第二节 安全生产监管的构成要素

安全生产监管是一项具有复杂性、系统性、动态性等特征的工作，是反映安全监管要素及其逻辑关系的方法论。分析安全生产监管的构成要素，能简洁、准确地反映安全生产监管对象、过程以及监管体系的运行结构和规律，是指导设计、完善监管体系，优化、提升安全生产监管效能的重要途径。基于当前安全生产监管的突出问题，本节站在战略思维的高度，应用系统对策的方法，从战略要素、维度要素、体制要素、运行要素和发展要素5个方面对安全生产监管的构成要素予以阐述。

一、战略要素

安全生产战略规划是对安全发展理念的操作化，它依据安全生产内、外部环境条件和监管状况对安全生产发展进行全局性谋划并具体展开，主要包括战略定位、战略目标和战略任务。战略定位是对安全生产的性质及其未来发展地位的基本判断和选择，主要包括安全发展的关系定位和功能定位。战略目标是对愿景及定位的展开和细化，是对安全生产预期达到水平的具体规定，具有有效性、可度量性以及有明确的优先级顺序等特征。战略任务是对战略目标的进一步分解，具有明确的任务内容。

在进行安全生产监管战略要素分析时，我们可以借助SWOT分析法，制定相应的发展战略、计划以及对策。SWOT包含4个方面内容：S——优势（Strength）、W——劣势（Weakness）、O——机遇（Opportunity）、T——挑战（Threat）。这里，机遇与挑战表明的是一种相对间接的外部作用，优势和劣势表明的是一种直接的外部作用。

将机遇事项和优势事项作为有利于安全生产监管工作的事项，将挑战事项和劣势事项作为不利于安全生产监管工作的事项，则可进行有利于与不利于安全生产监管的对比分析。安全生产监管工作所面临的机遇和挑战几乎是对等的。我们必须及时抓住并充分利用机遇，正确分析并科学面对挑战，特别是制定科学、合理、可行、有效的应对挑战的安全生产监管法规、政策和措施，才能做好安全生产工作，取得较好的安全生产绩效。对于安全生产监管工作，机遇未必是优势，也可能是劣势；而挑战未必是劣势，也可能是优势。因此，必须把握好机遇和挑战，不放过机遇转化为优势的机会，最大限度地将挑战转化为优势因素，降低劣势作用，提高优势作用。国家各项安全生产体制机制改革、政策措施设计等给安全生产工作带来众多机遇的同时，也带来不少挑战。但总体而言，机遇略大于挑战，优势总和大于劣势，重大优势显著，有利因素大于不利因素，整体上明显有利于安全生产监管的规范与推进。

机遇和挑战、优势和劣势都是制定与实施安全生产监管战略的基础要素，科学的战略必须科学地把握这些基础要素。但是这些要素仅仅是制定与实施安全生产监管战略的基础，从安全生产监管战略的实施层面看，重点是要抓住科技兴安、综合治理、本质安全、文化强安四大战略核心。

（一）科技兴安战略

科学技术是经济社会发展中最活跃、最具革命性的因素。当今世界，科学技术作为第一生产力的作用日益突出，科学技术作为人类文明进步的基石和原动力的作用日益凸显，科学技术比历史上任何时期都更加深刻地决定着经济发展、社会进步、人民幸福。

安全科技发展的前进方向就是研发与利用先进的科学技术，形成人与人、人与物、物与物超强相联，使监管者能够明显感知设备和环境的安全状态，实现提前控制、超前预防、科学组织、高效生产。安全技术装备的发展方向是“大、微、智”：“大”是指大功率、高产、高效的大型设备制造技术；“微”是指小型化、微功耗、多功能、无线远距离发射制造技术；“智”是指智能辨识、智能评估、智能分析、智能决策集成制造技术。

安全发展战略不在于一地一企的得失，其宗旨是实现目标任务全局性的把握与控制，使安全生产监管工作朝着持续稳进的方向发展。安全科技的战略定位应当是集中有限资源完善安全生产研发、推广应用、技术监督三大体系的建设。安全生产研发体系建设目标是打造一支善于攻坚克难，能够破解制约安全生产科学技术瓶颈、门类齐全、实力雄厚的科技研发队伍，并建成相应的技术支撑平台。推广应用体系建设目标是形成新技术、新成果、新工艺、新材料转化应用“短、平、快”的工作机制。技术监督体系建设目标是形成提升安全生产监管监察水平、促进企业安全生产、强化安全技术服务的工作机制。要建立与完善上述三大体系建设，需要强化安全科技工作组织领导、经济政策扶持、安全科技投入强度三个保障能力建设，只有这样，安全科技工作才能协调发展、整体推进。

（二）综合治理战略

综合治理是一种包含创新、全面、发展理念的安全管理模式，它是保证“安全第一，预防为主”实现的重要手段，它落实和明确了安全主体责任和各方责任，具有公平性和科学性，将推动安全生产监管统筹规划，提高安全生产监管水平，最终营造全员参与安全生产监管的良好氛围，这是安全发展社会经济、提高全员安全素质的必然要求。综合治理具有强制性，也将带来安全革命的新局面，对安全行业的全面重视程度会逐渐提高，生产中的安全问题将随之逐渐减少，安全生产事故也必将减少。从长远来看，安全保障性所带来的生产经营单位的良好形象也会逐渐体现出来，安全成果的显现将使综合治理工作得到全员的理解，这个过程也是长期的。

综合治理的特点与内涵：一是全面性。在生产经营过程中，动员全体职工采取各种监管手段，使生产、安全同步，建立起科学的、一整套的安全监管保障体系，把各个部门每个职工对安全生产负有的责任同经济手段和法制手段连接起来。二是长期性。抓好安全生产工作不是一朝一夕就可以见成效的，它需要踏踏实实地从细微处入手，从大处着想，持之以恒。三是针对性。安全生产综合治理应针对安全生产方针的贯彻与落实，针对各级人员岗位责任制的落实，针对重大隐患整改情况的落实。四是综合性。安全生产的综合治理是生产经营单位管理、思想、科学技术等工作水平的综合表现。五是科学性。安全生产综合治理运用了安全系统工程学的原理和方法，从本单位的实际出发，建立起完整、科学、有效的管理方法。六是基础性。安全生产综合治理的推行，要求生产经营单位各级人员必须有一个较高的思想认识，较强的安全管理水平。

结合综合治理的特点和内涵，综合治理的实现有其相应的要求：一是要从安全发展战略高度认识和提高落实安全生产方针的自觉性，从系统安全工程原理出发，全方位多因素地研究事故的预防方法和根治措施。二是必须坚持以安全发展为主题，坚守安全底线，加大安全投入，改善作业环境，创造良好的工作条件。三是应进一步深化安全生产监管体制的改革，要进一步改善行政、技术、安全等管理方法，加强监督管理。四是提高全员安全管理意识，充分认识到每个职能部门都与安全有着直接或间接的联系，明确生产经营单位的安全主体责任和各方责任。五是落实安全生产责任制，采取综合措施确保责任到位和落实，严格执行安全管理的各项规章制度，努力形成安全生产的长效机制。六是加大安全管理治本力度，着力解决好真重视还是假重视、真明白还是假明白、真投入还是假投入、真处罚还是假处罚等问题。七是要提升监管班子的重视程度和一线人员的执行力度。

（三）本质安全战略

本质安全，狭义的概念指的是通过设计手段使生产过程和产品性能本身具有防止危险发生的功能，即使在误操作的情况下也不会发生事故。从广义的角度来说，就是通过教育、设计、优化环境等各种措施从源头上堵住事故发生的可能性，即利用科学技术手段使生产活动全过程实现安全无危害化，即使出现人为失误或环境恶化也能有效阻止事故发生，使人的安全健康状态得到有效保障。

本质安全战略是以风险预控管理为核心，以控制人的不安全行为为重点，以切断事故发生的因果链为手段，以持续改进为运行模式的战略。本质安全战略的目标是通过以风险预控为核心的、持续的、全面的、全过程的、全员参加的、闭环式的安全管理活动，在生产过程中做到人员无失误、设备无故障、系统无缺陷、管理无漏洞，进而实现人员、机器设备、环境、管理的本质安全，切断安全事故发生的因果链，最终实现杜绝生产事故发生。

本质安全战略的核心是人员的本质安全化和设备的本质安全化。

人员本质安全化：本质安全是珍爱生命的实现形式，本质安全致力于系统追问、本质改进。强调以系统为平台，透过繁复的现象，去把握影响安全目标实现的本质因素，找准可牵动全身所在，纲举目张，通过思想无懈怠、管理无空当、设备无隐患、系统无阻塞，实现质量零缺陷、安全零事故。人的本质安全相对于物、系统、制度3个方面的本质安全而言，具有先决性、引导性、基础性地位。人的本质安全包括两个方面基础性含义：一是人在本质上有着对安全的需要。二是人通过教育引导和制度约束，可以实现系统及个人岗位的安全生产无事故。人的本质安全是一个可以不断趋近的目标，同时又是由具体小目标组成的过程。人的本质安全既是过程中的目标，也是诸多目标构成的过程。

设备的本质安全化：为使设备达到本质安全而进行的研究、设计、改造和采取各种措施的最佳组合称为本质安全化。设备是构成生产系统的物质系统，由于物质系统存在各种危险与有害因素，为事故的发生提供了物质条件。要预防事故发生，就必须消除物的危险与有害因素，控制物的不安全状态。本质安全的设备具有高度的可靠性和安全性，可以杜绝或减少伤亡事故，减少设备故障，从而提高设备利用率，实现安全生产。本质安全化正是建立在以物为中心的事故预防技术的理念上，它强调先进技术手段和物质条件在保障安全生产中的重要作用，希望通过运用现代科学技术，特别是安全科学的成就，从根本上消除能形成事故的主要条件。如果暂时达不到时，则采取两种或两种以上的安全措施，形成最佳组合的安全体系，以达到最大限度的安全。同时尽可能采取完善的防护措施，增强人体对各种伤害的抵抗能力。设备本质安全化的程度并不是一成不变的，它将随着科学技术的进步而不断提高。

从人机工程理论来说，伤害事故发生的根本原因是没有做到人- 机- 环境系统的本质安全化。因此，本质安全化要求对人- 机- 环境系统作出完善的安全设计，使系统中物的安全性能和质量达到本质安全程度。从设备的设计、使用过程分析，要实现设备的本质安全，可以分3个阶段实施：（1）设计阶段：采用技术措施来消除危险，使人不可能接触或接近危险区，如在设计中对齿轮系采用远距离润滑或自动润滑，即可避免因加润滑油而接近危险区；将危险区完全封闭，采用安全装置，实现机械化和自动化等，都是设计阶段应该解决的安全措施。（2）操作阶段：建立有计划的维护保养和预防性维修制度；采用故障诊断技术，对运行中的设备进行状态监督；避免或及早发现设备故障，对安全装置进行定期检查，保证安全装置始终处于可靠和待用状态，提供必要的个人防护用品等。（3）管理阶段：指导设备的安全使用，向用户及操作人员提供有关设备危险性的资料、安全操作规程、维修安全手册等技术文件；加强对操作人员的教育和培训，提高工人发现危险和处理紧急情况的能力。

根据事故致因理论，事故是由于物的不安全状态和人的不安全行为在一定的时空里的交叉所致。据此，实现本质安全化的基本途径有：从根本上消除发生事故的条件（即消除物的不安全状态，如替代法、降低固有危险法、被动防护法等）；设备能自动防止操作失误和设备故障（即避免人操作失误或设备自身故障所引起的事故，如联锁法、自动控制法、保险法）；通过时空措施防止物不安全状态和人不安全行为的交叉（如密闭法、隔离法、避让法等）；通过人- 机- 环境系统的优化配置，使系统处于最安全状态。

总之，本质安全战略从控制导致事故和物源方面入手，提出防止事故发生的技术途径与方法，对于从根本上发现和消除事故与危害的隐患，防止误操作及设备故障发生可能的伤害具有重要的作用。

（四）文化强安战略

安全文化是在人类生存、繁衍和发展的历程中，在其从事生产、生活乃至实践的一切领域内，为保障人类身心健康并使其能安全、舒适、高效地从事一切活动，预防、避免、控制和消除意外事故和灾害；为建立起安全、可靠、和谐、协调的环境和匹配运行的安全体系；为使人类变得更加安全、康乐、长寿，使世界变得友爱、和平、繁荣而创造的安全物质财富和精神财富的总和，主要包括安全观念、行为安全、系统安全、工艺安全等。安全文化主要适用于高技术含量、高风险操作型企业，在能源、电力、化工等行业内重要性尤为突出。所有的事故都是可以防止的，所有安全操作隐患都是可以控制的。安全文化的核心是以人为本，这就需要将安全责任落实到具体的安全监管工作中，通过共同认可的安全价值观和安全行为规范，营造自我约束、自主管理的安全文化氛围，最终实现持续改善安全业绩、建立安全生产长效机制的目标。

安全发展需要文化的强力支撑，没有文化的安全就是没有灵魂的安全。在安全生产的实践中，人们发现，对于预防事故的发生，仅有安全技术手段和安全管理手段是不够的。当前的科技手段还达不到物的本质安全化，设施设备的危险不能根本避免，因此需要用安全文化手段予以补充。安全管理虽然有一定的作用，但是安全管理的有效性依赖于对被管理者的监督和反馈。由管理者无论在何时、何事、何处都密切监督每一位职工或公民遵章守纪，就人力物力来说，几乎是一件不可能的事，这就必然带来安全管理上的疏漏。不安全行为是事故发生的重要原因，大量不安全行为的结果必然是发生事故。安全文化手段的运用，正是为了弥补安全管理手段不能彻底改变人的不安全行为等方面的先天不足。

安全文化作为安全生产监管能力的依托，“以隐性准则的效能”决定着监管者对知识类别、形式的取舍，对管理模式甚至是不同制度机制的接纳程度等。哪一类知识将受到支持、接纳或鼓励都将是监管者价值取向作用的结果。安全文化扮演的是知识筛选、控制和能力的建立与积累的角色。安全文化的作用是通过对人的观念、道德、伦理、态度、情感、品行等深层次的人文因素的强化，利用领导、教育、宣传、奖惩、创建群体氛围等手段，不断提高人的安全素质，改进其安全意识和行为，从而使人们从被动地服从安全管理制度，转变成自觉主动地按安全要求采取行动。

安全生产监管战略的基础要素与核心要素的相互关系、相互影响，具体见图1-1。

二、维度要素

维度要素是表达监管变量的尺度。安全生产监管从设计层面来分析，重点要把握好3个维度要素。第一个维度要素是使命。任何监管都有自身的监管使命，只有设计并完成好安全生产监管使命，安全生产监管才有实度。第二个维度要素是理论。理论是行动的先导，只有探究并运用好安全生产监管理论，安全生产监管才有深度。第三个维度要素是条件。条件是工作推进的前提，只有满足并丰富了安全生产监管条件，安全生产监管才有效度。这里的使命要素、理论要素、条件要素都是安全生产监管工作必须深度把握的基础维度。

（一）使命维度

安全生产监管使命是指监管在安全发展中担当的角色和责任及监管存在的依据。安全生产监管主要肩负着四大使命，即生命安全健康、设备财产防损、社会稳定协调、经济持续发展。生命安全健康、设备财产防损是安全生产监管的首要的直接使命，安全生产监管必须坚决杜绝重特大安全事故，有效控制较大安全事故，切实减少一般安全事故，确保安全生产形势持续稳定好转。而社会稳定协调、经济持续发展是安全生产监管重要的间接使命，维护社会稳定和促进经济发展是全社会的共同任务，所有安全生产监管机构与监管人员必须充分运用安全监管的特殊杠杆作用推动社会的和谐稳定与经济的持续发展。

（二）理论维度

理论是指人们对自然、社会现象，按照已知的知识或者认知，经由一般化与演绎推理等方法，进行合乎逻辑的推论性总结。在安全生产监管领域中，理论是指联系实际推演出来的概念或原理，或经过对安全事故和事件的长期观察与总结，对安全生产监管过程中的关键因素的提取而形成的一套描述事故和事件演变过程的模型。安全生产监管需要遵循的基本原理主要有安全科学原理、事故致因原理、本质安全原理、安全系统原理、安全发展原理。它们是人类在长时期内所形成的具有一定专业知识的智力成果。该智力成果具有普遍适用性，即对安全生产监管工作者具有指导作用。这些原理对安全发展的理念进行收集、梳理和凝练，并以战略规划的形式予以具体细化，是安全生产监管智慧的集中体现，呈现于安全发展战略维度中。

（三）条件维度

安全生产监管条件是制约和影响安全生产监管存在、发展的外部因素。安全生产监管需具备6个支撑条件，即领导与决策、规划与策略、结构与体系、资源与信息、流程与技术、文化与学习。条件支撑维度的主要特征是具有较高的智能化水平，它依托专业水平高的智力服务，通过领导与决策、规划与策略、结构与体系、资源与信息、流程与技术、文化与学习等条件的不断完善深化，为安全生产监管的数字化、智能化运行提供技术支持、智力支持和物质保障。

安全生产监管维度要素具体关系如图1-2所示。

三、体制要素

安全生产监管工作的进行依赖于各个监管构成要素的有效运行。安全生产监管内部系统包括监管机构、职能定位、权力配置和运行机制等构成要素，各要素之间相互影响、相互制约。机构设置合理，权力配置适当，职能定位明晰，运行机制完善，形成科学的安全生产监管模式才能实现安全生产。

在我国，国家安全生产监督管理总局和各级安全生产监督管理局、煤矿安全生产监督机构等是进行全国各级安全生产监督管理的具体机构。安全生产事故对市场个体会造成一定的经济损失，市场对安全生产具有一定的调节能力，但这种调节能力是有限的，不能从根本上解决安全生产问题。这就需要行政机构对安全生产进行监督管理，行政机构的监督管理与市场调节机制不同，其监管具有强制性，通过行政机构的信息优势和事先预防机制，能够显著提高安全生产的监管效率，降低社会生产成本。

构建“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会监督支持”的安全生产工作新格局。（1）政府统一领导：安全生产工作必须在国务院和地方各级人民政府的领导下，依据国家安全生产法律法规，做到统一的标准和要求。无论何种所有制形式或经营方式的生产经营单位，政府对其的安全生产要求都是相同的，都必须保障安全生产的技术和物质条件符合安全生产的要求。政府要建立健全安全监管体系和安全生产法律法规体系，把安全生产纳入经济发展规划和指标考核体系，形成强有力的安全生产工作、组织领导和协调管理机制。（2）部门依法监管：各级安全生产监管部门和相关部门，要依法履行综合监督管理和专项监督管理的职责。依法加大行政执法力度，加强执法监督。政府有关部门要在各自的职责范围内，对有关安全生产工作依法实施监督管理。特别是在当前大部分专业机构部委撤销、政企脱钩、国有大中型企业普遍下放地方、企业重组并购的新形势下，安全生产的监督管理社会功能将发挥重要的作用。（3）企业全面负责：生产经营单位要依法做好安全管理工作，切实保证本单位的安全生产。各类企业（包括经营单位）要建立健全安全生产责任制和各项规章制度，依法保障所需的安全投入，加强管理，做好基础工作，形成自我约束、不断完善的安全生产工作机制。（4）群众参与监督：工会组织和全社会形成“关爱生命、关注安全”的社会舆论氛围，形成社会舆论监督、工会群众监督的机制，保障安全生产的实施。（5）社会广泛支持：重视发挥社会及中介组织的作用，为安全生产提供技术支持和服务。

上述5个层面的安全生产管理机制缺一不可，不能互相替代，各有各的职责，各有各的特点。它们是相互联系、相互促进、相辅相成的统一的有机整体，它们之间必须统筹协调，形成合力，总体推进并形成市场经济条件下安全生产工作的监督体系，使安全生产的监督管理更加规范。

安全生产监管体制要素关系具体如图1-3所示。

四、运行要素

完善监管运行体系是落实科学监管的重要基础。安全生产监管体系在机制上应是综合监管、行业监管、专项监管、社会监督相结合的体系，在监管方式上不仅要有行政许可，更要有技术监察、行为监察、过程监督等。

构建立体式安全生产监管运行系统，重点要从以下两个层面来设计：

（一）不同监管领域对于监管层级和监管环节两个纵深监管系统的安全生产监管模式

安全生产监管领域包括矿山、危化、建筑、交通、工贸、特种设备等；安全生产监管层级包括国家、省市、区县、乡镇等；安全生产监管环节包括规划设计、验收审查、安评许可、过程监管、事故查处等。具体如图1-4所示。

（二）多方监管体制下，应用不同监管机制和监管方式的组合模式

安全生产监管体制包括国家监察、部门监管、行业管理、企业自律、社会监督等；安全生产监管机制包括分级监管机制、垂直监管机制、专项监管机制、委托监管机制等；安全生产监管方式包括行政监察、法定认证、检验许可、技术监察、行为监察等。具体如图1-5所示。

五、发展要素

发展是安全生产监管的一个永恒命题，基于现代安全生产管理科学原理，监管的发展可以从以下几个要素入手：一是安全生产监管理论，从事故致因理论向风险管理理论过渡；二是监管方法，从基于表象、规模、能量的监管转变为基于风险、本质规律的监管；三是监管目标，从以事故或事故追究为监管目标转变为以事故隐患、危险源、危害因素等为监管目标；四是监管过程，从事后型监管模式向预防型监管模式过渡；五是监管指标，从以事故指标为主转变为以预防指标、防范能力指标、绩效指标为主；六是监管手段，从依靠行政、经济、科学、文化等单一手段监管转变为综合监管、科学监管。安全生产监管发展趋势具体如图1-6所示。

安全生产监管的发展方向体现在：变经验监管为科学监管，变结果监管为过程监管，变事后监管为事前监管，变静态监管为动态监管，变投入监管为价值监管，变效率监管为效益监管，变约束性负强化监管为激励性正强化监管，变纵向单因素监管为横向综合全面监管等。

目前，各级安全生产监管部门普遍采用的是基于事故、规模、能量、形式的监管方法，科学性、合理性相对不足，容易导致监管效能水平低、效果差、“事倍功半”。推行基于风险的监管模式，可实现安全监管的全面性，即进行全面风险辨识；预防性，即强调潜在风险因子；动态性，即重视动态现实风险；定量性，即进行风险定量评价；分级性，即基于风险分级的分类监管。因此，基于风险的监管将对提高安全监管效能和安全生产保障水平发挥积极作用。

另外，强调一点，上述的发展要素均是从监管内容、方式等外部因素分析的，如果将监管者自身规范的构成要件要素的本质，概括为“监管者的规范的、主观的评价的要素”“监管者需补充的价值判断的要素”“监管者自由裁量的要素”，不免使构成要件符合性的判断混入监管者主观的评价，从而导致监管者判断的恣意性。因此，监管者自身的发展要素也需要客观把握。