第1章　建设工程监理概述

1.1　建设工程监理概念及性质

1.1.1　建设工程监理的产生

工程项目的建设历来主要是由“设计”与“施工”两部分所构成。自20世纪60年代起分成设计、施工和项目管理三大部分，其中项目管理涵盖我国当前的建设工程监理、前期咨询及勘察设计、保修等阶段的相关服务。

工程建设的目的是为了建立完整的工业体系和国民经济体系，不断改善人民物质文化生活。工程建设各参与方的根本利益也是一致的，目标都是为了多、快、好、省地完成建设工程项目。自新中国成立以来，工程管理的性质和方式也在不断发展和完善，大致可以分为以下三个阶段。

第一阶段：从新中国成立到1983年的计划经济时期。这一时期，我国学习苏联的基建管理模式，国家给经费，建设投资由行政部门层层拨付，施工任务由行政部门向施工企业直接下达，主要建筑材料随投资向各工程项目调拨。当时的工程建设管理模式有两种：一种是三方管理，即甲、乙、丙三方制。甲方（建设单位）由政府主管部门负责组建，乙方（设计单位）和丙方（施工单位）分别由各自的主管部门进行管理。建设单位自行负责建设项目全过程的具体管理。另一种是集权管理，即建设指挥部方式。许多大、中型项目的建设，都是从相关单位抽调人员组成工程建设指挥部，并将建设工程设计、采购、施工的管理权集中在指挥部，由指挥部全权管理。

在工程建设的具体实施中，建设单位、设计单位和施工单位都是完成国家建设任务的执行者，仅对上级行政主管部门负责，工程费用实报实销，不计盈亏，不讲核算，工程建设各参与方重视的是工程进度和质量。政府对工程建设活动采取单向的行政监督管理，投资“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）、工期延长现象较为普遍。而工程质量的保证则主要依靠施工单位的自我管理。

第二阶段：1983年到1988年的改革开放初期。这一时期，我国的基本建设和建筑领域发生了一系列重大变革：①投资有偿使用（即“拨改贷”）；②投资包干责任制；③投资主体多元化，即投资主体由国家为主向国家、企业、个人的多元化转变；④改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标制，允许建设单位优选设计、施工单位；⑤材料设备由国家计划供应改革为市场供应，建筑物由“产品”变成了“商品”。改革出现的新格局与传统的管理体制之间产生了许多摩擦，施工企业追求自身利益的趋势日益突出，特别是工程质量问题日渐严重，相当一部分竣工工程使用功能差，一些工程结构存在着严重缺陷，倒塌事故时有发生，施工企业自评自报的工程合格率、优良率严重不准。

为此，1983年我国开始实行政府对工程质量的监督认证制度。全国所有城市和绝大部分县、市都建立了有权威的政府工程质量监督机构——工程质量监督站。它们代表政府对工程建设质量进行监督和检测，在促进企业质量保证体系的建立、预防工程质量事故、保证工程质量方面取得了明显成效，发挥了重大作用。

另外，随着我国改革的逐步深入和开放的不断扩大，“三资”工程和国际贷款工程逐渐增多。有一批工程采用国际惯例进行项目管理，取得了良好的效果。鲁布革水电站工程，作为世界银行贷款项目，在国际竞争性施工招标中，日本大成公司以低于概算43%的悬殊标价承包了引水系统工程，仅用30人组成“鲁布革工程作业所”，按照国际通用工程合同“业主-工程师-承包商”模式进行项目管理。其管理的400多名施工人员全部“按岗定人”，人员选自我国水电第十四工程局，并实行持证上岗。引水系统工程于1984年10月15日正式施工，1988年7月全部竣工，比合同工期提前了122天，实际工程造价按开标汇率计算约为标底的60%。在4年的施工时间里，靠科学管理，无论是工程质量、施工进度还是工程成本，都为我国项目管理做出了示范。这一工程实例震动了我国建筑界，对我国传统的政府专业监督体制产生了较大冲击，引起了我国工程建设管理者的深入思考。

第三阶段：与国际接轨和市场经济时期。受鲁布革水电站工程成功实行工程项目管理的启示，1985年12月，全国基本建设管理体制改革会议对我国传统的工程建设管理体制作了深刻的分析与总结，指出综合管理基本建设是一项专门的学问，需要大批这方面的专业人才，建设单位的工程项目管理应当走专业化、社会化的道路。1988年7月25日建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，明确提出要建立具有中国特色的建设监理制度，标志着中国监理事业的正式开始。建设监理制度作为工程建设领域的一项改革举措，旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。

中国建设工程监理的历程自此开始，大致经历了1988—1992年试点阶段、1993—1995年的稳步发展阶段、1996年开始的全面推行阶段。1997年11月全国人大通过了《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》），《建筑法》第30条规定：“国家推行建筑工程监理制度”。这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定，这对我国建设工程监理制度的推行和发展、对规范监理工作行为，具有十分重要的意义。

近年来，随着工程建设监理的发展，国务院建设行政主管部门及有关部门陆续出台了许多有关监理的重要性文件，如：

2000年12月建设部发布并于2013年5月修订的《建设工程监理规范》（GB/T 50319—2013）；

2000年2月建设部发布并于2012年3月修订的《建设工程监理合同（示范文本）》（GF-2012-0202）；

2001年1月建设部发布《建设工程监理范围和规模标准规定》（第86号部令）；

2006年1月建设部发布《注册监理工程师管理规定》（第147号部令）；

2006年7月建设部发布《工程监理企业资质管理规定》（第158号部令）；

2007年3月国家发改委、建设部联合发布《建设工程监理与相关服务收费管理规定》及所附《建设工程监理与相关服务收费标准》。

尤其是《建设工程监理规范》的出台，使我国工程监理逐步制度化、规范化、科学化，向国际监理水平迈进一大步。此规范是监理行业唯一纲领性的、可操作性的工作标准。所有这些规范、标准、规定等文件，都对我国的工程监理事业健康、有序发展提供了有力支持。

依据住房和城乡建设部对全国具有资质的建设工程监理企业基本数据统计，截止到2016年年末，我国共有7483个建设工程监理企业。其中，综合资质企业149个、甲级资质企业3379个、乙级资质企业2869个、丙级资质企业1081个、事务所资质企业5个。2016年工程监理企业全年营业收入2695.59亿元。其中工程监理收入1104.72亿元，工程勘察设计、工程项目管理与咨询服务、工程招标代理、工程造价咨询及其他业务收入1590.87亿元，18个企业工程监理收入突破3亿元，44个企业工程监理收入超过2亿元，155个企业工程监理收入超过1亿元。工程监理企业从业人员1000489人、专业技术人员849434人、注册执业人员253674人（其中注册监理工程师为151301人，其他注册执业人员为102373人）。

1.1.2　建设工程监理的概念

1.1.2.1　定义

建设工程监理，是指工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。

建设单位也称为业主、甲方、项目法人、发包人，是委托监理的一方，在工程建设中拥有确定建设工程规模、标准、功能以及选择勘察、设计、施工、监理单位等工程建设中重大问题的决策权。

工程监理企业是依法成立并取得建设主管部门颁发的工程监理资质证书，从事建设工程监理与相关服务活动的机构。工程监理资质证书是企业从事监理工作的准入条件之一，可依据有关规定向建设行政主管部门申请取得。

1.1.2.2　内涵

（1）建设工程监理的行为主体是工程监理企业

《建筑法》第31条规定：实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位。建设工程只能由具有相应资质的工程监理企业来监理，建设工程监理的行为主体是工程监理企业，这是我国建设工程监理制度的一项重要规定。

工程监理企业的监理行为应区别于其他几种监督管理活动：

工程建设监理是微观性质监督管理活动，是针对某一个工程项目的。它是按照独立、自主的原则，以“公正的第三方”开展工程建设监理活动的。

各级建设行政主管部门的工程质量监督站，代表政府对工程建设质量进行监督和检测，它是宏观性质的监督管理活动，具有强制性和行政性，其任务、职责、内容与工程监理不同。

总承包企业对分包企业监督管理可看作是一种企业管理，不能称之为工程监理。

建设单位对工程项目的管理是固定资产投资活动的一部分，不是社会化、专业化监督管理活动，亦不能称之为工程监理。

（2）建设工程监理实施的前提是建设单位的授权与委托

《建筑法》第31条规定：建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。只有在委托监理合同中明确监理的范围、内容、责任、权利、义务，工程监理企业方可在规定的范围内合法地开展监理业务。可见，建设工程监理的实施需要建设单位的委托和授权，监理单位和监理人员的权利是通过建设单位授权而转移过来的。在工程监理项目中，建设单位与监理单位的关系是合同关系，是需求与供给、委托与服务的关系。

承建单位依据法律、法规及建设工程合同，应当接受工程监理企业对其建设行为进行的监督管理，接受监理、配合监理是其履行合同的一种行为。若建设单位仅委托施工阶段的监理，工程监理企业可根据委托监理合同和建设工程施工合同对施工单位进行监理；若建设单位委托全过程的工程项目管理，工程监理企业可根据委托监理合同、勘察合同、设计合同、施工合同对勘察、设计、施工单位的建设行为进行项目管理服务。

（3）建设工程监理的依据

工程监理企业应依据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同对工程建设实施专业化监督管理。

1）法律法规。包括《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规；《注册监理工程师管理规定》、《工程监理企业资质管理规定》、《建设工程监理与相关服务收费管理规定》等部门规章；《河北省建筑条例》、《河北省工程建设监理规定》、《河北省建设工程项目管理办法》等地方性法规。

2）工程建设标准。包括《工程建设标准强制性条文》、《建设工程监理规范》及有关工程技术标准、规范、规程等。

3）勘察设计文件及合同。包括批准的初步设计文件、施工图设计文件，建设工程监理合同及与所监理项目的施工合同、材料及设备供应合同等。

（4）建设工程监理的范围

为有效发挥建设工程监理的作用，加大推行建设工程监理制度的力度，我国在一定范围内实行强制性监理以法律的形式进行了明确。《建筑法》第30条与《建设工程质量管理条例》第12条对实行强制性监理的工程范围作了原则性规定。2001年1月建设部《建设工程监理范围和规模标准规定》（第86号部令）规定了必须实行监理的建设工程项目具体范围和规模标准。

工程监理单位除在施工阶段进行监理服务外，还可在前期咨询、工程勘察、设计、保修等阶段为建设单位提供相关服务活动，即工程项目全过程管理。建设工程监理的范围是由委托监理合同决定的，可以是全过程管理，也可以是某个阶段的监理或相关服务。建设工程的全过程包括项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、施工准备阶段、施工阶段、生产准备阶段、竣工验收阶段、保修阶段。目前，全国部分大、中型工程监理企业已更名为工程项目管理公司，并承担了大量的工程项目全过程管理，取得了很好的经济和社会效益。

（5）建设工程监理的目的、任务、主要内容

建设工程监理的目的是最终实现建设单位所期望的委托监理工程项目的投资、进度、质量三大目标。

为完成建设工程项目的三大目标，在建设工程施工阶段，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、材料和设备供应单位等工程建设的各类行为主体均出现在建设工程当中，组成了一个完整的建设工程组织体系，形成了“政府监督、社会监理、企业自我管理”的工程项目管理机制。

建设工程监理的任务是为了达到其目的，综合运用法律、经济、技术、合同等手段、方法和措施，对委托监理工程进行投资、进度、质量等目标的控制。

建设工程监理的主要工作内容可归纳为“三控三管一协调”。“三控”即质量控制、进度控制、投资控制，“三管”即合同管理、安全管理、信息管理，“一协调”即协调与建设工程项目有关各方之间的关系。

1.1.3　建设工程监理的性质

1.1.3.1　服务性

建设工程监理是工程监理企业接受建设单位委托而开展的一种高智能的有偿技术服务活动。建设工程监理的主要手段是规划、控制、协调，在工程建设中，监理人员利用自己的知识、技能和经验、信息以及必要的试验、检测手段，为建设单位提供管理和技术服务。

工程监理企业不能完全取代建设单位的管理活动。它不具有工程建设重大问题的决策权，它只能在授权范围内代表建设单位进行管理。建设工程监理的服务对象是建设单位。监理服务是按照委托监理合同的规定进行的，是受法律约束和保护的。

1.1.3.2　科学性

科学性是由建设工程监理要达到的基本目的决定的。建设工程监理以协助建设单位实现其投资目的为己任，力求在计划的目标内建成工程。面对工程规模日趋庞大，环境日益复杂，功能、标准要求越来越高，新技术、新工艺、新材料、新设备不断涌现，参加建设的单位越来越多，市场竞争日益激烈，风险日渐增加的情况，只有采用科学的思想、理论、方法和手段才能为建设单位提供高水平的专业服务。

科学性主要表现在：工程监理企业应当有足够数量的、有丰富的管理经验和应变能力的监理工程师队伍；要有一套健全的管理制度和科学、先进的管理手段；要积累足够的技术经济资料和数据；要有科学的工作态度和严谨的工作作风，要实事求是、创造性地开展工作。

1.1.3.3　独立性

《建设工程监理规范》（GB/T 50319—2013）明确要求，工程监理单位应公平、独立、诚信、科学地开展建设工程监理与相关服务活动。另外，建设工程监理独立性的要求是一项国际惯例。国际咨询工程师联合会（简称“FIDIC”）认为，工程监理企业是“作为一个独立的专业公司受聘于业主去履行服务的一方”，应当“根据合同进行工作”，监理工程师应当“作为一名独立的专业人员进行工作”，工程监理企业“相对于承包商、制造商、供应商，必须保持其行为的绝对独立性，不得从他们那里接受任何形式的好处，而使他的决定的公正性受到影响或不利于他行使委托人赋予他的职责”，监理工程师“不得与任何妨碍他作为一个独立的咨询工程师工作的商务活动有关”。

按照独立性要求，依据《建筑法》，在委托监理的工程中，工程监理单位与承建单位、材料、构配件、设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系；在开展工程监理过程中，必须建立自己的组织，按照自己的工作计划、程序和流程，依据自己的判断，采用科学的方法和手段，独立地开展工程监理工作。

1.1.3.4　公平性

公平性是社会公认的职业道德准则，是监理行业能够长期生存和发展的基本职业道德准则。与FIDIC《土木工程施工合同条件》中的（咨询）工程师类似，在进行监理的过程中，工程监理企业应当排除各种干扰，客观、公平地对待监理的委托单位和承建单位。特别是当建设单位和施工单位发生利益冲突或者矛盾时，工程监理企业应以事实为依据，以法律和有关合同为准绳，在维护建设单位的合法权益时，不损害承建单位的合法权益。例如，在调解双方之间的争议，处理工程索赔和工程延期，进行工程款支付控制以及竣工结算时，应当尽量客观、公平地对待建设单位和施工单位。

1.1.4　建设工程监理的作用

我国的建设工程监理事业已近30年，已经建立起一套比较完善的工程监理法规体系，建立起了一支业务素质合格的监理工程师队伍，在提高建设工程质量、节约工程投资、保证建设工程安全生产等方面发挥了明显作用，做出了突出成绩，为政府及社会所认可。建设工程监理的作用主要表现在以下几个方面。

（1）有利于提高建设工程投资决策科学化水平

建设单位委托工程监理企业进行工程项目管理即全过程工程咨询，可大大提高项目投资的经济效益。在工程项目前期，具有相应咨询资质的工程监理企业直接从事工程咨询工作，为建设单位提供建设方案。工程监理企业参与或承担项目决策阶段的监理工作，有利于提高项目投资决策的科学化水平，避免项目投资决策失误，促使项目投资符合国家经济发展规划、产业政策，符合市场要求，为实现建设工程投资综合效益最大化打下了良好的基础。

　　（2）有利于规范工程建设参与各方的建设行为

在建设工程实施过程中，工程监理单位可依据委托监理合同和有关的建设工程合同对承建单位的建设行为进行监督管理。由于这种约束机制贯穿于工程建设的全过程，采用事前、事中和事后控制相结合的方式，因此可以有效地规范各承建单位的建设行为，最大限度地避免不当建设行为的发生。即使出现不当建设行为，也可以及时加以制止，最大限度地减少其不良后果。另外，多数建设单位不甚了解建设工程有关的法律、法规、规章、管理程序和市场行为准则，有可能发生不当建设行为。在这种情况下，工程监理单位可向建设单位提出适当建议，从而避免发生建设单位的不当建设行为，这对规范建设单位的建设行为也可起到一定的约束作用。

另一外，社会化、专业化的工程监理企业改变了各级政府既要宏观管理，又要微观监督的不合理局面，可谓在工程建设领域真正实现了政企分开。当然，工程监理企业首先必须规范自身的行为，并接受政府的监督管理。

（3）有利于保证建设工程质量和安全生产

建设工程是一种特殊的产品，不仅投资大、工期长、施工过程复杂，而且关系到人民的生命财产安全、健康和环境，仅仅依靠承建单位的自我管理和政府的宏观监督是不够的。既懂工程技术又懂经济管理的监理工程师队伍，有能力及时发现建设工程实施过程中出现的问题，并督促、协调有关单位和人员采取相应措施，保证建设工程质量和安全生产。在政府监督、承建单位自我管理的基础上，社会化、专业化的工程监理企业介入建设工程生产全过程，对保证建设工程质量和使用安全有着重要意义。

（4）有利于提高建设工程的投资效益

就建设单位而言，建设工程投资效益最大化有以下三种不同表现：

1）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设投资额最少；

2）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设工程寿命周期费用（或全寿命费用）最少；

3）建设工程本身的投资效益与环境、社会效益的综合效益最大化。

建设单位委托建设工程监理之后，工程监理企业不仅能协助建设单位实现建设工程的投资效益，而且能大大提高我国全社会的投资效益，促进国民经济的发展。

1.1.5　建设工程监理的特点

我国的建设工程监理在建立之初，无论在管理理论和方法上，还是在业务内容和工作程序上，都与国外的工程项目管理或工程咨询是相同的。目前，建设工程监理定位于工程施工阶段，在工程勘察、设计、保修等阶段为建设单位提供的服务活动均为相关服务。在具有中国特色的市场经济发展环境中，我国的建设工程监理与国外发达国家相比，具有自己的特点：

（1）建设工程监理属于强制推行的制度

国外发达国家的建设项目管理，是适应建筑市场中建设单位的需求而产生的，是现代经济发展和社会进步的必然产物，很少来自政府部门的行政干预。我国的建设工程监理，却是在计划经济转变为市场经济初期，作为建设工程管理体制改革的一项新制度而产生的，并且依靠行政的、法律的手段在全国范围内推广。建设工程监理在我国得到较快发展，形成了一批社会化、专业化的工程监理企业和较高素质的监理工程师队伍，缩小了与发达国家建设项目管理的差距。

（2）建设工程监理的服务对象具有单一性

在国际上，建设项目管理不仅为建设单位服务，而且为设计单位、施工单位提供服务。我国的建设工程监理，是只接受建设单位的委托并为其提供管理服务的，相对应于国际上的建设项目管理，我国的建设工程监理属于为建设单位服务的项目管理。

（3）建设工程监理具有监督功能

我国的工程监理企业在接受建设单位的委托、授权后，依据委托监理合同和建设工程合同，对承建单位的建设行为进行监督。不仅对承建单位的施工过程和施工工序进行监督、检查、验收，而且对其不当建设行为，可以预先防范，指令改正，或向有关部门反映、请求纠正。

（4）我国监理行业中市场准入的双重控制

在建设项目管理方面，国外一些发达国家只对专业人士的执业资格提出要求，而没有对企业的资质加以规定。也就是说，国外的具有执业资格的专业人士在向行业管理部门（协会）注册后开展业务，即个人执业。我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制。专业监理工程师以上的监理人员必须取得全国监理工程师执业资格证书。工程监理企业必须拥有一定数量国家注册监理工程师和其他专业人员、一定的试验检测设备，向建设行政主管部门申请取得相应的监理资质证书后，方可开展工程监理业务。这种市场准入的双重控制，保证了我国建设工程监理队伍的基本素质，保证了我国建设工程监理健康发展的市场环境。