第二节　立法职权划分

在中国法律体系中，作为立法合法性渊源和依据的主要法源性法律是宪法和立法法。

一　中华人民共和国宪法(1982年颁布)

1982年宪法是中国的现行宪法。迄今，虽经过了四次修改，但有关立法制度的基本内容和主要框架并没有变动。现行宪法有关立法职权制度的规定如下:

第一，全国人大的立法职权包括:修改宪法。在中国，修改宪法要由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过;监督宪法的实施;制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定;决定特别行政区的设立及其制度。

第二，全国人大常委会的立法职权包括:解释宪法，监督宪法实施;制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改;解释法律;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。

第三，国务院的立法职权包括:根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;向全国人大或者全国人大常委会提出议案;同外国缔结条约和协定;改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机构的不适当的决定和命令。

第四，省、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。

第五，民族自治区、自治州、自治县的自治机关除了行使宪法规定的同级地方国家机关的职权外，同时还依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权;民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

1982年宪法规定的以上立法职权制度，只是中国现行立法制度的主体的、基本的和框架的部分，在该宪法颁布实施以来的30年中，采用一般立法、授权立法等方式，上述制度在实践中得到不断完善、充实和发展。

二　中华人民共和国立法法(2000年颁布)

2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》。这部法律于2000年7月1日起施行。立法法除了明确规定中国立法的指导思想和基本原则外，还在以下方面对立法做出重要规定。

第一，立法法进一步划分了有关立法主体的立法权限，特别是明确规定了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项的专属立法职权，内容包括:国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

第二，立法法对全国人大及其常委会的授权立法做出原则规定:全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权的目的、范围;被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力;被授权机关不得将该项权力转授给其他机关;授权立法事项，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律;法律制定后，相应立法事项的授权终止。

第三，立法法明确规定了全国人大和全国人大常委会的立法程序。

第四，立法法明确规定了法律解释的基本规则。

第五，立法法对行政法规的制定原则做出了规范。

第六，立法法对地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定原则做出了规范。

第七，立法法明确规定了法律适用的一般原则和相关问题:(1)关于法律体系的位阶:宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触;法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章;省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。(2)关于变通规定的适用:自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规做变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例;经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规做变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。(3)关于规章的效力和实施:部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。(4)关于一般法与特别法、新法与旧法的适用原则:同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。(5)关于法不溯及既往:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。(6)关于立法规定不一致时的裁决。(7)关于改变或者撤销立法的规定。(8)关于法律备案的规定。(9)关于法律相抵触的解决。

三　全国人大及其常委会的授权立法规范

1979年以来，全国人大或其常委会曾多次做出授权决定，授予有关主体以立法权，从而使之获得了立法职权或者扩大了立法职权。有关立法授权决定主要有以下一些。

第一，对国务院的授权立法，共有三次(参见第一章第一节第7页)。

第二，对省级人大及其常委会的关于经济特区的特别授权立法，共有两次。第一次，1981年11月，第五届全国人大常委会第二十一次会议通过决议，授权广东省、福建省的人民代表大会及其常务委员会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各自经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案;第二次，1988年3月，第七届全国人大第一次会议，授权海南省人民代表大会及其常务委员会根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规，在海南经济特区实施。

第三，对其他经济特区的特别授权立法，共有三次。

第一次，1992年7月，第七届全国人大常委会第二十六次会议，审议了国务院关于提请授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。

第二次，1994年3月第八届全国人大第二次会议，审议了福建省袁启彤等36名全国人大代表在八届全国人大一次会议上提出的关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章的议案，决定授权厦门市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在厦门经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案;授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。

第三次，1996年3月，第八届全国人大第四次会议通过决定，授权汕头市和汕头市人民代表大会及其常务委员会根据其经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，分别在汕头和珠海经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权汕头市和珠海市人民政府制定规章并分别在汕头和珠海经济特区组织实施。

第四次，有关组织法、立法法的立法授权。1982年12月，第五届全国人大第五次会议，对1979年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》做了修改。修改后的组织法明确规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案;并且规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。1995年全国人大常委会修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，将地方政府制定规章的有关规定修改为:“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”

立法法规定，较大的市的人大及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常务委员会批准后施行。立法法同时规定，该法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

四　国务院的立法职权

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》等的规定，国务院享有以下事项的立法职权。

第一，为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。

第二，《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项，包括:根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;向全国人大或者全国人大常委会提出议案;规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;领导和管理经济工作和城乡建设;领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作;管理对外事务，同外国缔结条约和协定;领导和管理国防建设事业;领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益;改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严;审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;全国人大和全国人大常委会授予的其他职权。

五　中央军事委员会的立法职权

根据《国防法》、《立法法》等的规定，中央军事委员会享有制定军事法规的立法职权，中央军事委员会各总部、军兵种、军区享有制定军事规章立法职权。

1997年第八届全国人大第五次会议通过的《国防法》规定，中央军事委员会领导全国武装力量，对以下事项方面享有军事法规的制定权:统一指挥全国武装力量;决定军事战略和武装力量的作战方针;领导和管理中国人民解放军的建设，制订规划、计划并组织实施;向全国人大或者全国人大常委会提出议案;根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令;决定中国人民解放军的体制和编制，规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责;依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员;批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划，协同国务院领导和管理国防科研生产;会同国务院管理国防经费和国防资产;法律规定的其他职权。

立法法规定，中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依照立法法规定的原则规定。

在军事立法制度方面，中国形成了三级军事立法体制:即全国人大及其常委会制定军事法律;中央军委单独或者与国务院联合制定军事法规和军事行政法规;军队各大单位制定军事规章，或军委各总部与国务院各部委联合制定军事行政规章。并且统一了军事立法程序:根据军队建设的实际需要和宪法的有关规定，中央军委制定了《中国人民解放军立法程序暂行条例》，从立法规划、计划，到法规起草、审议，以及发布实施等，都做了明确规定。军队各大单位根据中央军委的条例制定相应的实施办法、实现了军事立法工作的规范化、制度化。中国军事立法在坚持符合本国国情、军情的同时，还注重与中国在国际军事领域已经加入的条约、协定相衔接，使军事法的内容与国际法准则和惯例相一致。

六　省级和较大市的人民代表大会及其常务委员会的立法职权

根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法等的规定，省级人民代表大会及其常务委员会、较大市的人民代表大会及其常务委员会，制定地方性法规的立法职权。

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，有权依照宪法和法律制定在本行政区域内实施的地方性法规。地方性法规可以就下列事项做出规定:为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项;属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

地方性法规立法的有关事项包括县级以上的地方各级人大行使下列职权:在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行;审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项;选举本级人大常委会的组成人员;选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长;选举本级人民法院院长和人民检察院检察长;选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长，提请该级人大常委会批准;选举上一级人大代表;听取和审查本级人大常委会的工作报告;听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告;改变或者撤销本级人大常委会不适当的决议;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障农村集体经济组织应有的自主权;保障少数民族的权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

地方性法规立法的有关事项包括县级以上的地方各级人大常委会行使下列职权:在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行;领导或者主持本级人大代表的选举;召集本级人大会议;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项;根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人大代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;在本级人大闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人大常委会备案;根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免，报上一级人民政府备案;按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人大常委会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免;在本级人大闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务;在本级人大闭会期间，补选上一级人大出缺的代表和撤换个别代表;决定授予地方的荣誉称号。

按照立法法的规定，除立法法第8条规定的全国人大及其常委会专属立法权的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

七　民族自治地方人大的立法职权

根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、民族区域自治法、立法法等的规定，自治区和较大市的人民代表大会及其常委会享有制定地方性法规的立法职权;此外，县级以上民族自治地方的人大均享有制定自治条例和单行条例的立法职权。

民族自治地方立法机关与普通行政区立法机关一样享有制定地方性法规的权限。自治区人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定实施细则、实施办法或具体规定等地方性法规，报全国人大常委会备案。自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定实施细则、实施办法或具体规定等地方性法规，报自治区人大常委会批准，并由自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

民族自治地方立法机关除了与普通行政区立法机关一样享有制定地方性法规的权限外，还享有制定民族自治条例和单行条例的权限。自治区、自治州、自治县人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

民族区域自治法明确规定了民族自治地方人大享有的立法职权的有关事项，主要包括:

第一，民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案。

第二，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。

第三，民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字;同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

第四，民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民众中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。

第五，民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。

第六，民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。

第七，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制订经济建设的方针、政策和计划，自主安排和管理地方性的经济建设事业。

第八，民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。

第九，民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁毁草毁林开垦耕地。

第十，民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。

第十一，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目。

第十二，民族自治地方的自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业。

第十三，民族自治地方依照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸。与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，开展边境贸易。民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。

第十四，民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。

第十五，民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案;自治州、自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。

第十六，民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。

第十七，民族自治地方根据本地方经济和社会发展的需要，可以依照法律规定设立地方商业银行和城乡信用合作组织。

第十八，民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。

第十九，民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课;根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。

第二十，民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业，加大对文化事业的投入，加强文化设施建设，加快各项文化事业的发展。民族自治地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。

第二十一，民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识。

第二十二，民族自治地方的自治机关，自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药。民族自治地方的自治机关加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼卫生保健，改善医疗卫生条件。

第二十三，民族自治地方的自治机关自主地发展体育事业，开展民族传统体育活动，增强各族人民的体质。

第二十四，民族自治地方的自治机关积极开展和其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作。自治区、自治州的自治机关依照国家规定，可以和国外进行教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流。

第二十五，民族自治地方的自治机关根据法律规定，制定管理流动人口的办法。

第二十六，民族自治地方实行计划生育和优生优育，提高各民族人口素质。民族自治地方的自治机关根据法律规定，结合本地方的实际情况，制定实行计划生育的办法。

第二十七，民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。

民族自治地方还享有法律变通权，即民族自治地方的自治机关根据本地方的具体情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。民族自治区、自治州、自治县的地方立法机关，都可以根据实际需要和可能，在立法上对全国法律法规、地方性法规进行变通。民族自治地方不能全部适用法律规定的，可以由自治区人大根据当地民族的政治、经济、文化的特点和法律规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人大常委会批准施行。截至2011年，民族自治地方立法机关对法律和行政法规的规定做出变通和补充规定的有75件，内容涉及婚姻、继承、资源开发、计划生育、未成年人保护、社会治安、环境保护以及土地、森林、草原管理等方面。

根据宪法、立法法和民族区域自治法的相关规定，民族自治地方不能变通立法的事项包括:宪法的规定不能变通;民族区域自治法的规定不能变通;属于中央专属立法权限范围的事项不能变通。立法法第8条规定了10项只能由法律加以规定的专属立法权限事项。其他法律、行政法规有关民族问题的专门规定不能变通。除宪法和民族区域自治法外，目前中国共有59部法律对民族问题做了相关规定，由于这些规定已充分考虑到民族自治地方的特点和实际情况，因此不能再立法变通。授权变通的法律和行政法规的基本原则和精神不能变通。如《婚姻法》第50条授权民族自治地方人大有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定。但变通婚姻法时，不能变通婚姻法关于婚姻自由、一夫一妻、男女平等等基本原则。就是说，变通立法不得变通颠覆被变通的法律、法规，否则就突破了变通立法的底线。国家法律、行政法规适合“当地民族的政治、经济和文化特点”的规定，不能再做变通。

八　特别行政区立法会制定特区法律的立法职权

根据宪法第31条设立的香港特别行政区和澳门特别行政区，是中国地方立法的特殊地区。根据“一国两制”方针，在特别行政区实行资本主义制度。按照香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法的规定，特别行政区享有较内地地方国家权力机关更大的立法职权，除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外，香港、澳门特别行政区立法会有权对特区高度自治范围内的一切事务制定、修改和废止法律。

在中国立法制度下，特别行政区是实行高度自治的地方。特别行政区享有的立法权，是中国地方立法权体系的一个组成部分，既是维护和保障社会主义祖国统一、民族繁荣昌盛的体现，同时又是维护和保障特别行政区实行资本主义制度、实行高度自治权的表现。香港、澳门原有的法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除由全国人大常委会宣布为同基本法相抵触或经特别行政区立法机关做出修改者外，予以保留。特别行政区立法会依据宪法、特别行政区基本法的赋权，按照法定程序制定的法律，须报全国人大常委会备案。备案不影响法律的生效。特别行政区立法机关享有的立法权突破了现行宪法规定的内地地方立法机关和民族自治地方立法机关所享有立法权限的范围。对特别行政区立法机关行使的权限，主要是采取“将有关法律发回”的原则。而且这种“发回”是有条件的:一是须在全国人大常委会征得特别行政区基本法委员会意见之后;二是须认定特别行政区立法机关制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款。[1]