。这次修宪突出了“以人为本”的理念和保障人权的原则，对宪法所规定的许多重要的制度都做了修改和完善。尤其是将尊重保障人权、保障合法私有财产权等重要内容载入宪法，又一次以根本大法的形式确认了改革开放理论创新与实践发展的重大成果。
2007年，中共十七大对未来民主法治建设做出战略部署，提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的总任务，要求必须坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系;加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法治的统一、尊严、权威;推进依法行政，深化司法体制改革，加强政法队伍建设;深入开展法治宣传教育，弘扬法治精神;尊重和保障人权，维护宪法和法律的权威;等等。
2011年3月，全国人大常委会吴邦国委员长向全世界宣告，中国特色社会主义法律体系如期形成。截至2012年底，中国已制定现行宪法和现行有效的法律243部、行政法规721部、地方性法规9200多部、自治条例和单行条例780多件。
2012年11月，中共十八大对过去五年法治建设的成绩做出总结:“民主法制建设迈出新步伐。政治体制改革继续推进。实行城乡按相同人口比例选举人大代表。基层民主不断发展。中国特色社会主义法律体系形成，社会主义法治国家建设成绩显著。爱国统一战线巩固壮大。行政体制改革深化，司法体制和工作机制改革取得新进展。”
(四)全面建设法治中国:2012年中共十八大以来法治建设的任务和目标
中共十八大的召开，确立了全面建设法治中国的战略目标，中国的法治建设进入了新的发展时期。根据中华民族伟大复兴的中国梦和“两个一百年”的国家发展战略，在中国法治建设已取得显著成就、依法治国事业有了明显进步的背景下，未来进一步加强法治建设，全面推进依法治国，不断深化法制改革，从法律体系走向法治体系，从法律大国走向法治强国，按照建设法治中国“两步走”的战略目标全面推进法治建设。
第一步，到2020年全面建成小康社会时，基本建成法治中国。中共十八大报告指出，综观国际国内大势，中国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。到2020年全面建成小康社会时，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法全面实现，依法治国基本方略得到全面落实，中国特色法律体系更加完善，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障，国家各项工作实现法治化，基本建成法治中国。
第二步，到2049年中华人民共和国成立100周年时，整体建成法治中国。依法治国、依法执政、依法行政共同推进的各项任务全面完成，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的各项指标全面达到，法治精神、法治权威、法治秩序的各项要求全面满足，自由平等、民主人权、公平正义、和谐文明的法治中国整体建成。
[1]［法］卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第51页。
[2]［德］黑格尔:《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第10、36页。
[3]K.N.Llewelly，The Bramble Bush，1930，p.3.
[4]转引自《梁启超全集》，北京出版社1999年版，第1258页。
[5]本书编写组:《法理学》(马克思主义理论研究和建设工程重点教材)，人民出版社、高等教育出版社2011年出版，第36页。
[6]［日］高柳贤三:《英美法源理论》，杨磊等译，西南政法学院1983年内部出版，第1—3页。
[7]［意］卡塞西:《当代宪法与国际法》。转引自王铁崖《条约在中国法律制度中的地位》，载《中国法与比较法研究》第1卷，香港城市大学“中国法与比较法研究中心”1995年创刊号，第19页。
[8]参见任立华《法律制度的界定——内在于法学研究与实践之间的张力》，《法治论坛》2006年第1辑。
[9]［美］弗里德曼:《法律制度:从社会科学角度观察》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社1994年版，第1页。
[10]同上书，第12页。
[11]季卫东:《法的根源与效果》，载［美］弗里德曼《法律制度:从社会科学角度观察》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社1994年版，代译序第6页。
[12]参见国务院新闻办公室2008年发表的《中国的法治建设》白皮书。
[13]楼邦彦:《中华人民共和国宪法基本知识》，新知识出版社1955年版，第32页。
[14]如《城市居民委员会组织条例》、《户口登记条例》、《农业生产合作社示范章程》、《逮捕拘留条例》、《治安管理处罚条例》等。
[15]参见全国人大常委会办公厅编《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第102页。
[16]邓小平:《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。
[17]吴大英、刘瀚等:《中国社会主义立法问题》，群众出版社1984年版，第64页。
[18]邓小平:《民主和法制两手都不能削弱》，载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第189页。
[19]彭真:《中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会报告》(1980年)。
[20]《当代中国的审判工作》上册，当代中国出版社1993年版，第155页。
[21]《当代中国的司法行政工作》，当代中国出版社1995年版，第57页。
[22]韩延龙主编:《中华人民共和国法制通史》(下)，中共中央党校出版社1998年版，第794—795页。
[23]《国史通鉴》第4卷，红旗出版社1993年版，第42页。
[24]参见《中国法律年鉴》(1987年)，法律出版社1987年版，第522页。
[25]陈丕显:《中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会报告》(1985年)。
[26]彭冲:《中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会报告》(1993年)。
[27]文正邦:《关于我国法制发展战略的思考》，《现代法学》1993年第2期。
[28]王贵国、梁美芬:《一国两制:从理论到实践》，《太平洋法律和政策期刊》1998年第2期。