五、法治政府的变革取向与政府角色

法治是现代性的一个特质。对处于市场化、工业化、城市化过程中的中国社会而言，政府转型和行政法治尤其重要。我国社会要摆脱以往“传统”式的与“卡里斯马”式的（即凭借领袖的个人权威与魅力进行统治的）、非法理型的统治方式，关键正在于以程序化、规范化的理性方式治理社会。[1]

随着我国经济和政治体制改革的深化，国家与社会的关系面临着一个新的挑战。因为要保证改革的顺利进行，一方面必须避免立基于原有结构的政治权威在变革中过度流失，从而保证一定的社会秩序和政治动员的能力；另一方面为了保证这种权威的“现代化导向”，就必须防止它在转型中不因缺乏外部制约或社会失序而发生某种“回归”[2]，这是我国现代化的一种两难困境。这种困境在行政法方面的表现就是：行政法要制约政府权力，但是行政法治的建设要靠政府推动；制约政府权力既需要来自政府内部的权力分工和制约，更需要来自政府外部的社会力量，而现实条件下社会力量又非常弱小。“政府是应社会需要而产生，社会秩序需要它、依赖它；但它又可以凌驾于社会之上，从而带来社会混乱，破坏社会秩序。这种政府悖论在法律方面的表现就是，既要求用法律限制国家权力，同时又把实现法治的希望寄托在国家身上。”[3]社会力量需要一个相对漫长和艰苦的培育期，在此期间还需要政府的积极培育，并且需要政府仍然发挥积极的主导性作用。但是，一个不可阻挡的趋势是，在国家现代化的历史条件下，政府的发展不得不以服务型政府为目标模式，行政的发展也不得不以服务行政为价值追求。

公民权利首先以法律的确认为前提，同时也有赖于现实的社会经济条件。我国作为后发国家，并非一定要经过“差序格局”的阶段，更不能以此为借口无所作为。很多地方也并非不具备农民工相应权利的实现条件，不少侵权现象发生在相对发达的地区。农民工作为公民平等享有的宪法所确认的政治、经济和社会文化权利，往往被一些地方性政策、法规以“合法”名义加以侵害，其实质是基于局部利益的考量。

保障公民权益是现代政府的基本职责，也是现代政府存在的基本价值。比如，农民工也许只是希望政府对他们比现在好一些，但一个遵循法治理念的现代政府，完全是他们真实的需求。公民之所以把自身的一部分权利让渡给政府，乃是出于对政府维护自身权益的期待。致力民生，把公民赋予的权力真正用在为公民谋利益上，是政府应该扮演的角色和应当承担的责任，也是现代社会和现代政府的根本实现路径。

在现代条件下，政府角色应该定位于公共服务提供者，把提供法律公正和社会秩序作为最重要的职责和使命。随着我国市场化改革的不断深化，必然要实现由传统行政权向现代行政权的转变，就价值定位而言，现代行政权应当以社会本位为其依循，构建责任政府、有效政府和服务政府，在利益与责任之间、干预与给付之间、管理与服务之间寻求新的平衡。要着眼于社会的整体转型和体制重构，在此过程中解决诸多现实问题；通过整体建构解决局部问题，而不是通过局部调整解决整体问题。我国新一轮改革已经把重点转向社会发展领域的突出矛盾，如收入分配制度、社会保障制度和行政管理制度等，为这种普遍性努力提供了新的契机。改革的重点应放在基础性、根本性的理念确立和制度构建上，消除现实问题产生的经济社会根源，而不是修修补补式的“头痛医头，脚痛医脚”。本书正是基于这样的思路展开的。

注释

[1] 参见陈嘉明：《“现代性”与“现代化”》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2003年第5期。

[2] 从历史经验看，上述两个条件构成了中国现代化过程中相倚的两极：政治变革导致传统权威的合法性危机，进而引发社会结构的解体和普遍的失范，作为这种失序状态的回应，政治结构往往向传统回归，而这又使政治结构的转型胎死腹中。这种历史上出现的两极徘徊在当代则演变为“一放就乱，一乱就统，一统就死”的恶性循环。参见张树义主编：《行政法学》，北京，北京大学出版社，2005，第77页。

[3] 张树义主编：《法治政府的基本原理》，北京，北京大学出版社，2006，第190页。