2.6.1 二元结构与城市偏向制度

中国有着发展中国家的普遍特征，即以小农经济为主、存在大量剩余劳动力的传统部门与以工业化生产为主、用工紧缺的现代部门并存，这就是发展经济学所称的“二元结构”。但中国的城乡二元结构最显著的特征是，由于存在长期的历史遗留问题，城乡之间存在深层次的制度性分割，突出表现在户籍制度、统计调查制度、就业制度、社会保障和福利制度等方面，从而使得收入分配体制更加偏向城镇。城乡二元分割是中国最显著的特征，这种分割不仅表现为农业和非农业这种经济性的分割，更表现为由制度带来的人为分割，阻碍了要素在城乡之间的自由流动。城市偏向政策是造成城乡长期分隔，以及城乡收入差距持续上升的重要原因，它的根源在于为了支持重工业优先发展战略，而将农业剩余“转移”给城市资本积累和城镇补贴（Yang,1999）。中共中央政策研究室、国务院发展研究中心“农业投入”总课题组（1996）估计：1950—1978年工农产品价格的“剪刀差”大约取得了5100亿元收入，同期农业税收入为978亿元，扣除财政支农支出1577亿元，政府提取农业剩余净额为4500亿元；1979—1994年，政府通过工农产品价格“剪刀差”大约取得了15000亿元收入，同期农业税收入为1755亿元，扣除财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净额为12986亿元。

陈斌开和林毅夫（2013）从政府发展战略的视角，研究了中国城市化滞后、城乡收入差距持续扩大的原因。他们发现，旨在鼓励资本密集型部门（重工业）优先发展的战略，造成其他城市部门就业需求的下降，进而延缓了城市化进程，阻碍了农村居民向城市的有效转移，扩大了城乡收入差距。

为何发达国家更支持农业和农民，而发展中国家更倾向于向农民“攫取剩余”？这是由于发达国家的农业部门小，在开放的国际竞争环境下更容易失去竞争力，因此，农业获得支持和保护的需求很大。再者，由于食品支出在消费支出中占比很小，即恩格尔系数较低，消费者对价格上涨抵制程度低，因而农业支持政策更易实现。而发展中国家一般较为贫困，农业部门有众多生产者，而且农民的食品支出占比高，即便农产品价格上升，农民的所得和所失大致相抵，因此保护农业的成本非常高（张红宇，2004）。

城市偏向制度主要表现为城乡分割的户籍制度、就业制度、社会保障和福利制度等。户籍制度是这一系列城市偏向制度的基础；城乡分割的就业制度、社会保障和福利制度因户籍制度对于中国公民农业户口和非农户口的划分而成立。城乡分割的户籍制度不仅给不同社会人群带来了政治、社会和经济权利等方面的差异，而且给农民和农民工带来了不公平待遇，导致城乡之间和城镇内部劳动力市场出现分割，降低了劳动力的配置效率，扩大了城乡收入差距（宋锦，李实，2013）。户籍制度的确立不仅仅是为了进行人口统计和个人特征辨认，也是为政府其他重要目标而服务。中华人民共和国成立初期，政府承担起给所有城市居民提供工作与福利的责任，而农村人口在很大程度上得不到政府的支持。为了维系这种二元结构，户籍制度应运而生。20世纪50年代，中国政府颁布了一系列政策来限制农村劳动力的自由流动。最终在1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，二元户籍制度正式确立。城乡二元户籍制度的确立对中国社会的方方面面都产生了深远的影响。虽然进入80年代之后，户籍制度有所松动，但2014年已取消的二元户籍制度至今仍然决定着城乡居民在就业、社会保障、教育、公共服务等方面的待遇差别。如今，农民工虽然能够自由地在城市寻找工作，但他们的待遇往往要低于城镇职工，而且难以进入高收入行业。

近年来，户籍制度改革的步伐加快，但对于缩小城乡收入差距的作用并不十分明显。宋锦和李实（2013）基于第五次人口普查和2005年人口抽样调查数据，采用双重差分方法分析了户籍一元化改革对于不同户口类型劳动者的职业分布的影响。结果发现：虽然户籍一元化改革改善了本地农村劳动力的就业机会，但在一定程度上挤出了外地劳动力（包括外地城镇劳动力和外地农村劳动力），因而本地与外地户口之间的壁垒有所加强。孙文凯等（2011）也发现户籍改革在引导农民工流动方面的作用很有限；当前的户籍制度不像1984年以前那样完全限制劳动力跨地区流动，但是不同户籍对应着不同水平的社会福利。

2004年以来，中共中央、国务院发布了14个关于“三农”的“一号文件”，涉及农民增收、统筹城乡发展等方面。在社会保障方面，实行了新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗。王震（2010）采用CHIP2002数据，以及国家统计局2004年、2006年农村和城镇住户抽样调查数据，评估了税费减免、种粮直接补贴和新型农村合作医疗参合补贴对城乡收入差距的影响，发现这些收入再分配政策的作用十分微弱，群间泰尔指数只下降了0.5%。