第五节 安全生产监管的特征

国家安全生产监督管理是以国家机关为主体实施的，是具有法律化形式的监督管理，这种监督管理具有如下一些本质特征。

（一）权威性

国家安全生产监督管理的权威性首先根源于法律的授权。法律是由国家的最高权力机关制定和认可的，它体现的是国家意志。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）确定各级人民政府为负责安全生产监督管理的部门，对安全生产工作实施综合监督管理；各级人民政府的有关部门，依法在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。也就是说，《安全生产法》规定，由上述这些国家机关代表国家依法行使监督管理职责，以保证该法和其他有关安全生产的法律、法规能够得到正确的贯彻执行。这种对安全生产的监督管理的权威是其他种类的监督管理和其他单位的一般工作职责所不具有的。

（二）强制性

国家的法律都必然要求由国家强制力来保证实施。各级人民政府有关部门对安全生产工作实施综合监督管理和监督管理。由于是依法行使的监督管理权，它就是以国家强制力作为后盾的。这种以《安全生产法》和其他有关安全生产法律、法规为依据的监督管理关系，绝不是以被监督管理者的自觉自愿为基础建立起来的，而是不管被监督管理者是否愿意，都必须接受的监督管理。监督管理部门对被监督管理对象的违法行为，包括拒绝监督检查的行为，必要时要依照法定权限作出处罚，或者依照法定程序建议，提交法定机关进行惩办。

（三）普遍约束性

依照《安全生产法》第九条的规定，各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对安全生产实施的综合监督管理，从全面的监督管理这个意义来说，这是以安全生产工作为特定内容的监督管理。但是，对从事生产经营活动的单位来说，这种监督管理则是具有普遍约束力的。所有在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，凡有关安全生产方面的工作，都必须接受这种统一监督管理，履行《安全生产法》所规定的职责，不允许存在超越法律之上的或逃避、抗拒《安全生产法》所规定的监督管理。这种普遍约束性，实际上就是法律的普遍约束力在安全生产工作中的具体体现。

一、安全生产监管的外在特征

安全生产监管除了具有一般行政监管的权威性、强制性和普遍约束性等本质特征外，还具有以下外在特征。

（一）监管主体的多元性

我国现行安全生产管理体制是“国家监察、部门监管、行业管理、企业负责、群众参与、社会监督”。这一体制决定了安全生产监管主体的多元性，即国家机关、党政组织、社会团体、生产经营单位和一切公民都具有安全生产监管主体资格。

（二）监管内容的广泛性

根据《安全生产法》和其他法律法规，安全生产的监管内容十分广泛，它涉及在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的所有行业和领域，主要内容包括：（1）建立和健全安全生产管理的组织机构，配备具备相应资格的人员，明确职权、责任，为安全生产提供组织保障；（2）建立健全安全生产责任制度，使安全生产的有关事项都有章可循；（3）制定安全技术措施，按照安全生产相关法律法规标准的要求，完善安全生产条件；（4）经常开展安全培训和教育，提高员工的素质；（5）进行日常和定期的安全检查；（6）加强生产现场的安全管理；（7）做好有关事故方面的各项工作；（8）按照安全生产法规做好危化品、特种设备、劳保、职业病等专项监管工作。

（三）监管行为的外在性和独立性

外在性。监管必须是由被监管主体以外的力量实施的行为，对被监管者来说，它是一种外在的力量，而不是一种自我的约束。对一个具体的组织来说，监管很可能成为一种良好的愿望。没有外力的监管，不是严格科学意义上的监管。

独立性。监管与被监管者之间必须是两个相对平行的行为主体，监管主体的地位是独立和平等的，而不是依附的命令和服从的关系，监管者更不能处于被监管者的控制、支配之下。如果监管者的地位缺乏独立性，而受制于被监管者，监管的有效性会受到很大的限制。

（四）监管手段的制约性

监管关系绝不是以被监管者的自愿为基础建立的，不管被监管者是否愿意，都必须接受监管。被监管者必须按监管要求严加落实，否则面临罚款、停止生产经营甚至关闭的风险。监管者本身也必须受到制约，由于赋予了监管者权威、强制力和一些特殊手段，要防止监管者滥用这些特权，造成权力危害。对监管者行使权力的监督，可以使权力之间保持一定的平衡。

（五）监管措施的多样性

从政策层面看，其措施包括：（1）把安全发展的科学理念纳入社会主义现代化建设的总体战略，纳入经济社会发展规划中。（2）贯彻党的安全生产方针，必须坚持标本兼治，重在治本。在采取断然措施遏制重特大事故的同时，探寻和采取治本之策。综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，解决影响和制约安全生产的历史性、深层次问题，建立安全生产长效机制。（3）加强安全法制建设，实施依法治安，建立规范完善的法治秩序。必须严刑厉法，重典治乱。必须在法律的贯彻执行上动真从严。（4）落实两个主体、两个责任制，纳入政绩、业绩考核。政府是安全生产的监管主体，企业是安全生产的责任主体。（5）实施科技兴安战略，用科技创新引领和支撑安全发展。（6）强化经济政策导向作用，增加安全投入。建立多元化的安全生产投入机制。（7）加强安全文化建设，提高全民安全素质，加强社会监督，等等。

从运行层面看，其措施包括：（1）落实安全生产责任制，实施责任管理；（2）加强安全教育与培训，提高安全意识与安全技能；（3）严格落实安全检查，及时排查与整改安全隐患；（4）实施安全生产标准化管理；（5）实现生产技术与安全技术的统一；（6）剖析安全生产事故案例，正确对待安全生产事故的调查与教育，等等。

二、安全生产监管的属性特征

安全生产监管是一种特殊的公共产品。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中给出了公共产品的经典定义，公共产品具体的判定标准主要是非排他性和非竞争性。非排他性包含两个方面的含义：一是在技术上不能将不付费的受益者排除在外；二是虽然在技术上可以排他，但排他的成本十分昂贵，以致在经济上不可行。非竞争性包含两个方面的含义：一是边际生产成本为零。边际生产成本是指增加一个消费者给供给者带来的边际成本，而非生产增加而导致的边际成本。二是边际拥挤成本为零。凡是能够完全满足以上两个基本特征的产品和服务就可以判定为公共产品。首先，从排他性来看，安全生产监管作为一种制度安排，主要依据各种规则发挥作用。规则的特点是一旦制定，所有生产经营单位必须按照这个标准进行生产，不能将任何生产经营单位排除在外。其次，从非竞争性来看，一项安全生产监督措施提供给被监管对象的边际生产成本和边际拥挤成本为零。基于某企业的污染排放量大，严重影响了附近消费者的正常生活，消费者联合起来向政府反映，当这种呼声达到一定规模的时候，政府便决定对该企业污染进行监管。从调研讨论到规则的最后执行，政府承担了供给成本，但当规则成形之后，政府可以将标准运用于同一类型的所有企业，被监管的企业数量递增不会增加这项安全生产监管的供给成本。由于安全生产监管法律、制度、规则可以以零边际成本提供给所有企业，对一个企业的监管范围和程度不如对其他企业的监管效果。因此，安全生产监管不存在成本问题，即安全生产监管的边际拥挤成本为零。综上所述，安全生产监管满足公共产品的两个基本特征，因此它是一种典型的公共产品。

对一般公共产品而言，安全生产监管还具有一定的特殊属性，这主要表现在：

安全生产监管是非实物形态的公共产品。大多数公共产品是有形的，处于某种实物状态，具有直观、生动、易于被感知的特点，这些公共产品基本具有正向的社会效益，相应的社会需求量较大。因而，这些公共产品面临的主要矛盾是在财政资金约束下的供给不足问题。但是安全生产监管作为制度的重要组成部分，没有具体的实物形态，相对来说较为抽象，因此，只能通过静态的时点加以考察。从投入角度来看，安全监管一般表现为法律、制度、标准等，从产出角度看，则表现为安全与稳定的社会效益。

安全生产监管具有某种程度的成本与收益的非对称性。一般公共产品具有报偿性的特点，即从公共产品中获得的收益与承担的公共产品成本具有一定的对应关系。而安全生产监管的成本与收益却存在着某种程度的分离性，安全生产监管的这种性质，既使安全生产缺乏节约监管成本的激励，又不利于培养消费者监督安全生产监管效率的主人翁意识。

安全生产监管效用具有多元性。安全生产监管对不同的利益集团会产生不同的影响，对一些生产经营单位有利的监管可能会使另一些生产经营单位蒙受损失。例如，进入监管通常能够给在位的垄断企业带来收益，但对于其他希望从事该行业的企业来说则是不利的。再如，环境监管可以给消费者带来更适宜的生活环境，能够给消费者带来正的效用，消费者会从中得到收益，因而会受到广大消费者的欢迎，但会提高企业的生产成本，减少企业利润空间，在一定程度上会影响企业的进一步发展壮大。

安全生产监管是一种约束型公共产品，由一系列显性关联的约束构成，通过对被监管对象的限制性规定发挥作用。一般的公共产品可以直接给消费者带来满足，它们提供给消费者的是激励性效用。而安全生产监管是通过实施对被监管对象的限制来实现其效用的。例如，安全距离等方面的监管约束了生产经营单位的活动范围，但却为社会民众提供了身心的满足，具有较高的社会效用。安全监管这种效用的发挥是通过对企业的限制活动达成的。

安全生产监管是一种手段型公共产品，生产经营单位并不能从安全生产监管本身得到满足，而是从安全生产监管的客观效果中获取收益。生产经营单位最终需要的不是安全监管政策本身，而是安全生产监管政策所赋予的权利。得到安全生产监管效用是目的，而安全生产监管政策本身则是实现目的的手段。

安全生产监管具有强制性。一般的公共产品，需求者有弹性选择的权利。而安全生产监管是单方面决定执行的，相关方只有依照规定进行相应活动的义务，没有不履行或修改监管内容的权力。安全生产监管一般通过立法和公共政策来实施，一旦制定，被监管对象必须执行。

安全生产监管具有一定的地域专用性。安全生产监管受价值观、意识形态、政治制度等多种因素的影响，在一些被认为是成功的监管，在另一国不一定适用。因此，任何国家都不能简单照搬他国的监管模式。

三、安全生产监管的供给与需求特征

下面分析一下安全生产监管的供给和需求特征。

（一）安全生产监管的供给特征

安全生产监管的供给主要取决于政府提供监管活动的能力和意愿。政府的提供能力主要取决于政府提供该种监管的客观条件。

政府是安全生产监管的主要供给者，这主要是由两个方面因素决定的。首先，从效率角度来看，安全生产监管非排他性和非竞争性决定了政府供给的高效率。一方面，安全生产监管的非排他性决定了消费者在使用这类产品时，逮住有不付费的动机，倾向于成为免费搭车者；另一方面，安全生产监管的非竞争性导致其他消费者不会反对免费搭车者的行为。因此，在一个经济社会中，只要有安全生产监管存在，免费搭车者就不可避免。私人企业如果提供安全生产监管，就无法收回成本。同时，由于安全生产监管的个体消费量是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般很难提供这类监管，需要政府提供这些监管。政府的基本功能是提供法律和秩序。由于政府属于自然垄断范畴，政府可以用比竞争性组织低得多的费用提供上述制度性服务。其次，从公平角度来看，政府监管主要是通过法律法规实现其对经济的调控作用的。简言之，政府监管本身就是一种游戏规则，所有经济主体都要按照既定的规则运作。那么究竟应当由谁来制定这个规则呢？显然，所有参与交易的经济主体都没有资格，而按照市场上的常规做法，这时往往会请出一个有大利益关系的“第三方”来充当仲裁者。因此，在全国这个大市场中，要推举出一个公正的“裁判”来制定游戏规则并执行这些规则。虽然目前对政府的角色问题有较多的争议，但其仍然是公认的安全利益代表者，因此，规则制定者的角色只能由政府担任，安全生产监管只能由政府供给，其他团体及组织没有这个资格和权力制定这种规则。而其他公共产品的供应权则没有这么强的垄断性，其主要通过效率比较确定供给主体，因而供给主体具有多元性，既可能由政府提供，又可能由其他组织提供。

（二）安全生产监管的需求特征

从微观层面看，安全生产监管来源于企业和消费者享用政府监管的意见。安全生产监管会给企业和消费者带来效用，如电力监督会给现存的电力垄断企业带来较高的垄断利润，环境监管则会为消费者提供适宜的居住环境。但是，由于价值取向的驱动，安全生产监管除了存在“搭便车”问题外，还存在“斗争性”问题。安全生产监管的微观需求主体一般形成两个群体：企业和消费者。这些群体在发展壮大到一定程度时，会形成独立的利益集团，集中表达自己的偏好。为了维护各自的利益，两个团体之间往往会进行博弈，占有博弈资源较多的集团会在竞争中占据有利地位，占有博弈资源较少的集团需求的呼声会在政府的权衡之时被漠视，两个集团博弈后的结果形成政府监管需求曲线。很明显，是强者主导了政府监管的需求。因此，政府监管的微观需求具有强者占优的特点。

从宏观层面来看，安全生产监管总得求解微观需求主体的汇总函数，微观需求是构成宏观需求的要素。宏观需求是由公正的第三方对微观需求进行权衡汇总后得到的，一般情况下，这一汇总工作由政府来承担。因此，政府拥有确定社会总需求的决定权。在理想状态下，作为公共利益代表的政府在确定社会总需求时，应当给予弱势集团的需求较多的权重系数。

从安全生产监管的需求实践看，目前的监管暴露出许多深层次问题。如安全生产监管理念陈旧，往往局限于经济发展的效率和效能，而未能上升到社会治理和社会和谐的应有高度；安全生产监管体制粗疏，无论是机构设置与职能设定，还是权责划分和运行机制构建，往往局限于应急性和应景性的仓促安排，均未能提炼和吸纳应有的制度理性；安全生产监管法治缺失，往往局限于做法上的论证和事实上的修修补补，而缺乏相应的法律规范和法律供给；安全生产监管之于政府决策，往往反映出分明的政治随意性与决策者的主观偏好，而未能有明确的决策管理要求和决策管理议程。凡此等等，都极大地影响到监管权威和监管功能的发挥，导致监管效率和监管质量的低下，不能不引发人们的改进性思考。安全生产监管的发展，还进一步面临着诸多现实挑战。一是市场经济发展，要求安全生产监管紧密相随。市场经济的推进要求安全生产监管着力于促进竞争、消除垄断、克服市场的外部性与内部性；产权改革的推进，要求安全生产监管着力于放松管制，逐步实现对多元产权主体的间接性与监督性管理。二是公民社会的发展，要求安全生产监管快步跟进。公民社会的演进，要求安全生产监管转变传统的发展观念，确立科学与可持续的发展观念，保障社会成员共享改革成果；公民精神的发育，要求安全生产监管改善与民众的非亲和关系，进而提供质量良好的公共产品。三是国际化与全球化浪潮，要求安全生产监管从容应对。经济、社会、文化的全球化过程，要求安全生产监管消除壁垒；要求采用国际的良好做法和普适性标准。