3.2 村镇银行发展的政府治理机制

3.2.1 村镇银行发展中政府治理的内涵

1．政府治理的基本概念

明确提出“治理”一词是世界银行在1989年描述非洲危机时所使用的“治理危机”（crisis in governance）。1992年，世界银行在年度报告中使用了“治理与发展”作为标题，在此次报告中，明确提出了治理概念，即治理是在管理国家经济和社会发展资源时，对权力的运用形式。随后，治理被广泛用于政治发展研究中。1993年，亚太经合组织（OECD）在报告中指出“治理是政府使用政治权威和行使其在社会中与经济、社会发展有关资源处理的控制”。

1995年，联合国全球治理委员会对治理的定义为：“治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。”

治理理论的代表性人物詹姆斯·N．罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。英国学者格里·斯托克指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”

随着相关研究和实践经验对于治理一词的理解愈发深刻，世界银行在1997年的一份研究报告中以“政府核心使命”概括性地提出了政府治理的五项基本责任：①确定法律基础；②保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；③投资于基本的社会服务和社会基础设施；④保护弱势群体；⑤保护环境。政府的这五项基本责任有助于国家长期健康平稳发展。事实上，市场是经济社会中资源配置的主体，在完全竞争市场中，市场机制可以有效率地实现资源的合理配置和有效配置，然而，当市场无法有效率地分配商品和劳务时，就会出现严重的负外部效应问题，即市场失灵。此时，就需要政府这只“看得见的手”加以干预和调整。政府治理的宗旨就是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。

当前，国内相关研究大多沿用了北京大学张国庆教授对于政府治理概念的界定，即政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理。该定义具有两重含义：①政府治理涉及政府、社会、市场三个实体；②政府治理的最终主体是国家，客体是社会公共事务。政府治理主要可概括为两方面治理，即政府对自身的治理和政府对市场的治理，前者是内部治理，后者是外部治理。

本书中所提到的村镇银行政府治理主要是指政府部门采用治理手段与措施保证村镇银行在维持财务可持续的同时，承担服务“三农”社会使命，调和村镇银行主发起行与民间资本之间的冲突，提高村镇银行治理效率，促进村镇银行发展。政府对于村镇银行的治理是多方参与、分层实现的，其参与主体主要包括了中央政府、地方政府与村镇银行。中央政府对于地方政府的治理是内部治理，政府对于村镇银行的治理是外部治理，中央政府通过对地方政府的治理间接实现了对于村镇银行的治理。

2．政府治理的主要特征

村镇银行的政府治理系统具有复杂的内部结构，是一个开放的、复杂的、非线性的自组织系统，其有效发挥作用是以目标一致、功能齐备、结构合理、利益等为原则，通过内部系统间的物质与信息交换来实现的。这一政府治理系统由农村金融环境、农村金融主体与各级政府构成。政府治理的手段主要包括监督手段与激励手段。村镇银行政府治理的目标是为农村地区提供有效的金融服务。因此，村镇银行政府治理的实质就是以政府、村镇银行、农户和农企为主体，为实现各参与方的各自利益，基于对整个农村金融与农村经济背景的把握，分析和判断当前农村金融匮乏与缺失的原因，在现有制度框架基础上，以监督机制与激励机制为主要手段，使村镇银行能够为农村地区提供有效的金融服务，实现农村经济增长，并保证在农村经济增长的情况下，令村镇银行能够实现可持续发展，促进村镇银行与农村经济不断发展的良性循环。

政府在进行村镇银行治理的过程中会产生相应的治理成本，这些成本包括：

（1）协调摩擦成本，即设立与运营村镇银行过程中，农村金融资源重新配置所产生的成本。由于农村金融资产具有资产专用性，在重组或转移过程中将产生交易成本，而导致效率的损失。

（2）资源增量成本，即在设立与运营村镇银行过程中，除了产生资源存量在农村金融体系进行重新配置之外，为突破系统内部结构的最低限制因子的制约，使系统内部资源配置实现最优，从系统外注入的用于纠正扭曲结构失调的新增外部资源投入的成本。

（3）时间机会成本，即在设立与运营村镇银行过程中，由失调状态调整到协调状态的实践中，所付出的时间成本。

（4）协调管理成本，即治理村镇银行过程中所直接发生的成本，包括分析、判断农村金融环境的成本，研究和制定村镇银行发展对策的成本，实施治理措施和手段的成本，监督措施和手段落实的成本以及评估治理效果的成本。