三、世界城市土地利用和政府土地收入的变化趋势

（一）土地利用的变化

地球陆地面积为1.49亿平方千米，其中人类可利用的耕作土地为14.5亿公顷，牧场为34.2亿公顷，森林与林地为38.8亿公顷。由于人类活动而造成的土地退化面积全球大约有20亿公顷，相当于地球陆地总面积的15%，从人类活动的影响范围看，土地退化已经到达了地球的每一个角落。作为世界经济的主要方面，农业现代化和城市化的影响最为重要。

美国学者Karen C.Seto等的包含326项运用遥感影像来映射城市土地转化研究的元分析成果表明：全球范围内观察到的城市土地面积从1970年至2000年增加了58000平方千米。中国城市的年度平均城市土地扩张速度为7.48%，其中大约18%的部分与人口增长相关，50%与经济增长相关。印度4.84%的平均城市土地扩张速度中，30%来自人口增长，大约23%来自人均GDP的增长。非洲4.32%的平均城市土地扩张速度中，43%的部分可归因于人口增长，而GDP的增长并没有呈现出与之重要的关联。北美城市的平均城市土地扩张速度为3.31%，其中28%的部分与人口增长有关，72%的部分与GDP增长有关。欧洲的平均城市土地扩张速度为2.5%，其中86%由GDP增长所贡献，4%由人口增长所贡献。从全球范围来讲，研究中的城市的平均人口增长率为2.18%，平均城市土地扩张速度为4.84%。研究中的每个城市每年新增了几乎46000名城市居民以及大约13.5平方千米的城市新土地。

中国建设用地占全国土地总面积的比例已经很大。根据浙江省土地利用总体规划，2020年浙江省建设用地总规模将由2005年的94.08万公顷扩大到113.26万公顷，建设用地面积占土地总面积的比例由8.93%提高到10.75%；其中城乡建设用地面积由2005年的69.82万公顷扩大到74.2万公顷，城乡建设用地面积占土地总面积的比例由6.62%提高到7.04%。浙江省和韩国面积相当，韩国建设用地只占国土面积的5%，而浙江省建设用地占全省土地总面积的比例相当于韩国的2倍。建设用地面积比例偏高不仅说明我国建设用地节约和集约利用水平低，也说明我国土地利用对耕地保护和环境生态平衡构成了很大的压力，控制建设用地规模已经刻不容缓。

（二）世界税制发展情况

长期以来，发达国家主导了世界税制改革的分析，影响了其他国家的税制改革进程，各国税制走向趋同。

发达国家税制结构的历史演进大体上可以分为4个阶段。

第一阶段（18世纪中叶工业革命以前）——古老直接税阶段：以农业税为主体，间接税为补充。

第二阶段（18世纪中叶工业革命后至第二次世界大战前）——间接税阶段：以消费税和关税等间接税为主体，直接税为补充。1940年发达国家税制结构中，消费税占59%，个人所得税、公司所得税和社会保障税三者合计占24%。

第三阶段（第二次世界大战前后至1980年代）——现代直接税阶段：以所得税、社会保障税为主体，间接税为补充。美国1935年个人所得税、公司所得税、社会保障税合计占联邦税收收入的30.2%，1945年提高到83.7%。

第四阶段（1980年代以后）——现代复合税阶段：以所得税、社会保障税和货物劳务税为主体，财产税为补充。以经济合作与发展组织（OECD）为例，2011年国家主体税种构成中，所得税占33.5%，社会保障税占26.2%，货物劳务税占32.9%。

中国的税收结构与发达国家差异巨大，主要表现为发达国家以所得税为主体，而中国以商品劳务税为主体。以商品劳务税为主体的税制结构中，增值税、一般营业税、销售税、货物税、消费税、关税等税种作为国家税收收入的主要筹集方式，其税额占税收收入总额的比重大。2015年，中国增值税、营业税、消费税、进口增值税合计占全国税收总收入的58.84%，个人所得税和企业所得税合计占全国税收总收入的28.62%。在发达国家，社会保障缴款是第二大收入来源，2006年占比达到29.1%，高于商品劳务税。2015年，中国养老、医疗、工伤、失业、生育这五项社会保险基金总收入为4.6万亿元，只相当于商品劳务税收入的60%。

（三）政府土地收入变化

世界各国政府土地收入和各个国家的国情是相互联系的。同一个国家不同的发展阶段，政府土地收入的作用和地位也不一样。

一般说来，在国家初建和疆域拓展阶段，国家拥有的土地资源多，政府控制的土地越多，通过土地出售获得财政收入、支持公共基础设施建设、奖励战争参战人员、调节地方政府收入不平衡等能力也就越强大。随着生产力的发展，土地资源的稀缺性增强，公共土地的私有化将成为激励人口合理分布、加快土地资源的开发和促进经济快速发展的有效措施。

实行土地公有制的国家和地区，国有土地面积大，特别是公有土地，包括森林、草原和荒地等自然保护地，城市土地也是重要的国有资产，土地出让和租赁所得是政府土地收入的重要来源。城市化和城市建设发展越快，新增加的城市用地越多，国有土地出让的收入占政府财政收入的比例就越大。而在以私有制为主体的国家，由于区位条件好、质量高的土地多为私人和企业占有，国有土地大多是自然保护地，国有土地出让和租赁面积很少，地价和地租占政府土地收入的比例比较小，甚至微不足道。

目前世界上一些发达国家和地区，土地所有制以私有制为主，政府土地收入主要表现为税收收入，一般属于财产税的重要组成部分。经济越发达的国家，居民占有的社会财富越多，财产税占公共财政收入的比例也越高。相反，经济发达程度相对较低，特别是实行社会主义公有制的国家，在计划经济时期，城市居民实行低工资、高福利的模式，国有企业没有经营自主权，企业公共积累少，拥有的社会财富少，财产税收入有限且占公共财政收入的比例也比较低。随着改革开放的推进，实行社会主义公有制的国家逐步建立和完善了市场经济体系，国民经济发展加快，人民拥有的财产逐步增加，财产税的作用和地位明显上升。

土地税是世界历史最悠久且普遍征收的税种，早在公元6世纪古希腊就有征收土地税的记载。土地税是房地产税的最初形态，既有财产税的性质，也有所得税的性质。在中世纪时期，欧洲各国的封建君主开始以房地产为征税对象。在奴隶社会和封建社会，土地是最基本的生产资料和社会财富的代表，很多税赋以实物形态呈现，地租收入和土地税收是政府主要的财政收入来源。步入工商经济时代后，随着资本主义生产方式的确立和土地私有化，政府手中的土地数量大大减少，并多用作非营利性的公共用途。经济发展也增加了政府的收入来源，特别是消费税、所得税增长很快，财产税在国家财政收入中的比例越来越小（见表6）。国家课征土地税或者房地产税已经不是或者主要不是基于财政收入方面考虑，而开始更多地关注土地税收的经济效益功能和经济政策目标。但是，财产税作为现代税收体系的重要组成部分，在筹集地方政府收入、公平分配社会财富、调节人们收入水平等方面，仍具有其他税收不可替代的作用。土地和房地产的价值比较高，是人们财产的重要组成部分，通常在个人财产中占有较大的份额。房地产税率的高低直接关乎政府和个人之间的利益分配，在实践中，各国实行的税率普遍不高，大部分国家的税率在1%左右。在发达国家，房地产税多属于地方政府收入，房地产税直接用于公共基础设施投资、教育、卫生和社区服务保障，促进土地利用效率和效益的提高。