内容摘要

农村集体经济是集体成员利用其所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济在农村的重要体现。党和政府历来高度重视农村集体经济发展。党的十九大报告指出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。近年来，各地在发展农村集体经济方面进行了积极探索，但发展水平较低、不平衡、持续性较弱等问题并未得到改变，与其功能定位仍不相适应，与推进农业农村现代化和实现乡村振兴的要求也不相适应。

农村集体经济发展的限制性因素主要表现为以下几个方面。第一，运行机制不完善。那些没有改制的农村集体经济组织，主要由村干部直接负责经营活动，普遍存在管理不规范、经营不专业现象。一些村在产权制度改革的基础上成立了股份经济合作社，但法人治理结构的产生形式与运行方式都不规范，不可能产生实质性的功效。同时，由于农村集体经济组织被迫承担提供农村公共产品和服务的公共财政职能，它也就只能盈利、不能亏损和破产，无法成为自主决策、自主经营、自负盈亏的现代企业。第二，农村集体经济组织没有法人地位。目前，各地采取了三种办法来解决这一问题。一是由县级以上人民政府发放组织证明书。由于缺乏上位法，证明书的管理方式只是一种过渡性的解决办法。二是登记为公司法人，按照有限责任公司或股份责任公司进行登记。但是，农村集体经济组织的成员数量通常都高于《公司法》规定的股东或发起人数量。如果把农村集体经济组织登记为公司法人，一部分成员在名义上就不能成为股东或发起人，其权益也就得不到法律的充分保护。三是按照《农民专业合作社法》来登记注册法人。这种做法规避了股东人数的限制，但集体经济组织与农民专业合作社在合作属性、业务范围、成员构成、分配和管理方式等方面存在许多不同。第三，农村集体经济组织的税费负担重。第四，农村集体建设用地改革滞后。农村集体经营性建设用地入市仍处于试点阶段，仅局限在全国33个农村土地制度改革试点县。尤其是，农村集体经营性建设用地在集体建设用地总量中所占比重极小。而对于集体建设用地主体部分——宅基地的流转制度改革仍未取得突破，宅基地的交易条件和范围仍然受到严格的约束，宅基地及地上附着的农民房屋都成为集体。

今后应从以下几个方面进行制度建设，以发展、壮大农村集体经济。第一，建立健全农村集体经济组织。凡是有集体统一经营资产的村组，尤其是城中村、城郊村和经济发达村，应改变由村委会代行经济组织职能的现象，实行“政经分开”，建立专门负责农村集体经济运行的农村集体经济组织。在农村集体经济组织与村“两委”的关系上，既要坚持“党是领导一切的”这一原则，又要确保农村集体经济组织能够独立自主地开展生产经营活动。

第二，明确农村集体经济组织市场主体地位。对于农村集体经济组织成员资格认定和退出问题，可以由村集体经济组织自行决定，但应规定村民自治、自决，不能违背国家其他相关法律法规。对于农村集体经济组织改制中的税费负担问题，应把农村集体经济组织承担的农村公共服务与税费减免挂钩，那些承担农村公共服务供给职能的集体经济组织，暂免征收企业所得税；那些农村社区事务已纳入公共财政的覆盖范围，从而不用承担农村公共服务供给职能的集体经济组织，可以设置一定时限的税费优惠过渡期。对于农村集体经济组织改制中的股权设置，应以个体股为主。对于股权管理，实行以户为单位的固化模式，“生不增、死不减”。对于股权流动，在现阶段可以限定在农村集体经济组织内部，但应适时和有条件地扩大流动范围。

第三，探索多种类型的农村集体经济实现形式。一是土地股份合作制。可以采取确权、确股、不确地的方式，将集体土地平均量化到户并固化下来，然后由集体将全部土地或部分流转出去，成员按所占股份获得相应收益。二是成员股份合作制。对于不可分割的集体资产，在清产核资后将其以股权形式量化至农村集体经济组织成员，由集体统一经营。也可以采取由集体中部分农民自愿入股，实行股份合作。三是联合社会资本的混合所有制。可以把集体所有的土地及政府扶持资金量化入股到新型农业经营主体，从而形成“集体经济+其他”的混合所有制经济。

第四，深化农村土地制度改革。一是鼓励农村集体经济组织在符合规划的前提下，直接参与土地开发，或者参与联营、联建、入股等多种形式来开发存量的建设用地。二是在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，探索支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市。三是按照2018年中央一号文件的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体形式，允许腾退宅基地转变为经营性建设用地，直接入市或以“地票”形式间接入市。四是逐步缩小征地范围，从而为农村集体经营性建设用地入市提供空间。同时，在征地过程中，应建立村级经济发展留用地制度，解决农村集体经济发展的土地约束。