第四节 协同创新与“创新驱动”战略阶段（201 1年至今）

世界各国都在加大科技投入和加强创新能力建设，抢夺科技创新的制高点，争取更多的国际发展空间。2012年，我国研发经费总额突破万亿大关，几乎与欧盟持平，占到了我国GDP的1.98 %，部分地区研发投入强度已经达到发达国家水平，创新资源保障有了一定的坚实基础。科技资源的急剧增长不但令国外震惊，也使得国内政产学研界始料未及，在大量资源投入下，使用资源的体制机制问题逐步凸显出来，尤其是制度供给滞后于资源配置需求的现象不断凸显。同时，研发投入绝对值逐年增加并没有带来创新能力的同步增强，国际比较分析显示，中国在科技创新竞争优势方面依然面临严峻形势。科技资源配置中存在的重复、分散、封闭、低效问题得到各方的关注和讨论，国家决定实施高等学校创新能力提升计划（2011计划），统筹高校与企业创新资源，实现科技与经济并行发展。

一、主要背景

世界各国在新能源、新材料、信息化等战略性新兴产业争相布局，新一轮科技创新孕育着多国同步并发局面，加快实施全面技术追赶和局部技术赶超的创新战略迫在眉睫。美国NSF科技投入往创新链下游延伸、德国的新高科技战略以及新一轮“卓越大学”计划等行动都在持续发力。从实际状况看，我国产学研协同创新及科技创新的效率仍比较低，高校与产业的双轨制发展导致科技与经济脱节严重，没有真正实现产学协同创新的战略格局。从世界经济论坛（WEF）《2013年全球竞争力报告》中的几个数据指标可以清晰地看出，我国大学与企业在协同创新体系建设上与国外发达国家存在较大差距，如表2-3所示。

尤其严重的是，随着产业转型升级和大国崛起步伐的加快，协同创新活动在解决国家重大创新问题和应对国家重大需求上的成效并未如预期。全社会逐步认识到，单单依靠过去三十多年的模仿创新和二次创新已经难以实现国家科技创新核心竞争力在前沿科学、关键技术、成套设备上的突破。因此，我国必须对创新的体制机制进行调整与重构，甚至是革命性的改革。随着美国政府实施“制造回归”战略，德国制造业顺利升级，欧洲其他国家和日本、韩国甚至印度重金打造新的创新产业制高点，我国实现科技创新全面追赶显得必要而迫切。

“协同创新”的提出背景。第一，产、学、研之间的体制壁垒依然阻碍大范围创新活动开展；第二，经济转型升级面临重大科技创新需求难以满足的问题。从国际上看，最近十多年中国在世界经济版图中地位的快速提升，带来了全球责任的增加和“战略被围”风险的增加。紧紧抓住战略机遇期，切实提升科技创新竞争力，越过“中等收入陷阱”是我国必须应对的重大问题。从产学研合作本身来看，智力流动不足，科技成果转化不力，研发计划、平台、项目散乱低效问题突出，动态性、链条式、网络化的协同创新局面尚未形成等问题长期得不到较好解决。以胡锦涛同志在清华大学百年校庆上的讲话为契机，国家于2012年开始实施高等学校创新能力提升计划（2011计划），以人才、学科、科研“三位一体”创新能力提升为核心任务，以优势高校为牵头单位，给予政策倾斜及资金支持，积极推动其在行业转型升级、区域发展的领导作用。

二、重大政策

本阶段持续推进创新体系建设，加速科技成果产业化、培育企业创新能力、改革成果奖励制度等。2011年以来，“协同创新”政策逐渐成为重大的政策议题和全社会关注的热点问题，科技资源配置中存在的重复、分散、封闭、低效问题得到从中央到地方、学术界到产业界、政策聚焦到实践探索等各层面的关注和讨论。这个阶段的协同创新政策的着力点主要包括三个方面：①促进科技人员的跨组织流动，如《中华人民共和国促进科技成果转化法》（2015年修订）提出“支持本单位的科技人员到企业及其他组织从事科技成果转化活动”, 《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（2016年）提出“允许高校、科研院所设立一定比例的流动岗位，吸引具有创新实践经验的企业家、科技人才兼职”; ②“双创”背景下激发全社会创业活力，尤其是激发中小微企业活力；③推动科技成果转化，主要包括鼓励科技人员开展科技成果转化活动，加大对科技成果转化的资金扶持力度，扩大科技成果所属机构的处置权、收益权。

2011年4月24日，时任中共中央总书记胡锦涛在清华大学百年校庆上发表重要讲话，提出：“建设若干所世界一流大学和一批高水平大学，是我们建设人才强国和创新型国家的重大战略举措。要以重点学科建设为基础，以体制机制改革为重点，以创新能力提高为突破，加大支持力度，健全长效机制，鼓励重点建设高校成为知识创新的策源地、深化教育改革的试验田、扩大开放的桥头堡。”胡锦涛指出，“全面提高高等教育质量，必须大力提升人才培养水平，大力增强科学研究能力，大力服务经济社会发展。要促进产学研紧密融合，加快科技成果转化和产业化步伐，着力推动‘中国制造’向‘中国创造’转变”。协同创新是以知识增值为核心、以多元行为主体的价值创造为目的的新型复杂创新组织模式，是为了实现重大科技创新而实施的大跨度整合的创新组织模式，是当今科技创新的新范式。在21世纪的第二个十年我国提出这样的发展战略，对从根本上改变制约我国科技创新的体制机制问题具有重要意义。

在推动实施创新型国家建设和创新驱动发展战略的政策顶层设计之前，国家已经持续关注和重视创新能力建设，然而长期以来，创新目标凝练不足、创新资源割裂发展、创新成果支撑不力、创新型人才缺乏等现象严重阻碍着我国自主创新事业的开展。第一，国家竞争力与国家创新能力的国际地位不匹配，创新对我国经济发展的驱动作用仍显不足。第二，虽然部分区域和若干产业的创新能力已经具备国际竞争力，但局部相对优势尚没有对社会经济发展形成突破带动性引领作用，即所谓“跟跑-并跑-领跑”局面并存。尤其是在一些主导产业发展中，对生产要素驱动的路径依赖严重，艰难地探索从“中国制造”到“中国创造”的战略转型路径。第三，鼓励创新的社会环境持续改善，创新投入逐年增加，而企业创新能力的提升速度、增长空间仍非常有限，与推动实施创新型国家建设的紧迫性不相适应。第四，创新型人才非常短缺，尤其作为国家创新系统的基础支撑力量的高校，在集聚和培养高层次创新创业人才中的作用尚未凸显出来。

在全面技术追赶和局部技术赶超的战略紧迫性要求下，政产学各界普遍认识到，必须打破创新资源割裂发展的困局，鼓励国家创新系统中的不同主体间协同，提高创新资源的集成利用效率，加快实现国家创新能力的全面提升和重点领域的突破创新，实现创新目标的凝练、创新资源的融通、创新成果的高效转化支撑、创新型人才的大量涌现。推动产学协同创新，有利于打破创新资源孤立配置，让高校与企业这两大创新力量围绕战略目标形成发展合力，在国家创新系统中实现资源的高效配置，提高科技进步和人力资本在经济增长中的贡献率。

2012年9月23日，中共中央、国务院发布了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号），坚持以企业为技术创新主体，形成一个产学研用结合的协同创新体系，促进科技与经济紧密结合。围绕这个核心问题，在提升企业技术创新能力、推进协同创新、加强资源统筹和开放共享、完善人才评价和激励机制、促进科技成果转化5个方面，由刘延东副总理担任组长的领导小组对20项重点推进的改革任务进行了布局。这一文件规定具有战略性、框架性特点，在科技、人才、经济诸多主要方面提出了“新常态”下的发展思路。这一阶段的协同创新相关政策更加明确和有针对性、框架性，同时突出了顶层设计和“进一步释放改革红利”的特点。具体包括以下几点：①科技创新创业相互融合，政策密集出台。党的十八大之后，各领域改革全面铺开，有关科技、创新、创业等相关政策文件和法律制度频繁出炉。仅在2014年，国务院和相关部委就出台了13个关于促进创业创新的文件，2015年上半年召开的国务院常务会议中，就有14次提及“创业”，足以显示国家对创新创业的重视。②逐渐突出科技成果转化的地位。针对社会创新创业活力不够、高校科技成果闲置、外部需求不足等因素，推动创新政策把改善高校科技成果转化及在其基础之上的创业活动摆到了重要地位，国家出台了一系列相关政策，如表2-4所示。其中，《中华人民共和国促进科技成果转化法》修订工作启动具有重大意义，通过确认工作量、提高经济报酬和完善制度来引导和激励高校积极转化科技成果。③产学合作政策再次重提，国家冀望充分发挥高校作为知识源头的功效。中央提出实施创新驱动战略，充分发挥企业创新主体的作用，通过一系列税收、金融、产业和科技政策，激励企业联合高校与科研院所进行创新与研发。

2012年7月，中共中央召开了全国科技创新大会，胡锦涛对中国2020年要成为创新型国家的严峻形势进行了深入分析，再次强调要大力实施科教兴国战略和人才强国战略，坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，全面落实国家中长期科学和技术发展规划纲要，以提高自主创新能力为核心，以促进科技与经济社会发展紧密结合为重点，进一步深化科技体制改革，着力解决制约科技创新的突出问题，充分发挥科技在转变经济发展方式和调整经济结构中的支撑引领作用，加快建设国家创新体系，为全面建成小康社会进而建设世界科技强国奠定坚实基础。随后在9月，中共中央、国务院印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（以下简称《意见》），再一次就科技体制改革给出相关政策。《意见》的突出特点就是将强化企业技术创新主体地位，促进科技与经济紧密结合放到了首要地位，首次规定要吸纳企业参与国家科技项目的决策，产业目标明确的国家重大科技项目由有条件的企业牵头组织实施，优先在具备条件的行业骨干企业布局国家级技术研发平台。

2012年11月，党的十八大明确提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须将其摆在国家发展全局的核心位置”，强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。中共中央提出，要“构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。首先，进一步确立企业的主体地位，让企业成为技术需求选择、技术项目确定的主体，成为技术创新投入和创新成果产业化的主体。其次，高校、研发机构、中介机构以及政府、金融机构等应与企业一起构建分工协作、有机结合的创新链，形成有中国特色的协同创新体系。加快科技体制机制改革创新。建立科技创新资源合理流动的体制机制，促进创新资源高效配置和综合集成；建立政府作用与市场机制有机结合的体制机制，让市场充分发挥基础性调节作用，政府充分发挥引导、调控、支持等作用；建立科技创新的协同机制，以解决科技资源配置过度行政化、封闭低效、研发和成果转化效率不高等问题；建立科学的创新评价机制，使科技人员的积极性、主动性、创造性充分发挥出来。”

2014年之后，我国科技体制改革措施密集出台，涉及科技计划、科研资金管理、科技成果使用处置、院士制度、科研仪器设施向社会开放等多个方面。党中央、国务院要求以中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革为突破口，带动其他方面科技改革向纵深推进。其中，《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）进一步放宽了科研项目和资金管理权限，上层抓总、机构负责、统一管理、注重效益等趋势表现十分明显。

2015年发布的《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（以下简称《意见》）从改革高等学校和科研院所科研评价制度、建立高等学校和科研院所技术转移机制等方面促进大学与企业的协同创新。《意见》指出，“要突出中长期目标导向，评价重点从研究成果数量转向研究质量、原创价值和实际贡献。逐步实现高等学校和科研院所与下属公司剥离，原则上高等学校、科研院所不再新办企业，强化科技成果以许可方式对外扩散”。同年，中央通过《促进科技成果转化法（修正草案）》，完善科技成果处置与收益分配制度，增大科研人员从奖励报酬等方面获得更多收益，强化企业在科技成果转化中的主体作用。

三、阶段特征

协同创新与“创新驱动”战略阶段的本质变化在于从致力于推动科技面向经济和经济依靠科技并举，到构建以企业为中心的国家创新政策体系，并借助于知识产权、创新创业、科研项目管理、资金投入、科技人才队伍建设等多个手段来推动协同创新局面的形成。协同创新逐渐成为政产学研用各界的共识，虽然全社会创新活动尚未形成网络化、开放式形态，尤其是创新资源的跨界流动还受到各种体制障碍和机构壁垒的制约，但已经迈出了实质性的改革步伐。

总的来看，从《中共中央关于科技体制改革的决定》（1985年）到《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（2015年），整整三十年科技创新政策的演变都旨在解决一个关键问题：科技与经济分离，科研与生产脱节。政府试图通过将重点放在科研与生产主体，即大学与企业上，来解决此问题。一方面，政府通过设置国家计划、重大专项来引导大学及科研机构以多种形式参与产学研合作，促进企业技术进步及经济发展。另一方面，政府通过将企业引入市场，发挥其创新主体的作用。在看到国内外大学带动企业、区域发展的可观效益后（如中国的中关村与美国的硅谷），教育部终于实施“2011计划”，通过大学与企业、科研机构、所在区域政府的频繁互动，发挥大学和该计划的辐射作用，为中国经济的腾飞带来不竭的动力。就高校本身在协同创新中的地位来看，由被动到主动、由边缘到核心再到主导者、领导者的角色转变路径十分明显。尤其是在第三阶段，高校已经成为全社会协同创新活动的策划者和领导者，但是实现在集聚资源基础上的重大成果产出，并着力破解由社会整体制度影响下的体制机制问题，将是一个长期过程。改革开放后协同创新各阶段特征参见表2-5。

在面向未来，实现中国科技创新向领跑阶段迈进的大背景下，协同创新要更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，并将二者有机结合，尤其要强调形成创新主体网络间的自组织特征，营造从大学到企业、从基础研发到产品应用、从实验室到市场、从尖端开发到日常应用等多层面、多维度的创新立体环境。在营造创新生态环境中，政府作用举足轻重、空间巨大，但大众创业万众创新氛围的形成要注重发挥民间的力量，让政策资源成为“四两拨千斤”的发动机。长期以来所倡导的以企业为主体的创新体系建设，尚难孚预期，在科技投入方式和制度切入角度上，还需要普惠性政策的引导和公平市场环境的建设，包括成果激励、人才评价、投融资政策、创新文化等。