第三节 城市规划基本概念

通过城市、城市规划学的产生和发展及城市与自然环境的研究，可以对城市的本质有较深刻的认识。

一、对城市的认识

（一）城市的含义

城市的定义：城市是一定社会的物质空间形态，其人口具有一定规模，其居民大多数从事于非农业生产活动的聚居地。

人们聚居形成社会，城市的本质是人类社会生存活动的一种物质空间形态。一定社会是指人们在一定历史时期，一定地域可形成的一定的社会状态。不同时期、不同地域所形成的不同社会状态是不同的，其城市的物质空间形态也不同，其人口规模、文化意识、居民的非农业生产活动方式、生活聚居形式也不同。

古代城市，从我国文字的字义看，城是一种防御性的构筑物，市是交易场所。可以说城市是具有防御功能和商品交换的、非农业生产职能的聚居地。城市与农村的区别主要是产业结构之不同，也就是居民可从事的职业不同，还有居民的人口规模、生活方式及聚居密度之不同。

现代城市的含义，主要包括三个方面：人口数量、产业结构及形政管辖的意义。

我国1955年曾规定市、县人民政府的所在地，常住人口大于2000人，非农业人员超过50%，即为城市型居民点。工矿区常住人口如不足2000人，在1000人以上，非农业人口超过75%，也可以定为城市型居民点。

城市型居民点，按其行政区划的意义，可以有直辖市、市、镇等。目前是按一定的人口规模、国民经济产值并经过一定的常批手续而加以划定的。建制市及建制镇，只是行政管辖意义上的不同，在本质上并无不同。城市按行政管辖又可分为地级市、县级市等。

（二）城市的构成

城市由自然和社会两大要素所构成。自然包括土地、水、空气和生物等，社会则由人、人的物质生产生活而产生的政治、经济和文化所构成。

城市的兴衰，是城市各要素运动变化和相互作用的结果：城市因城市要素的良性互动而兴盛发展；也因城市要素的恶性变化而衰败甚至消亡。

（三）城市的特征

1）城市是人类适应自然、改造自然的产物；是人类社会以自然环境为载体，以第一产业为依托的非农业生产活动的聚居地。

2）城市是人类社会发展、经济活动最积极、最活跃的政治经济、文化中心，它对一定区域的影响具有巨大的辐射力和吸引力。

3）城市是人类物质文明和精神文明发展的产物，是历史文化的积淀，是社会发展的里程碑，是人类文明进步的重要标志。

4）城市是一个社会化、多功能、有机的整体，是一个复杂的、动态的综合体。

城市的产生、发展和建设，受政治、经济、文化和科技及地理环境等多种因素影响。城市是由于人类在聚集中对安全防御、生产、生活等方面的需求而产生，并随着这些需求变化而发展。人类聚居而形成社会，城市建设要适应和满足社会的需求，同时受到自然环境和科学技术发展的促进和制约。这就是城市发展与社会发展的本质关系。

（四）城市用地功能的构成

城市用地主要由居住类、生产类、公共服务类、市政基础类（含交通、能源、水、环卫、安保等）四大功能用地可组成。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）和“城市用地分类”标准，城乡规划用地分为城乡用地和城市建设用地两个层面。（见国标GB 50137—2011《城市用地分类与规划建设用地标准》）。

1）城乡用地分为建设用地和非建设用地2大类、9中类、14小类（省略）。

2）城市建设用地，按使用功能其分为8大类、35中类、42小类。其中8大类功能用地为：

①居住用地。

②公共管理与公共服务设施用地。

③商业服务业设施用地。

④工业用地。

⑤物流仓储用地。

⑥道路与交通设施用地。

⑦公用设施用地。

⑧绿地与广场用地。

注：在某些城市还有特殊用地、发展备用地等。

城市是由上述八类功能用地构成的一个有机整体。这八类用地及其设施在城市空间布局上和规模大小上，都是根据各自的功能特点，按一定比例设置的。不同功能设施之间是相互依托、相互制约的。在城市规划工作中只有科学、合理地配置好这八类城市用地，城市建设才能得到健康、有序的发展。

当今，我们国家正处在城市化高速发展时期，根据社会发展和市场化的需要，某些用地功能正向可兼容的综合化方向过渡。

（五）城市发展的动因和条件

纵观城市发展史、可以显示出人类社会对物质财富和精神文明的追求是城市发展的动因，科学技术进步、生产方式推动了社会和城市发展。但是城市能否如愿发展，必须具备如下条件：

（1）自然条件 是指良好的自然环境和丰富的自然资源，这是城市发展的物质基础。

（2）社会条件 是指良好的政治、政策及和谐、稳定的社会环境是城市发展的必要条件。

（3）经济条件 城市建设需要巨大的资金支撑，充足的人力、物力、信息流不断地交换而生存和发展的。良好的交通条件和运输方式是城市发展的重要条件。

我们只有不失时机地把握好城市发展的动因和条件，才能把城市规划好、建设好。

二、对城市总体规划的认识

（一）城市总体规划的含义和任务

1.城市总体规划的含义

城市总体规划是对城市未来发展进行谋划的一种手段。是城市政府根据城市社会生活和社会经济发展的需求，根据现实的社会条件和自然条件的可能，对城市未来发展及各项城市建设进行的城市空间布局和建设时序的综合部署。

2.城市总体规划的任务

是根据一定时期城市的社会、经济发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局，维护公共生活空间秩序及各项城市建设而进行的未来空间时序的综合安排。城市总体规划是城市建设和城市管理的依据，是实现城市社会经济发展目标的很重要手段。

在我国社会主义市场经济体制下，城市规划的根本任务是合理、有效、公正地创建和谐、有序的城市和工作生活环境。这项任务包括实现社会政治经济的决策意志，及实现这种意志的法律、法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态环境保护、文化传统保护和空间美化设计，以指导城市空间的和谐发展，以满足社会、经济、文化发展及市民的物质文明、精神文明日益发展的需要。

3.城市规划与城乡规划

中国现阶段正处于城市发展、农村城市化快速发展时期。由于城市迅速发展、城乡争地加剧、生态环境恶化，社会矛盾重重。城市规划本身就城市论城市，已不能解决城市问题和社会发展问题，必须走城乡一体化发展道路。为此，2007年10月我国颁布了第一部《城乡规划法》，社会经济发展，从城市规划扩展到了“城乡规划”。继后又开展了“区域规划”和“国土规划”工作。

根据《城乡规划法》，城乡规划的根本任务是协调城乡空间布局，改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展。打破城、乡二元体制，促进城乡居民的居住、生产、文化生活得到协调发展，促使城乡生态环境得到保护和修复。为城乡社会创造一个公正、和谐、安全、舒适、充满生机的生活环境。

由于城市在城乡一体化的发展中占有主导作用，城市是社会、经济的主体，因此城市规划依然是城乡规划的核心内容，是城乡规划的重要组成部分。

（二）城市总体规划在国民经济和社会发展中的地位和作用

城市总体规划在不同历史时期有着不同的地位和作用。

在农业时期，封建统治阶级出于政治和军事需要，通过城市规划而达到防卫和安居的目的。那时的城市规模小而少，城市生活依附农业生产而生存，城市不是社会生活的主体，城市规划在国民经济和社会发展中不占主导地位和作用。

工业化时期，工业革命创造了巨大财富，工厂、资本、人口迅速向城市集聚，城市迅速膨胀发展。城市社会经济已成为国家和地区的社会经济主体。但是，由于城市的工业、人口是无计划的，自发展起来的，造成城市环境恶化，交通拥挤、社会矛盾加剧。为解决上述矛盾，人们开始认识到规划的重要性，呼吁城市规划，并提出了一些城市改造和城市发展的规划设想及规划方案。但此时的城市规划还不具备法律地位。城市规划没有法律保障。

后工业化时期，因城市化水平提高了，城市和城市经济，成为国家社会生活的主体。由于现代城市生活内容更加丰富、城市功能结构更加复杂、人文水平要求更高了，城市规划、建设和管理，对国民经济和社会发展起着极为重要作用。这些国家大都以立法形式确立了城市规划在国家生活中的法律地位，人人必须遵守，依法办事。

我国1989年颁布的《城市规划法》和2007年颁布的《城乡规划法》确立了城市规划和城乡规划在我国社会经济发展中心的法律地位。《城乡规划法》规定：各级人民政府都要根据城乡经济社会发展需求制定本地城乡规划，要先规划后建设，认真实施规划。在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。从此，城市规划、建设和城市管理得到了法律保障。

（三）城市规划工作的特征

城市中产业和人口的高度集中，城市问题十分复杂，城市规划涉及政治、经济、社会、文化、工程技术、美学艺术及人民生活的广泛领域，因而城市规划工作具有如下特征：

1.城市规划是综合性工作

城市的社会、经济、环境等要素，既相互依存又相互制约，城市规划要对各项要素进行统筹安排，使之各得其所、协调发展。综合性是城市规划的重要特征，如考虑建设条件时，涉及气象、水文、地质等问题；研究城市性质、规模时，涉及自然资源和社会条件等诸多问题；研究城市空间布局、城市景观风貌、园林绿化时，又从城市功能、建筑艺术的角度来分析；当具体布置各项建设项目时，又涉及大量工程技术问题，上述问题，都密切相关，不能孤立对待。因此，城市规划工作者应有广泛的知识面，树立全面观点，具有综合工作能力，在工作中主动与有关部门协作配合。

2.城市规划是政府组织、市民参与的公共性工作

城市规划是根据城市社会经济发展目标，确定城市发展方向，合理安排城市用地和各项城市建设的综合部署。城市规划工作涉及城市的方方面面和各个部门，关系到每个市民的居住、工作和生活。这是一项内容广泛、专业性很强的公共性工作。必须由当地人民政府组织、专家领衔、市民参与，在深入调查研究，准确把握城市的社会状况和自然状况的条件下，才能制定出一个科学、合理的好规划，确保城市健康、有序地发展。因此，城市规划工作者在编制城市规划时，必须在当地政府的组织领导下，和有关部门密切合作，广泛听取市民意见。使编制规划过程同时也是宣传规划、动员实施规划的过程，使城市规划真正成为当地政府组织城市建设的有力手段。

3.城市规划是政策性很强的工作

城市规划既是城市各种建设的战略部署，又是组织合理的生产、生活环境的手段，几乎涉及国家经济、社会、文化有关的每个部门。特别是在城市总体规划中，一些重大问题的解决都必须以国家有关方针政策为依据。例如，城市的性质、规模、工业配置，居住面积的规划指标，各项建设的用地指标等，不仅是技术和经济的问题，而且关系到生产力发展水平、人民生活水平、城乡关系、消费与积累比例等重大问题。因此，城市规划工作者必须加强政策观点，努力学习国家各项方针政策，在工作中认真贯彻执行。

4.城市规划是一项长期性的工作

城市规划既要预计今后一定时期发展和估计长远发展的要求，又要解决当前建设问题；既要有现实性，又要有预见性。但是，社会是在不断发展变化的，影响城市发展的因素也在变化，在城市建设过程中，会不断产生新情况、新问题，提出新要求。因此，作为指导城市建设的城市规划也不可能是一成不变的，应当根据实践的发展和外界因素的变化，适时地加以调整或补充，不断地适应发展需要，使城市规划逐步更趋近于全面地、正确地反映城市发展的客观实际。所以说城市规划是城市发展的动态规划，是一项长期性、经常性的工作。

虽然规划要不断地调整和补充，但是每一时期的城市规划都是建立在当时的政策和经济社会发展计划的基础上，经过调查研究而制定的。城市规划一经政府主管部门批准，就具有法律效力，它是一定时期内指导城市建设的依据。因此，城市规划一经批准，必须保持相对的稳定性和严肃性，不得随意变更，只有经过法定程序才能调整和修改。

（四）城市规划工作的基本内容

城市总体规划的基本内容是依据社会经济发展目标和各项环境要求，根据区域规划要求，在充分研究城市的自然、社会、经济和技术发展条件的基础上，制定城市发展战略，确定城市性质，预测城市发展规模，选择城市用地布局和发展方向，按照工程技术和环境要求，综合安排城市各项工程设施，并提出近期控制引导措施。主要有以下10项主要内容：

1）收集完善基础资料和实地现场踏勘调查。

2）研究区域和城市的社会经济发展目标的条件和措施。

3）研究确定城市性质、发展规模，拟定城市分期建设的技术经济指标。

4）确定城市功能的空间布局，合理选择城市各项用地，考虑城市的长远发展方向。

5）提出市域城镇体系规划，确定区域性设施的规划原则。

6）拟定新区开发和旧区利用、改造的原则、步骤和方法。

7）确定城市各项市政基础设施和工程措施的原则和技术方案。

8）拟定城市建设艺术布局的原则和要求。

9）拟定城市分期建设计划，安排重要的近期建设项目，为当前建设工程设计提供依据。

10）拟定实施规划的法律保障条例。

由于每个城市的自然条件、社会条件、现状条件、发展战略、性质、规模和建设速度各不相同，规划工作的内容也随具体情况而变化。新建城市，其建设地点主要取决于该地区的资源条件、生产力的合理配置，选择用地时应着重了解当地的自然条件、交通运输情况等。在新城第一期建设时，应在满足工业建设的同时，妥善解决城市基础设施和生活服务设施的建设。面对旧城，在规划时要充分利用城市原有基础，依托老区，发展新区，有计划地改造老区，使新、老城区协调发展。

性质不同的城市，其规划的内容各有特点和侧重。如在工业为主的城市规划中，着重分析原材料、劳动力来源，能源、交通、水文、地质情况，工业布局对城市环境的影响，以及生产与生活之间矛盾的研究。而风景旅游城市规划，风景区和风景点的布局、风景资源的保护和开发、生态环境的保护，旅游设施的布置及旅游路线的组织都是规划工作的侧重点。历史文化名城，要充分考虑有价值的建筑、街区的保护和地方特色的重要因素等。

社会因素也是城市规划应当考虑的重要问题。如就业岗位的安排、老年人问题、不同职业、不同收入水平、少数民族的风俗习惯、不同文化背景的社会团体之间的协调等社会发展条件在城市规划中也应予以高度重视。

总之，城市规划必须从实际出发，既要符合城市发展普遍规律的要求，又要针对各种城市不同性质、特点和问题，根据社会经济发展需求和现状条件，确定规划主要内容和处理方法。社会不断发展，城市不断新陈代谢，城市的发展目标和建设条件也在不断变化，所以城市规划的修订、调整是周期性的长期工作。

三、我国城镇化的特性

我国城镇化发展迅猛，但是在人口多、生态环境比较脆弱、资源相对短缺及区域发展不平衡的总体背景下推进的，这决定了我国必须从社会主义初级阶段这个最大的实际出发，遵循城镇化发展规律，走出具有中国特色新型城镇化道路。

（一）我国推进城镇化的基本原则

1.以人的城镇化为核心

为了加快我国的农民工市民化发展步伐，根据国家职能部门的预测，将要有数亿的非城镇户人口将进城落户，以人的城镇化为核心的大趋势正在形成。同时，稳步推进城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖，使全体居民共享现代化建设成果。

2.城乡统筹

促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，理顺以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。形成“六化”格局：推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。

3.优化布局，集约高效

以综合交通网络和信息网络为依托，合理控制城镇开发边界，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

4.生态文明，绿色低碳

节约集约利用土地、能源、水等自然资源，强化环境保护和生态修复，形成绿色低碳的生产和生活方式以及城市运营模式。

5.传承文化，彰显特色

形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。根据不同地区的历史文化及自然禀赋，努力体现地域的差异性；提倡形态多样性，防止千城一面；发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇。

（二）我国推进城镇化的发展目标

概括主要有下述四项发展目标：

1.城镇化水平和质量稳步提升

城镇化健康有序发展，计划到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

2.城镇化格局更加优化

实现“两横三纵”为主体的城镇化基本战略格局，新一代的城市群集聚经济、人口功能明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

3.城市发展模式科学合理

密度较高、功能兼容的集约紧凑型开发模式将成为主导，人均城市建设用地指标进一步严格控制在100m²以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节地、节水、节能、节材的“四节”型城镇进一步普及。

4.城镇生活和谐宜人

稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

（三）新型城镇化主要指标

我国的新型城镇化主要指标大致可分为4大类18小类，具体见表1-5。

表1-5 新型城镇化主要指标一览表

注：1.带※为2011年数据。

2.城镇常住人口基本养老保险覆盖率指标中，常住人口不含16周岁以下人员和在校学生。

3.城镇保障性住房包括：公租房（含廉租房）、政策性商品住房和棚户区改造安置住房等。

4.人均城市建设用地：按国家《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，人均城市建设用地标准为65.0～115.0m²，新建城市为85.1～105.0m²。

5.城市空气质量国家标准：在1996年标准基础上，增设了PM_2.5浓度限值和臭氧8h平均浓度限值，调整了PM₁₀、二氧化氮和铅等浓度限值。

四、城市规划的编制

（一）城市规划编制的依据

1）依据国家《城乡规划法》和地方《城乡规划条例》，依法编制城市规划方案。

2）依据国家和地方出台的有关城乡规划设计的技术规范、标准等法规性的文件，用于指导城乡规划各层次、各阶段规划方案的编制。

3）依据国民经济和社会发展规划以及与城乡发展、城市建设有关的方针政策，开展城乡规划的编制工作。

4）依据城乡社会的生产、生活需求和社会环境及自然环境条件，组织编制城乡规划。

（二）城乡规划的编制原则

1.遵循国家发展在一定时期的方针路线和计划政策

国家关于经济和社会发展的中长期规划及各阶段的“五年规划”，都是编制或修编城乡总体规划的重要依据；城乡规划应该在总体规划和空间布局方面予以体现与落实。

2.在区域规划的总体布局框架内，科学合理地拟定城市发展目标

城市总体规划的上位依据是区域规划，它是更大空间范围内的统筹部署，如京津冀、环渤海、“长三角”、“珠三角”、云贵川等地域，它是编制各地城乡规划的依托；城市仅是依存于区域的“个体”，城市规划应该要符合区域产业布局、人口发展、环境保护、防灾减灾、国防建设及公共安全等的前提下，根据本城市社会经济发展的需求及现实条件的可能拟定城市发展目标，只有如此，城市才能有正常意义上的有序发展。

3.以城乡一体化的规划原则，统筹兼顾，协调配置，和谐发展

总体规划应在城镇与乡村统筹兼顾、协调发展的原则指导下，坚持在人口与资源、三大产业布局、资源配置、环境保护等方面协调兼顾，实现真正的城乡一体化发展目标。

4.坚持适用、经济、美观及城市安全

在城市功能布局和城市空间规划中，贯彻勤俭建国方针，用最少的投入（包括人力、物力、财力和资源承载力），获取最大的效益，即社会、经济、环境三大效益，并把城市安全放在重要位置。对于国外的先进经验和优秀的规划范例，可以吸收其精髓实质，而不宜盲目追求它的标准和形式。要在国力允许的前提下，把实用、经济、美观结合起来，提升民族文化自信力，杜绝“山寨式”城市和怪异的“形象工程”。

5.合理利用自然资源，节约用地，节约用水和能源，发展绿色循环经济

我国人口多、土地资源不足，合理使用土地、节约用地是我国的基本国策，也是我国长远利益所在。城市规划必须树立“一要吃饭，二要建设”的全面观念，对每项城市用地必须精打细算，在城市功能的合理性和建设运行的经济性的前提下，各项发展用地的选定，要尽量使用荒地、坡地，少占或不占良田沃土。

城市规划应贯彻城市建设与生态环境保护相结合原则。城市发展建设，尤其是工业建设对生态环境保护有一定影响，但绝不是对立的、不可协调的。城市的合理布局是保护城市生态环境的基础，城市自然生态环境和各项特定的环境要求，都可以通过适当的规划技巧，把建设开发和生态环境保护有机地结合起来，力求取得经济效益、社会效益和环境效益的统一。在城市总体规划中，合理利用自然资源、节能减排，低碳生态，是经济发展与生态环境保护达到和谐的必由之路。

6.保护生态环境，保护历史文化遗产，建设宜居文明城市

城市、乡镇、村落乃至山水环境，都是历史文化遗存的载体。促进新技术在城市发展中的应用，保护历史文化遗产，继承优秀的文化传统，对保持城市发展过程的历史延续性，对城市物质文明和精神文明建设具有重要意义。在城市规划中，必须保护优秀历史文化遗产，对有纪念意义、教育意义和科学艺术价值的文物古迹，把开发和保护、继承和发展结合起来。在少数民族地区，结合当地的风俗习惯，努力创建具有民族特色的城市风貌。

7.突出有规划、有计划分期实施和基础设施先行

从实际出发，就是从我国国情和当地市情出发。任何城市规划的制定，包括规划指标的选用、建设标准的确定、分期建设目标的拟定，都必须符合国情和市情。因为我国幅员广大，城市众多，各地自然、区域、经济、社会发展程度不同，城市规划不能简单地采用统一模式，应具体分析，提出切实可行的规划方案。并贯彻勤俭建国方针，编制切实可行的分期实施规划。

基础设施是城乡赖以正常运行、经营和发展的保障，现代城镇。乡村的建设规划，必须坚持基础设施先行，尤其是交通、市政基础设施和环保、防灾等规划，要把它们从传统的“配角”的角色调升为支撑保障的地位。

（三）城乡规划的编制内容

城市规划是城市政府关于城市发展的决策。城市规划工作的步骤、阶段划分与编制方法，基本上都是按照由抽象到具体、从战略到战术的层次决策原则进行。

根据我国“城乡规划法”规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。总体规划的专业性规划除了传统的内容之外，还应该包含文化旅游、低碳生态、智慧城市等章节。

在我国，编制总体规划的实际工作中，为了便于工作的开展，在正式编制城市发展规划之前，首先由城市人民政府组织制定城市总体规划纲要，对确定城市发展的主要目标、方向和内容提出原则性意见，作为规划编制的依据。

编制城市发展战略层面的规划是研究确定城市发展目标、原则、战略布置等重大问题，表达的是城市政府对城市空间发展战略方向的意志，城市规划纲要、城镇体系规划、总体规划都属于这一层面。

制定控制引导层面的规划是对具体每一块用地的未来开发利用做出法律规定，它必须尊重并服从发展战略对其所在空间的安排，但也可以依法对上一层面的规划进行调整。我国控制性详细规划和修建性详细规划都属于这一层面。

（四）城市规划的审批

城市规划必须坚持严格的分级审批制度，以保障城市规划的严肃性和权威性。

1）城市规划纲要必须经城市人民政府审核同意。

2）国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织全国城镇体系规划，并由主管部门报国务院审批。省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。

3）城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上级人民政府审批。

规划的组织编制机关编制的省域、市域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应先经本级人民代表大会常务委员会审议，并将审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

4）城市、县人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，组织编制本城市、镇的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

5）城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

以上关于城市规划工作中各个阶段的内容和审批办法的规定，是根据我国现阶段的“城乡规划法”的实际情况制定的。

城市总体规划一经批准就具有法律作用，必需保证城市总体规划应有的严肃性及连贯性。

五、城市规划的实施

城市规划依法批准后，就具有法律作用。政府有关部门将依法实施规划管理、规划监督检查和规划修改，确保城市建设按规划落实。

（一）城市规划实施管理

1）城乡各级政府根据当地社会经济发展水平和城乡居民的工作、生活的需要，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。城市建设和发展应当统筹兼顾，优先安排基础设施及公共财物设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改造的关系，严格保护自然资源和生态环境，认真保护历史文化遗产和传统风貌，统筹风景名胜区建设，充分利用地下空间、节约用地、综合开发。

2）城乡规划行政主管部门按照一定法律程序，通过办理建设项目的申报审批手续来实施规划管理。具体措施如下：

①核发“规划（选址）意见书”或“规划设计条件”。按照国家规定，建设单位在报道有关部门批准或者核准前，向城乡规划主管部门申请核发“选址规划意见书”或“规划设计条件”以便开展土地征用、规划设计等工作。

②核发“建设用地规划许可证”。需要提供国有土地用权的建设项目，由城市城乡规划主管部门依据政府有关部门批准文件及“选址规划意见书”，核发建设用地规划许可证。

③核发“建设工程规划许可证”。在城乡规划区内进行任何建设，建设单位或个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工作规划许可证。规划主管部门，依据“规划设计条件”和“修建性详细规划方案”核发“建设工程规划许可证”。

上述“一本两证”是城乡规划管理的三个法律性文件，任何建设项目必须依法实施，不可随意改动，这是实现规划的有力保障。

（二）城乡规划的监督检查

1）城市人民政府、城乡规划主管部门，应当加强对城乡规划的编制，审批、实施和修改的监督检查。对依法应该编制规划而未编制或未按法定程序编制、审批、修改的城乡规划；对不具有相应资质等级单位编制城乡规划的；对人民政府、城乡规划主管部门及有关行政管理部门，未按法定程序，或法律法规越权审批的单位和个人，对未取“建设工程规划许可证”，或未按许可证规定而进行建设的单位和个人应依法给予查处。

2）城乡规划监查部门对建设工程施工放线控槽时，到达现场依法验线验槽，确保建筑位置按规划施工。建设工程竣工后，规划监查部门依法实施竣工验收，凡未按批准的规划许可证规定进行施工的单位或个人，依法给予处罚。对临时建筑未按规定、违法占地、违法建筑，规划监查部门应依法及时查处，确保城乡建设依法按城乡规划实施。

（三）城乡规划的修改

我国《城乡规划法》规定城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。上述不同阶段的规划方案，是由不同级别的有关政府部门依法编制审批的。上述规划方案依法批准后，便具有法律作用，任何单位或个人都无权随意修改。但是，在现实工作中往往因政治、经济、文化的影响变化，对城乡社会经济发展提出新要求，或因具体建设项目的特殊需求，原来审定的规划设计方案或规划设计条件已不适应，需要修改。建设单位必须报请原审定的政府有关部门，按照法定程序和权限依法进行修改和调整，任何单位和个人无权修改，否则，视为违法。

城乡规划是城乡社会经济发展的蓝图，是建设城乡、管理城乡的依据；是协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展的法律保障。规划者必须以极大的努力，依照《城乡规划法》科学制定出好规划，严格按城乡规划去建设城市、管理城市，才能保障城乡社会经济全面、稳步、健康地发展。