辑一 海洋法的新发展

公海渔业法律制度的发展及其在北极渔业的适用性

■ 沈卉卉 黄硕琳

【内容摘要】《联合国海洋法公约》及一系列国际协议和条约都在致力于公海的渔业管理。文章介绍了公海和公海渔业的基本概念，对公海渔业法律制度的发展和实践进行了阐述，其中着重介绍了现有法律制度的特点和发展趋势。在文章讨论部分，作者分析了北极渔业的发展现状，并就北极渔业管理制度提出以下看法：（1）公海的渔业管理框架应用于北极公海。在北极水域不存在法律真空区域。所有国家都需要严格遵守北极公海区域的生物资源养护条款和措施。（2）在国际渔业的法律框架内，区域性渔业管理组织将在公海渔业管理上承担更大的责任和义务。现有的区域性渔业管理组织的管辖内容无法覆盖整个北极公海区域，因此需要建立一个新的涵盖整个北极海域的区域渔业管理组织，以便更好地确保北极渔业资源的可持续利用，保护北极生态系统。（3）减少和制止非法捕捞是北极的区域性渔业组织的主要工作。（4）全球气候变暖对北极的渔业资源和生态系统有不可预测的影响，因此需要在渔业资源的养护、管理的开发利用上采取预防性管理措施。

【关键词】北极 渔业 公海 法律制度

一、前言

进入20世纪，国际社会开始认识到海洋生物资源的有限性，长期的过度捕捞将导致海洋生物资源的枯竭。为养护与管理海洋生物资源，国际社会通过谈判签署了一系列国际公约。如1946年的《国际捕鲸管制公约》、1958年的《公海公约》《捕鱼及养护公海生物资源公约》等。这些国际公约对公海生物资源的养护作出了一些规定，明确公海捕鱼自由原则应受国际法方面的制约。

1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）没有直接给公海下定义，但其关于“公海”部分的规定是：“不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。也就是说，根据1982年的《公约》，公海不仅不包括传统的领海和内水，也不包括专属经济区和群岛水域。“公海”是指专属经济区外部界限以外的全部海域。

随着公海概念的变化，公海捕鱼自由的概念也发生了根本性的变化。1982年《公约》规定了公海捕鱼自由的制约条件，即捕鱼自由受国家的条约义务、采取养护公海生物资源措施的义务与《公约》关于特殊鱼种的条款中规定的沿海国的权利、义务和利益的制约。1995年8月4日，联合国关于跨界鱼类和高度洄游鱼类种群大会通过了《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（以下简称《执行协定》），对公海捕鱼做了更为严格的规定。

二、公海渔业制度的基本内容

1．《公约》的有关规定

《公约》在公海捕鱼和渔业资源养护方面规定的基本原则与1958年的《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》是一致的。但特别强调了从事公海捕鱼的国家应当承担的义务。1982年《公约》关于公海渔业的规定主要有：

所有国家的国民，无论沿海国还是内陆国，都享有在公海上捕鱼的权利，但是在公海上的捕鱼活动受到有关国际公约、协定、决议、规则以及分区域的、区域的多边协定的制约。

从事公海捕鱼的任何国家，都负有采取适当措施养护公海生物资源的义务。这种义务分为从事公海捕鱼所必须承担的基本义务和在公海捕捞特殊鱼种涉及与沿海国有关的义务。基本义务包括：根据科学的证据采取适当的养护措施；与有关国家合作开展渔业资源养护与管理，提供科学情报、渔获量资料和渔捞统计等；各国在确定公海生物资源的可捕量及制定有关养护措施时，应考虑到有关环境、经济、社会等方面的因素，并考虑到与所捕捞鱼种有关联或依赖该鱼种而生存的鱼种所受的影响。

对于公海渔业，《公约》重申了公海捕鱼自由的原则，并确立了公海渔船的船旗国管辖原则。一般情况下，公海渔船的管辖权归船旗国。船旗国对公海渔船的管辖权包括行政、技术和社会事项的有效管辖与控制。

2．《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》

1993年，联合国粮农组织通过了《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》。该协定共16条（不包括序言），旨在加强公海渔船船旗国的责任，建立国家级公海渔船档案，规范所有公海渔船的活动。其主要内容为要求缔约各国：采取必要的措施，以确保有权悬挂其国旗的渔船不从事任何损害国际养护和管理措施效力的活动；实行公海捕捞授权制度，未经授权的渔船不得用于公海捕捞，经授权在公海上进行捕捞的渔船应按授权规定的条件进行捕捞；确保所有有权悬挂其旗帜的渔船均有适当标志，以便按照公认的标准，如粮农组织的《渔船标志和识别标准》随时加以识别；确保有权悬挂其旗帜的渔船向其提供有关作业情况的必要资料，其中特别要提供有关其捕捞作业区域、渔获量和上岸量的情况；应对违反协定条款的本国渔船采取强制措施，对违法行为的制裁必须严厉得足以有效地确保本协定得到遵守，包括没收违法者的非法得益、拒绝授予、中止或撤销公海捕捞权；应建立公海捕捞渔船的档案，并采取措施，确保此类渔船全部登记入档；应酌情合作实施本协定，尤其应交流同渔船有关的资料，包括证据材料，以协助船旗国查明据报告悬挂其船旗而从事损害国际保护和管理措施活动的那些渔船。

该协定还规定：必要时各缔约方应酌情在全球、区域、分区域或双边基础上缔结合作协定或作出互助安排；凡有适当根据认为无权悬挂其旗帜的某一艘渔船从事了损害国际保护和管理措施效力的任何活动，均应提请有关船旗国予以注意，并可酌情提请粮农组织予以注意。该缔约方应向船旗国提供全部证据，并可向粮农组织提供此类证据的概要。各缔约方应以符合本协定和国际法的方式合作，以使有权悬挂非缔约方旗帜的渔船不从事损害国际保护和管理措施的效力的活动；应直接或通过粮农组织，相互交流有关悬挂非缔约方旗帜的渔船损害国际保护和管理措施效力的活动情况。

3．《执行协定》

1995年8月联合国大会通过了《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》。《执行协定》要求沿海国和公海捕鱼国应直接或通过分区或区域渔业管理组织及安排就这些种群的管理进行合作，均有义务养护和管理这些种群；并规定一个国家若要在某一区域或安排的公海内从事捕捞活动，首先应该加入该组织或安排，并遵守其养护和管理措施。

《执行协定》赋予船旗国更多的义务。如采取必要的措施，确保悬挂本国国旗的船只遵守有关养护和管理措施；建立国家级档案，记录在公海捕鱼的渔船的资料；按统一标志标识渔船和渔具；允许其他国家的检查员登临检查及实施船只监测系统，对在公海上捕鱼的本国船进行监测、管制和监督；等等。

《执行协定》的一个明显的特点是强化分区域或区域渔业管理组织和“安排”的功能和作用。长期以来，公海渔业制度得不到有效的执行，原因有许多，其中之一是区域或分区域渔业管理组织和“安排”，不能发挥监督和执行养护和管理措施的作用。因此，《执行协定》对强化区域或分区域渔业管理组织和“安排”的功能和作用作出了详细规定。《执行协定》规定，如果某一分区域或区域渔业管理组织或安排有权就某些跨界鱼类种群或高度洄游鱼类种群订立养护和管理措施，那么在公海捕捞这些种群的国家和有关沿海国均应履行其合作义务，成为这种组织的成员和“安排”的参与方，或同意适用这种组织和“安排”所订立的养护和管理措施。如果没有这种分区域或区域渔业管理组织或“安排”，有关沿海国和公海捕鱼国应合作设立这种组织或达成其他适当“安排”，并应参加该种组织和“安排”的相关工作。

与传统的公海捕鱼自由原则不一致的是，《执行协定》规定：只有参与分区域或区域渔业管理组织或安排的国家，或同意适用这种组织或安排所订立的养护和管理措施的国家，才可以在该分区域或区域内捕捞适用这些措施的渔业资源。由此可见，公海捕鱼不再是任何国家都可行使的权利，只有在遵守该渔业管理组织和“安排”所订立的养护和管理制度的前提条件下，国家才有权进入该海域利用公海渔业资源。各国的捕鱼权利受到国家间合作采取的行动的限制，受到分区域或区域渔业管理组织或“安排”所采取的措施的限制。

三、公海渔业制度的最新发展

一系列国际公约、协定、决议、宣言，构建了现代公海渔业制度的法律框架，传统的公海捕鱼自由和公海渔船的船旗国管辖原则受到了挑战，公海捕鱼自由的概念已基本不复存在，取而代之的是对公海渔业的强化管理。进入21世纪以来，许多区域渔业管理组织，在国际渔业法律框架下，加强了对公海渔业的监管与控制。

2006年联大61/105号决议明确提出了监管深海底层渔业的要求。要求各国立即各自并通过区域性渔业管理组织或安排（RFMO/As），按照预防性原则和生态系统方法采取行动，以可持续的方式管理鱼类种群和保护脆弱海洋生态系统，使其免受毁灭性捕捞作业的损害。2007年联大关于实现可持续渔业的62/177号决议，再次呼吁各国立即各自并通过RFMO/As采取可持续地管理鱼类种群的行动，防止脆弱海洋生态系统受到毁灭性捕捞的危害。2009年联大关于实现可持续渔业的64/72号决议，进一步要求：有关RFMO/As和船旗国在国家管辖范围以外采取紧急行动，确保不在评估底层渔业对脆弱海洋生态系统的影响之前进行底层渔业活动；在已知存在或可能存在脆弱海洋生态系统的区域，采取养护和管理措施，防止对其造成重大不利影响，或在制定养护和管理措施之前，禁止在这些区域进行底层渔业活动。

2003年东北大西洋渔业委员会（NEAFC）开始在公海上监管底层捕捞活动，禁止在罗科尔浅滩使用除延绳钓外的其他渔具。2004年，禁止在其公海管辖区内的5个海山和部分雷恰内斯海岭的底拖网捕捞和定置渔具作业；2006年开始，禁止在冰岛南部的公海区域进行深海捕捞。2008年，NEAFC对在其管辖区内的底层捕捞活动采取附加综合措施，包括：通过观察员收集的数据，增加对深海脆弱生态系统的了解；发展负责任捕捞技术，以避免或减轻对脆弱海洋生态系统的不利影响。2011年，NEAFC通过了禁止捕捞深海鲨鱼的提议。

南极海洋生物资源保护委员会（CCAMLR）制定和实施了南大洋底层渔业活动的全面监管措施，包括禁止在南乔治亚大陆架用底拖网捕捞冰鲭鱼及其他底栖鱼类，暂停进行所有底拖网捕捞活动。对于特殊情况需要进行底拖网作业的渔船，只有事先对其捕捞活动的影响作出评估，方可通过一个发放许可证的程序取消这项禁令。

西北大西洋渔业组织（NAFO）2006年开始禁止在一些海山和珊瑚礁、海绵区域从事底层捕捞作业，并决定将这些封闭区的有效期延到2014年。NAFO已开始着手收集那些非常脆弱以致可能被深海渔业伤害的物种和生态系统的信息，到2016年要求深海捕捞活动在许可前应进行环境影响评估。

2011年1月1日起，东南大西洋渔业组织（SEAFO）禁止了4个区域的11个海山区的渔业活动;2012年12月又通过决议，要求从2013年2月6日起各成员向秘书处提交在关闭区域以外海域的底层渔业作业位置，以绘制现有底层渔业的捕捞足迹（fishing foot print）；在新区域新开发底层渔业的，需提前评估对脆弱海洋生态系统的影响，并提交详细的捕捞作业计划、防止对脆弱生态系统重大影响的措施计划、渔获量监测计划、数据收集计划，在船上配置观察员，等等。

南太平洋区域渔业管理组织（SPRFMO）从2007年9月30日起在南太平洋公海区域冻结现有的底层渔业规模，并要求不得将现有底层渔业扩展到未曾作业过的区域；2010年起建立养护和管理措施，以防止底层渔业对脆弱海洋生态系统和深海鱼类种群长期可持续性造成重大不利影响。

《北太平洋公海渔业资源养护与管理公约》谈判过程中于2007年2月通过了“保护西北太平洋脆弱海洋生态系及公海底层渔业可持续管理机制”。2011年达成协议，建立北太平洋渔业委员会（NPFC）。NPFC初期首要的管理目标就是涉及脆弱海洋生态系的公海底层渔业管理，2011年通过了保护东北太平洋脆弱海底海洋生态系统临时管理措施，要求整个北太平洋的公海底层渔业接受百分之百观察员、事前提报作业计划、减缓计划、渔获监控计划及资料搜集计划，并通过各成员国公务船舶、飞机监督执行。

2008年，FAO审议并通过了《公海深海渔业管理国际指南》（以下简称《指南》）。《指南》要求各国和RFMO/As应依照符合1995年《联合国鱼类种群协定》和《负责任渔业行为守则》的预防性原则，根据生态系统方法，按照国际法相关规则，尤其是1982年《联合国海洋法公约》所体现的相关规则，采取和实施各项措施；确定已知或可能存在的脆弱海洋生态系统的海域；利用可得到的最佳信息采取管理行动。《指南》确定了已知或极有可能的脆弱海洋生态系统的范围或特点，分析了对脆弱海洋生态系统造成重大不利影响的因素，列出了确定脆弱海洋生态系统和评估重大不利影响所需的标准清单，提出了一些关键管理问题。

国际渔业管理组织、RFMOs/As所采取的针对公海渔业的一系列行动，代表了国际渔业法律制度的一种发展趋势：通过现有的RFMOs/As或者有关国家合作建立新的RFMOs/As，强化对公海渔业的管理；通过RFMO/As采取行动，保护脆弱海洋生态系统免受毁灭性捕捞作业的损害；RFMO/As的公海渔业管理措施正在朝着强制执行的方向发展。

四、北极渔业管理制度探讨

根据联合国粮农组织（FAO）的划分，北纬66°内的海域属于北极海域（图3-1），包括18区块，21、27区块的部分海域。然而，北极理事会协调下进行的北极监测和评价项目（Arctic Monitoring and Assessment Program, AMAP）则把北极海域定义为北纬66度32分内的海域，亚洲部分指北纬62度以北海域，北美部分指北纬60度以北海域，即图1中的18区块和部分21、27、61、67区块（见图1）。

北极地形特色为“陆地包围海洋”，北极八国拥有各自北极陆地领土主权，根据《联合国海洋法公约》，除了在北冰洋中心北极点周围、挪威海、巴伦支海及白令海存在公海之外，北极八国分享其他北极海域的管辖权（见图2）。

现有的北极渔业管理的组织大致分为三类。适用于北冰洋边缘海的：大西洋金枪鱼类保护委员会、西北大西洋渔业组织、北大西洋鲑鱼养护组织、太平洋大比目鱼委员会、美加太平洋鲑鱼委员会、北太平洋溯河渔业委员会、中西太平洋渔业委员会等。适用于北冰洋海域的：东北大西洋渔业委员会、挪俄渔业联合委员会，以及北极五国之间开展双边渔业合作而设立的一些非正式的渔业管理组织，比如格陵兰—挪威、格陵兰—俄罗斯、加拿大—格陵兰、俄罗斯—美国之间的渔业组织等。未来可能适用于北极海域的：中西太平洋渔业委员会、大西洋金枪鱼类保护委员会，这两个金枪鱼组织并没有确定其管理范围的北部界限，但在气候转暖、北冰洋海冰融化的背景下，随着这类高度洄游鱼类向北迁移，未来这类渔业组织可能会把管辖范围拓展到北极海域。

北极各国之间的渔业协议大致有：1975年挪威与苏联签订的《渔业事务合作协议》，并依此成立了挪威—俄罗斯联合渔业委员会；1985年美国和加拿大政府签订了关于太平洋鲑鱼的条约；1992年格陵兰和挪威签订了《格陵兰/丹麦—挪威共同渔业关系协议》（Agreement Between Greenland/Denmark and Norway Concerning Mutual Fishery Relations）;1988年美国—苏联订立共同渔业关系协议（Agreement Between the Government of the United States of America and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics on Mutual Fisheries Relations）;1992年格陵兰/丹麦—俄罗斯共同渔业关系协议（Agreement Between Greenland/Denmark and the Government of the Russian Federation Concerning Mutual Fishery Relations）。上述双边及多边协议的管理区域除了各国管辖的北极海域外，还包括各国管辖区域外的北冰洋海域（挪威与苏联的《渔业事务合作协议》管理区域甚至延伸到北冰洋中央公海区域），另外还包括北极海域存在的其他公海区域（Banana Hole;Donut Hole; Loop Hole）。但是，北极渔业管理还缺乏北极所有国家均参与的多边协议，也缺乏管理权限覆盖整个北冰洋的RFMOs/As。

目前，所有的北极国家都是《联合国鱼类种群协定》的签署国，除了美国以外，也都是《联合国海洋法公约》的缔约国。因此，北极海域渔业资源管理机制应当遵循《联合国海洋法公约》、《联合国鱼类种群协定》、FAO《负责任渔业行为守则》等影响广泛的国际公约，也就是应当符合当前国际渔业法律制度的基本规定。在北极，并不存在法律的真空海域，对北极的公海海域来说，适用现代公海渔业制度：所有国家的国民，无论沿海国还是内陆国，都享有在公海上捕鱼的权利，但是在公海上的捕鱼活动受到有关国际公约、协定、决议、规则以及分区域的、区域的多边协定的制约。所有在北极从事公海渔业的国家，都必须确保其国民遵守北极公海海域渔业资源养护的措施和规定。

根据前面分析的国际渔业法律发展趋势，区域渔业组织将在渔业管理中，特别是公海渔业管理中发挥越来越重要的作用。虽然在北极存在一些区域性渔业组织，就特定鱼类种群或北极海域的特定区域执行着渔业管理的职责，但是缺乏管理权限覆盖整个北冰洋的区渔业组织或安排。这种状况使得北极渔业管理很难按照预防性原则和生态系统方法采取行动，并以可持续的方式管理鱼类种群和保护脆弱海洋生态系统。因此，北极各国及涉及北极公海捕捞的相关国家应该按照相关规定，合作建立覆盖整个北极海域的区域渔业管理组织或安排，以便更好地确保北极渔业资源的可持续利用，保护北极生态系统。

北极渔业正面临着“非法的、未报告的、未受管制的”（Illegal, Unreported, Unregulated，以下简称“IUU”）现象的困扰。未来，如何应对IUU将是北极渔业管理的一大挑战。有学者指出巴伦支海“Loop Hole”公海区域IUU现象严重，鉴于该海域丰富的渔业资源，IUU现象屡禁不止，呈现不断上升势头，使该海域捕捞量严重超出捕捞配额。未来，如果北极渔业得以发展，IUU将是亟待解决的问题。打击IUU现象最有效的办法就是开展国际合作，通过沿海国、港口国、贸易国之间的国际合作有效杜绝IUU现象的发生，北极各国是上述三个角色的重要担当者，因此北极国家之间的区域性合作对打击IUU影响巨大。

由于目前缺乏全球气候变暖对北极渔业资源和生态环境影响的确切科学证据，也无法确切预测全球气候变暖会给北极的渔业资源和生态系统带来何种影响，在北极渔业管理上应该更广泛地采用预防性原则和生态系统方法，对北极公海的渔业资源及海域生态系统做科学调查及勘探，采取养护和管理措施，防止对其造成重大不利影响。