第5章 秦汉帝制：皇帝制度的诞生

1.皇帝制的确立

先秦没有皇帝制度，皇帝制度是秦国实现统一以后的创造。

秦王政二十六年（公元前221年），秦国以武力兼并天下，统一六国。为了显示秦的统一功绩，秦王政下令朝议帝号。“寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世，其议帝号。”丞相王绾（wǎn）、御史大夫冯劫、廷尉李斯等皆曰：

“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。臣等昧死上尊号，王为‘泰皇’。命为‘制’，令为‘诏’，天子自称曰‘朕’。”

秦王听后，曰：“去泰著皇，采上古帝位号，号曰‘皇帝’，他如议。”从此，在中国历史上实行了两千多年的皇帝制度便建立起来了。

要了解皇帝一词的含义，应先了解“皇”字与“帝”字的字义。“皇”字有多重含义。

●一是形容大。《诗经·大雅·皇矣》曰：“皇矣上帝，临下有赫。”

●二是描述神明（见《离骚》）。

●三是用以指天（见《诗经》《离骚》）。

●四是表达美，即煌煌（见《诗经》）。

●五是作前代帝王的尊称，如三皇。

总之，“皇”字被用来形容一切大、美、光、天等含义之事。

“帝”字有两重含义。

●一是指天神。《尚书·洪范》曰：“帝乃震怒，不畀（bì）洪范九畴。”《诗经·商颂·长发》曰：“帝命不违，至于汤齐。”

●二是指君主。《左传》僖公二十五年：“今之王，古之帝也。”

从秦开始建立的皇帝制，“皇”为“帝”的形容词。东汉蔡邕的《独断》云：“皇帝，至尊之称。皇者，煌也。盛德煌煌，无所不照。帝者，谛也。能行天道，事天审谛。故称皇帝。”

秦以后凡是独用“皇”字，均指称并非最高统治者的人。如太上皇，与帝同贵，却无治国之权，故只称皇而不称帝。这也许是秦始皇“去泰著皇”而特意加上一个帝字的原因所在。

皇帝制能够在中国历史上沿续下来，关键不在于秦朝创立了这一称号，而在于汉代的最高统治者沿用了这一称号。汉高五年（公元前202年），群臣请汉王刘邦即帝位，汉王辞之。臣下恭维他道：“大王德施四海，诸侯王不足以道之，居帝位甚实宜，愿大王以幸天下。”于是，刘邦堂而皇之地成了皇帝。《史记集解》引蔡邕之言，总结君主称号演变的过程说：“上古天子称皇，其次称帝，其次称王。秦承三王之末，为汉驱除，自以德兼三皇、五帝，故并以为号。汉高祖受命，功德宜之，因而不改。”此后，皇帝遂成为历代最高统治者的定称。

从秦建立皇帝制开始，就明确了皇帝为至尊之称，其地位至高无上。皇帝的地位，主要反映在皇帝与天命的关系上面。

在秦代，由于皇帝制度刚刚建立，皇帝与天命的关系尚未明确。秦始皇时，皇帝并不把天命放在眼里，反而在某种程度上皇帝还要支配天命。例如，公元前219年，秦始皇登泰山封禅，猝遇风雨。秦始皇只好至树下避雨，并因之而封蔽雨之树为“五大夫”，而雨停之后照样封禅。但如果是在汉代，暴雨阻挡封禅，则有可能被当作不得了的天意谴告。比较一下秦汉时期的灾异观，就可以发现，秦代灾异虽多，但秦代皇帝并不把灾异同天命联系起来，遇有灾异，也不用下“罪己诏”。而汉代则不同，汉人明确规定，皇帝乃是天子，为由天所生，为天之子，代天治理万民的统治者。汉代定皇帝为天子，其本意在于为继承秦王朝的统治寻找正当依据，但却对以后的皇帝制度带来了深刻的影响。

皇帝与天命的关系，在秦汉时期大致上可分为三个阶段：

第一阶段主要在秦代和汉初。这一时期，皇帝与天命没有直接的、必然的关系。秦始皇并不重视天命，他只相信人为。汉初虽然有天命之说，但实际上对皇帝的约束不大。

第二阶段主要在西汉。这一时期，皇帝成为天命的代表者。从汉武帝开始，形成了天人合一、天人感应理论。这一理论一方面把皇帝神化为天命的代言人，另一方面也把皇帝置于天命的约束之下。皇帝如果有了错误，天就会以各种方式示谴。在天谴面前，皇帝必须下诏罪己，大赦求贤，改革政令，或采取类似的各种相应政治措施。这种理论固然加强了皇帝的权威，但却存在着天命转移的漏洞，如果屡屡出现天谴天惩，人们自然就会怀疑现任皇帝是否真正为天所佑。王莽的篡权，实际上就是利用了天命学说的这一漏洞。

第三阶段主要在东汉。这一时期，皇帝完全被神化，代天行事而绝对不犯错误。西汉时天有灾异，皇帝一般要下罪己诏，起码要承担表面上的治国责任；而到东汉时天有灾异，皇帝一般采取的方式是策免三公，以表明治国不当的责任由三公承担。从此，中国的皇帝制度已基本完善。

必须指出的是，中国古代的“皇帝不犯错误”，同近代英国形成的“国王不犯错误”完全不同。英国的“国王不犯错误”，是以君位虚悬、国王不掌握实际权力为条件的，而中国的皇帝掌握着最高权力，却不承担相应的责任。从政治学的角度来看，权力和责任的一致，是民主政治体制的本质所在。而中国古代的“皇帝不犯错误”，在中国政治制度史上导致了政治权力和政治责任相分离的弊端。在专制体制下，这一弊端是无法克服的。

为了确保皇帝地位的神圣性，皇帝的衣食起居言行皆有特殊的称号，而且从秦汉起就定为制度。这一套制度大体是：“自称曰朕，臣民称之曰陛下，其言曰制诏，史官记事曰上，车马衣服器械百物曰乘舆，所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中，印曰玺，所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”（蔡邕《独断》）

皇帝的这些专用称谓，各有相应的含义。大致如下：

朕。朕是皇帝的自称。据蔡邕所言：“朕，我也。古者上下共称之，贵贱不嫌，则可以同号之义也。皋陶与舜言‘朕言惠，可厎（dǐ）行’。屈原曰‘朕皇考’。至秦，然后天子独以为称，汉因而不改。”

陛下。陛下为人臣对君主的称谓。据蔡邕所言：“陛，阶也，所由升堂也。天子必有近臣立于陛侧，以戒不虞。谓之陛下者，群臣与天子言，不敢指斥，故呼在陛下者与之言，因卑达尊之意也。上书亦如之。”应劭所释也大致相仿，曰：“陛者，升堂之陛。王者必有执兵陈于阶陛之侧。群臣与至尊言，不敢指斥，故呼在陛下者而告之，因卑以达尊之意也。若今称殿下、阁下、侍者、执事，皆此类也。”在汉代，临朝的太后也可称为陛下，但必须是临朝执政者方可。如果非临朝者，则只能称殿下。

上。《史记》与《汉书》中，称皇帝为“上”极为普遍。据蔡邕所言：“上者，尊位所在也。”“骃案，司马迁记事，当言帝则依违但言上，不敢媟（xiè）言，尊尊之意也。”

车驾、乘舆。古籍中常常以车驾作为皇帝的别称。《汉书·高帝纪下》有“是日车驾西都长安”，颜师古注道：“凡言车驾者，谓天子乘车而行，不敢指斥也。”乘舆与车驾相似，本意是指皇帝所乘之车或所用衣冠器物，所以也被用来指代皇帝。

除了上述专用称谓以外，由于皇帝在中国传统政治制度中的特殊性，为了反映皇帝的地位，从秦汉开始，对皇帝还有一些其他称谓。例如，从东汉起，大臣把皇帝称为“国家”。在《资治通鉴》中，多次用“国家”指称皇帝。如建武六年（公元30年）冯异对光武帝说道：“臣今亦愿国家无忘河北之难。”胡注云：“东都臣子率谓天子为国家。”

西汉亦有称皇帝为“国家”的，但不多见。如《资治通鉴》汉元帝建昭三年（公元前36年）陈汤曰：“国家与公卿议。”胡注云：“此时已称天子为国家，非至东都始然也。”再如，历朝都有用“朝廷”指称皇帝的，与“国家”基本相仿。在汉代，还可见用“县官”指称皇帝（须注意汉代“县官”除指称皇帝外，还经常用来指称政府以及有关机构），汉代以后，县官作为皇帝的代称逐渐消失。

为了表示皇帝的尊严，从汉代起，历代皇帝都有特殊的庙号和谥号。庙是用来祭祀的。《诗经·周颂·清庙》郑玄注曰：“庙之言貌也，死者精神不可得而见，但以生时之居，立宫室象貌为之耳。”汉制，一般皇帝之庙，五世而毁，含“君子之泽，五世而斩”之意，或谓五世“亲尽”。但祖庙和宗庙则万世不毁。所谓祖宗，是指专为对王朝有特殊功德的皇帝而立的庙号。缔造王朝有功者谓祖，德泽万民者谓宗。两汉众多皇帝，庙号称祖者有二，一是太祖高帝，二是世祖光武帝；庙号称宗者有五，一是太宗文帝，二是世宗武帝，三是中宗宣帝，四是显宗明帝，五是肃宗章帝。两汉以后，祖宗之称庙号渐滥，发展到了无帝不宗的程度。谥号是大臣在皇帝死后对其生前功绩的概括，有“盖棺论定”之意。东周本有谥法，但秦始皇认为谥法是“子议其父，臣议其君”，予以废止，汉代恢复了谥法。如“文”“武”“光武”“明”等即为谥。但两汉以后，谥号亦渐滥，所谥字数越来越多。

从秦代建立皇帝制度起，皇帝的权力就极为广泛，概括起来，主要表现在以下方面。

（1）立法权

在秦汉时期，皇帝就享有最高立法权。首先，皇帝可以制定颁布法律，或者废除法律。其次，皇帝可以颁发同法律权力相等、甚至高于法律权力的命令。例如，汉初萧何制定的九章律中有同产相坐法，犯法者的父母妻子兄弟要连坐，文帝欲废除，周勃、陈平等大臣皆以为不可，再三劝阻。文帝不从，丞相陈平只得奉诏，“尽除收律相坐法”。武帝时，在皇帝的诏令下，颁布了大量新法，像隐匿盗贼处以死刑的“沈命法”就是一例。由皇帝颁布的令更多，而且往往比律更为现实、实用。在律令并行的情况下，执法官员往往首先从令，其次才是从律。武帝时杜周的一番话，形象地说明了皇帝的立法权以及律和令的关系。他说：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎？”

但是，皇帝的立法权也有一些限制。对皇帝立法权的限制主要有以下方面：

第一，祖宗成法，一般不得违背。例如，景帝时，欲封外戚王信为侯。周亚夫曰：“高帝约：‘非刘氏不得王，非有功不得侯。不如约，天下共击之。’今信虽皇后兄，无功，侯之，非约也。”在这种祖宗成法的压力面前，景帝只得作罢：“上默然而沮”。

第二，已依律判决之案，皇帝一般不得以令强行更改。文帝时，有盗高庙玉器者，案发，廷尉张释之判决弃市。文帝大怒，必欲改判族刑。张释之免冠顿首曰：“法如是，足也。”最后，文帝只得听从了廷尉的判决。

第三，按秦汉时的惯例，将在外，不受君命，这一惯例在当时几乎成了定制。如周亚夫屯兵细柳，军门都尉称：“军中闻将军之令，不闻天子之诏。”景帝时，周亚夫率军平定吴楚七国之乱，景帝遣使令周亚夫救梁，周亚夫拒不奉诏，就是以将在外不受君命的理由拒绝的。

第四，律令不得违背经义。特别是从汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”开始，经与法具有同等效力。立法颁诏，均不得同经义相违。

对皇帝立法权的这种限制，其实质并非是要削弱皇帝权力，而是为了保证皇帝统治权的正常行使，不至于因为皇帝立法权的任意性而破坏正常的统治秩序。但即使这种微弱的限制，由于其同皇帝权力的最高性相冲突，在秦汉以及后代也有着不断被削弱的趋势。

（2）统治权

皇帝享有最高统治权。这种最高统治权的行使，又有两种基本方式：一是皇帝本人直接行使最高统治权，二是其他人以皇帝的名义行使最高统治权，或在皇帝的授权下行使统治权。

皇帝直接行使最高统治权的例子在秦代和西汉初中期、东汉初期比较多见，如秦始皇，“天下事无小大皆决于上”。汉文帝常听政于宣室，武帝、宣帝都是那种勤于听政的皇帝，宣帝“自霍光薨后始躬万机，厉精为治，五日一听事，自丞相已下，各奉职而进”。光武帝“每旦视朝，日仄乃罢。数引公、卿、郎、将，讲论经理，夜分乃寐”。

其他人以皇帝名义代行最高统治权的情形，在西汉后期和东汉中后期比较多见。但是，代替皇帝行使权力者，无论是宰相大臣，还是外戚宦官，均须以皇帝的名义而不能以自己的名义行使权力（除了太后可以用自己的名义行使权力以外）。这正是皇权专制已经确立的标志。

（3）大赦权

秦汉时期，凡有喜庆大典（包括立太子、立皇后、新帝即位等等），或者有灾异祥瑞、水旱灾害、日蚀、山崩、地震等，惯例由皇帝颁诏大赦天下。

（4）政治决策权

在秦汉时期，大臣能够较多地参与政治决策，但最终决定权归皇帝所有，对于政策建议，朝议大政，最后必须由皇帝拍板才能形成最终决定。

为了使皇帝行使权力不受影响，皇帝可遣使代行权力。秦汉时期，皇帝可向外派遣各种使者，使者的职权范围、出使方式均由皇帝钦定。所遣使者的性质是皇帝个人的代表，而不是中央政府的代表。遣使的任务多种多样，有赈灾济荒者，有巡行风俗者，有选拔人才者，有察巡吏治者，有出使外国者；其出使方式也多种多样，有的持节，有的奉诏，有的明行，有的私访。

为了表示皇帝的权力和地位，反映皇帝与政权的关系，从秦汉起就在不断完善宫省制度。宫省制度同皇帝制度以及中央政府的设置建制紧密相关。秦汉以前，仅有宫室制度。汉代为了加强皇宫护卫，在宫中又划出了禁区。禁为皇帝的居住区域，设禁的目的是把皇帝的居住区同宫内的办事机构分开。

在汉代，入宫有通籍制度。“籍者，为二尺竹牒，记其年纪、名字、物色，悬之宫门，案省相应，乃得入也。”“汉制，诸入宫殿门皆著籍，无籍而妄入，谓之阑入。”按汉代刑律，阑入者为死罪。昭帝元凤元年（公元前80年），上官桀妻父所幸充国为太医监，“阑入殿中，下狱当死”。

公卿可入宫，但其随从有常数，不得超过。汉末，董卓入宫，陈兵夹道，但因随从不能入宫，故能轻易为吕布所杀。按汉代制度，宫门夜闭，非诏不开。汉代禁内的防卫更严，即使能够入宫的公卿也不可随意入禁，禁中非侍御之臣不得妄入。元帝王皇后其父名禁，故避讳改禁中为省中。省者，察也，谓入此皆当察视。个别经皇帝特许的大臣尚可带兵器入宫，如汉初就曾赐萧何可佩剑上朝，但任何人不得带兵器进入省中。东汉时，有名的跋扈将军梁冀权倾朝野，有一次带剑入省，尚书令张陵叱之，令羽林、虎贲夺其剑，梁冀跪地谢罪，张陵不应，劾奏其事，请廷尉治罪，最后只得由皇帝诏令梁冀以一岁俸禄赎罪。由此可见汉代禁中防卫之严。

宫和省的区分，对后来的中央政府建制设置影响极大。凡是称“府”的中央机构，最早都是设在宫外的；凡是称“台”的中央机构，最早都是设在宫内的；凡是称“省”的中央机构，显然最早都是与省密切相关而得名的，后来逐渐演变，移至省外乃至宫外。

作为皇帝的符号象征，秦汉起规范了皇帝专用的印玺符节制度。

秦汉以前，玺是印章的统称，任何人都可称自己的印章为玺。从秦始皇起，定玺为皇帝印章的专用名，其他人不得僭称。秦汉时期，仅皇帝、皇后、太子三种人的印章称玺。秦汉时期最重要的玺为传国玺，是皇权的象征。夏商周时期，王权的象征为“九鼎”，但是，九鼎在战国时期遗失无存。秦始皇在统一全国之后，找不到九鼎，心里总觉得不踏实，在第二次出巡时专门派人于泗水之中打捞九鼎，却一无所获。于是，秦始皇制成了作为皇权象征的传国玺，以代替九鼎。传国玺相传为著名的和氏璧所制，方四寸，上有勾交五龙，其文为李斯所撰。传国玺之文有三说：一为“受天之命，皇帝寿昌”；一为“受天之命，既寿永昌”；一为“受命于天，既寿永昌”。传国玺没有实用价值，只有象征意义。刘邦入关之时，子婴将传国玺献出。此后，汉帝即位，则以秦皇所制之传国玺、汉祖所用之斩蛇剑相传，遂成定制。

具有实用价值的皇帝印玺有六种，为皇帝之玺、皇帝行玺、皇帝信玺、天子之玺、天子行玺、天子信玺，皆白玉螭虎纽，各有不同用途。皇帝之玺用于赐诸侯王书，皇帝行玺用于封命，皇帝信玺用于发兵，天子之玺用于策拜外国事，天子之玺用于征召大臣，天子信玺用于事天地鬼神。皇帝之玺与天子之玺由皇帝自佩，皇帝行玺、信玺和天子行玺、信玺由符节台保管。

节具有皇帝命令性质，由符节台保管，一般用于皇帝派遣使者。

符为皇帝信物，有铜符和竹符两种，发兵用铜符，征发用竹符。

2.太子制与帝位继承制度的确立

秦王朝只确定了“传之万世”的家天下皇帝制度，而没有建立太子制度。始皇诸子，尽称公子，没有太子之说。秦始皇临危之时，“乃为玺书赐公子扶苏”，而赵高、李斯矫诏立公子胡亥，群臣毫无异议，亦可证明秦朝无太子制。汉初，叔孙通把秦王朝不立太子视为秦亡之因：“秦以不蚤定扶苏，令赵高得以诈立胡亥，自使灭祀。”

汉代吸取秦代的教训，确立了太子制。汉高祖刘邦在未当皇帝之前，于汉王二年（公元前205年）就立刘盈为太子。后来赵王如意因其母得宠，刘邦欲废太子刘盈而改立赵王如意。吕后采用张良之计，请出商山四皓辅佐刘盈，才使刘邦打消了废立之意。此后，每一皇帝即位后，除特殊情况外，必须预立太子，以重宗庙，遂成定制。

汉代立太子的基本原则是：“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长。”严格来说，汉代太子制的完善，是从文帝开始的。文帝即位数月，群臣固请立太子，其时文帝帝位尚不巩固，心有疑虑，不纳群臣之言。有司再三劝曰：“豫建太子，所以重宗庙社稷，不忘天下也。”文帝只得听从，立长子刘启为太子。此后，预立太子之制渐趋健全。

汉代还曾有过兄传弟之议，但未能行得通。景帝时，在窦太后的鼓动下，打算传位于其弟梁孝王，臣下则极力反对。詹事窦婴曰：“天下者，高祖天下。父子相传，汉之约也。上何以得传梁王！”到汉成帝时，成帝无嗣，御史大夫孔光以《尚书》载殷商实行兄终弟及为由，请立成帝之弟中山王，成帝不纳。自此，兄弟相传成禁例。

如果皇帝无嗣，则暂时不立太子，待皇帝年长有嗣再立。如果皇帝年老依然无嗣，则选宗室之子立之。如成帝无嗣，即立了元帝庶孙为太子。如果皇帝未立太子而驾崩，则由辅政大臣与皇后共商，在先皇之孙中选择新帝。如昭帝死后无嗣，霍光即与皇后共同商议立昌邑王为帝。但是，这种帝位继承方式属于应急情况下的变例而不是通例，所以其帝位往往不巩固。昌邑王没有认识到这一点，当上皇帝就得意忘形，“淫乱宫闱”，结果很快就被霍光所废，重立宣帝。

汉代立太子的仪式十分隆重，凡立太子时，要召集百官朝会，皇帝亲临，由御史大夫宣读预立太子之策，中常侍给太子授玺，被立为太子者，则须再拜三稽首，然后由三公上殿，敬贺万岁。最后由皇帝宣布大赦天下，赐吏民之爵。

太子一旦确立，则不能轻易废立。叔孙通曰：“太子，天下本。本一摇，天下振动，奈何以天下为戏！”终汉之世，曾有废立太子之意的皇帝虽然很多，但仅有景帝、光武帝两人重新废立太子的愿望得以实现。景帝先立其子刘荣为太子，后因废皇后之故，废原太子，复立胶东王刘彻为太子。光武帝刘秀于建武二年（公元26年）立郭皇后，同时立其子刘彊（qiáng）为太子。后光武帝变更皇后为阴氏，阴皇后有子以后，光武帝强调立子以贵，废故太子刘彊，立阴皇后之子刘庄为太子。这两个例子，皆因皇后变更而引起太子废立，不违背汉代“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长”的基本原则，因而才能顺利无阻。其他各帝废立太子的主张，则都受到阻碍而行不通，这也反过来说明了汉代的太子已经不能轻易废立。

太子被立之后，已经为王者要回京，由皇帝另行封王代之；尚未为王者即居于东宫。要专门配备一批官员，负责教习训练太子。太子的任务，主要是修身养性，学习治国理民之道，一般不直接干预政务。

在位皇帝驾崩后，由太子即帝位。

如有特殊情况，没有太子，或即位者并非太子，则需有皇后策书命令，这种即位者按照惯例须三辞方敢受。非太子即位者须先有封爵，平民不得登天子位。即位者既非太子，又非诸侯，无有爵位者，必须先补办封爵仪式。例如，宣帝起于平民，即位之前则先封阳武侯。东汉质帝即位时年方八岁，无爵，则先封建平侯。

太子制在中国历史上影响极大，从汉代建立太子制后，在中国历史上延续达两千多年之久，而且再未发生实质性的变化，直至清代雍正年间创立密建皇储制度取代太子制度为止。在中国政治制度史上，太子制一直是产生和培养皇帝继承人的基本制度，它不但在封建社会对君主的产生有直接作用，而且对后代的政治领袖人物选拔与培养，也有着深远的影响。

3.太上皇、太后、皇后制度的初创

皇帝制度建立后，如果皇帝的父亲健在，君臣父子的关系则无法正常化。皇帝作为最高统治者，普天之下不可能、也不允许有比皇帝更高的人物存在。然而，皇帝作为人子，按照封建礼仪，又要承认其父亲的地位高于自己。为了解决这一问题，汉高祖刘邦参照秦始皇追尊庄襄王为太上皇的做法，建立了太上皇制度。

刘邦在栎阳时，作为皇帝，五日一朝见其父太公。太公家令对太公说道：“天无二日，土无二王。今高祖虽子，人主也；太公虽父，人臣也。奈何令人主拜人臣！如此，则威重不行。”于是，太公听了家令的劝告，当刘邦去见他时，反过来给刘邦致敬。刘邦大惊，下扶太公，太公曰：“帝，人主也。奈何以我乱天下法！”根据太公家令的这一建议，刘邦将太公尊为太上皇，并赐予太公家令金五百斤。所谓“太上”者，言其极尊之意；由于太上皇不预国事，故不称“帝”而只言“皇”。从此，凡皇帝之父尚在人世时，就可按这一制度理顺君臣父子关系。

太后制度在中国政治制度史上比太上皇制度重要得多。因为太后与皇帝为母子关系，故往往能够左右朝政。汉代的太后制度，大体上经历了三个阶段：

从汉高祖到武帝之前，是西汉的太后制度建立时期。汉惠帝时，吕后就已经总揽朝政。惠帝死后，吕后遂开了临朝听政之例。但在此时，太后听政尚未制度化。文景之时，太后均在实际上干预朝政，插手处理政务。凡有大臣任免、军国重务，往往都要征求太后意见。例如，文帝时有人盗了高庙玉器，文帝欲族之，廷尉则依律上奏当弃市。文帝不满，与太后言之，乃许廷尉，就是太后处理政务一例。但是，太后插手政务的惯例，难免会与皇帝冲突，形成双头政治体制。到了景帝时，打算改变这种局势，针对窦太后对政务的干预，御史大夫赵绾上请毋奏事太后，郎中令王臧倡导儒学。窦太后闻知大怒，逼迫赵绾、王臧自杀，罢免丞相窦婴和太尉田蚡。这一例子，一方面说明了太后听政在当时乃是惯例，另一方面也说明了当时的太后听政已经对皇权专制产生了副作用。从汉武帝开始，逐渐形成了定制，即皇帝年幼或因其他原因不能处理政务之时，太后则可听政；但凡皇帝成年亲政，太后则不能再干预政事；如果皇帝死而无嗣，则由太后策命任免继帝位者。从此，理顺了太后与皇帝的关系，太后制度基本正常化。

从汉武帝到东汉中叶，是汉代太后制度较为正常的时期。这一时期，太后听政的方式、办法在逐步完善。凡太后听政，其制为后临朝殿，后东帝西，诏不言制，臣下奏事则两本，一诣太后，一诣少帝。

东汉中叶以后，是汉代太后听政制度的畸形发展时期。史称这一时期“权归女主”。由于太后擅权，她们为了保住自己的权势，多立娃娃皇帝，并重用外戚，形成外戚专政之势。但是，娃娃皇帝一旦长成，则必然同太后的擅权形成矛盾。皇帝要想从太后手中夺回权力，又只能依赖自己身边的宦官。东汉太后制度的畸形发展，是外戚宦官轮流专权的一个重要原因。

查汉代的正规的太后临朝听政，西汉有二，即高帝吕后和元帝王后，而东汉和帝以后临朝者凡六后。以往的史书对太后听政制度多有谴责，实际上，太后制度对于皇帝制度来说，是一种必要的补充。在当时的皇帝继位制度下，除了个别的开国皇帝之外，继承帝位者基本上不是按照品行才能因素选择的，因之，皇帝作为最高统治者，其品行才能有可能不胜任。而且即使是不胜任的继承人，按照当时的太子制度，也不能随意废立更改。在这种情况下，必须要有一种制度能够在皇帝不胜任时保证皇权能够正常行使，太后制度恰恰就起了这样一种作用。因而，太后制度实际上是必不可少的，离了太后制度，皇帝制度在继位者人选不当的情况下就无法运转。

但是，任何制度都不可能只有利而没有弊，太后制度弥补了皇帝制度的不足，这是其不可缺少的原因所在，但它却种下了太后与皇帝争权的祸根，从而导致了太后对皇帝正常行使权力的冲击。在皇帝不胜任的情况下，太后制度是必须的；而在皇帝胜任的情况下，太后制度则是多余的。假若取消了太后听政制度，皇帝制度有可能会失去连续性和稳定性；而假若一直保留太后听政制度，皇帝制度当下就不能正常运转。这一冲突，在专制体制下不能在政治制度内部得到解决。可以说，太后制度既是皇帝制度所不可缺少的组成部分，又是诱发威胁皇帝制度癌症的病灶，专制皇帝只得自食其果。

由于太后制度的二重性，所以，在中国历史上，太后制度的实际效果往往以人的因素为转移。当皇帝本人是强有力的执政者时，太后对政治就不会有多大实际影响，而一旦皇帝本人软弱无力，太后就会对政治产生巨大作用。太后制度的具体实施，主要靠皇帝和太后的个人因素在其中进行灵活调整。

皇后之制，在记述秦王朝的史籍中没有任何记载。因之，秦王朝可能没有皇后制度。如果秦王朝有皇后制度，则《史》《汉》诸书不可能毫无所载。有人认为，《史记》不载秦代皇后，是由于秦代皇后无出之故。此说只是一种推断，并无可靠的史料证明。而且从有关史料来看，秦代的后宫多仅记其嫔妃无数，但无明确的嫔妃级别划分。从逻辑上推论，皇后制度是后宫嫔妃等级划分的产物，因之，秦代很可能没有建立皇后制度。

汉代起，有了皇后制度，而且经历了一个后宫等级由粗到细、由宽到严的发展过程。

从汉初到武帝以前，后宫等级的划分较为粗略，皇帝的嫡妻称为皇后，妾皆称为夫人，夫人的下一级为美人，再下一级为良人，再下则为宫女使者。从武帝起到元帝，后宫的级别越分越细，皇后以下一直增至十四等。除皇后外，依次为：昭仪、婕妤、娙（xíng）娥、傛（róng）华、美人，再往下则为宫女的级别划分。东汉时，光武帝省减后宫，整个后宫包括皇后在内，共分为五等，即：皇后、贵人、美人、宫人、采女。

为了保持皇族血统的纯正，秦汉的后宫以宦者伺奉。但是，秦汉时期的宦官并无专门来源，而是犯罪后处以宫刑的副产品。因之，秦汉时期的宦官人数，有时并不能满足伺奉后宫的需要。在这种情况下，秦和西汉时期，后宫办事人员以宦者和士人杂用之。后宫中对男人的防范，在秦和西汉时亦较为松散。汉景帝曾与妾同游上林苑，妾入厕而遇野猪，景帝令随从救之，随从以保护皇帝为理由拒绝去救妾。从皇帝可令随从入厕救妾来看，可见当时后宫的男女大防之不严。到了东汉时期，后宫制度渐趋严密，后宫的伺奉人员逐渐排除了士人而专以宦者。

汉代在皇后嫔妃的选择上，西汉前期没有多大限制，无论是否再婚，也不管其社会地位高下。到西汉后期，逐渐开始禁止在低贱出身者（如倡优、商贾）中选皇后。到了东汉，则开始讲论门户。这一发展过程，同当时社会上豪族大姓的产生形成过程相吻合。