第四节　主要观点与创新点

本书认为，现代化意味着向“现代性的东西”发展的过程，对非西方世界来说，现代化是“始于西方现代的文化传播，对本国的传统文化加以改造的过程”[1]。现代化发展的压力所造成的城市和乡村的对立，是认识我国农民工问题的背景和解决农民工问题的关键。农民工权益保护终究是现代化过程中的一个社会问题，应当在历史的、社会的定位基础上进行讨论和研究。

法律是以人们之间的权利（力）关系为基础的。法律调整相互对立的权利主体之间的关系，并且对他们之间的权利（力）界限予以划分。[2]借鉴西方现代化国家对Migrant Worker的权利保护体系，我国应当建立包括经济社会权利、文化权利和政治权利为主体的农民工权利保障体系，其中经济社会权利又包括就业权、社会保障权、受教育和培训权、健康权、夫妻共同生活权、子女受教育权和居住权等，这拓展了农民工权益保护的内容，也拓展了行政法分析的对象和空间。

政府是中国社会的主导力量，行政失措也是导致农民工权益保护困境的重要因素之一。因此，从政府角色和行政法入手研究农民工权益保护，应当是一个有价值的进路。多年来，农民工权益一直得不到有效保护的重要原因在于中央政府和地方政府之间因价值取向不同所致的博弈，以及不同地方政府之间的利益难以平衡和协调。所以，要解决好农民工权益保护问题，必须在法律的普遍性努力之下，清晰界定政府责任和政府角色，化解政府间博弈困局，并促进行政法的现代转型，以充分发挥出政府在权益保护中的积极作用。

行政法的生命和正当性，在于同社会正义实现形式和政府作用的同步变迁。行政法的使命是为政府组织和活动提供合法性准则，这种合法性准则的内涵就是政府作用与实现社会正义的关系。如果行政法不能随着政府作用的变化而实现制度变迁，就不能有效地保证政府在实现社会正义中的应有作用。农民工也许没有寄望于政府发生根本性的改变，他们也许只是希望政府对他们比现在好一些，但一个遵循法治理念的现代政府，却完全是他们真实的需求。

我国社会仍事实上处于城乡二元结构的阶段，目前实现城乡一体化的条件尚不具备，但可以在城乡统筹发展的理念下，对农民工的法律地位和权利给予普遍的承认，并由此引起法律、政策和实践的一系列转轨，切实解决其从农民到市民身份转变过程中权益受到侵害及不公正待遇等问题。从目前情况看，具体措施应当包括但不限于：（1）改革户籍管理制度。打破农业户口和非农业户口的身份限制，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状。（2）改革现有就业制度。取消对农民就业的职业工种限制，简化农民工跨地区就业的各种手续。（3）改革社会保障制度。扩大社会保障覆盖面，将农民工纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤、住房、女职工生育保险等方面的社会保障范畴。（4）完善农村土地政策。改革完善农村土地的流转、使用和转让制度，鼓励有条件、有意愿的进城农民工彻底完成向工人和市民的转变。（5）依法维护农民工合法权益。修改完善有关法律、法规，建立农民工最低工资保障制度，加大劳动执法检查力度，切实解决拖欠、克扣农民工工资问题。（6）加强职业技能培训。各级财政加大对农民工职业技能培训的投入，建立以政府部门为主导、社会力量广泛参与的农民工职业技能培训体系，提高农民工综合素质和就业能力。（7）纳入公共服务体系。城市的交通、教育、科技、文化、卫生等公共服务向农民工及其家庭开放。（8）提高农民工组织化程度。党组织和工会要加大在用人单位，特别是在私营、“三资”企业建立基层组织的力度，最大限度地将农民工吸纳为成员，提高他们的组织化程度。[3]由于我国农村剩余劳动力流动的数量非常大，而且原因也很复杂，没有任何一种相对简单的措施可以解决这个问题。因此，必须从更广阔的视野、更长远的角度、更多样的途径缓解这个压力。主要应包括：将农民工问题纳入工业化、现代化和城市化进程进行长远筹划，消除二元结构的制度性因素；完善政府相关工作的考核体系，促进政府行为的合理演进；深化农地产权制度改革，促进城乡人口自主流动；提高农村公共品供给水平，促进生产力要素合理配置，以及加快农业和农村发展等。

本书在借鉴和吸收前人研究成果基础上，努力有所创新。一是在研究视角上，目前国内尚未有把农民工问题放在国家现代化的框架下作行政法学分析研究的成果。二是在研究方法上，从政府的角色出发，运用博弈论的方法分析农民工权益保护往往落空的原因和对策，为农民工权益保护的路径选择和制度创新提供了新的理论分析依据。三是在农民工权益保护的路径选择上，提出法治才是解决问题的根本保证。这包括三个层面的含义：（1）政治层面上的意义。法治是国家治理方式的转变，意味着党的执政理念、社会机构设置、社会观念、社会成员行为方式的一系列转变。（2）法学层面上的意义。根据社会现实和经验构建良好的农民工权益保护法律制度，并且使这种制度得到实施。（3）行政法层面上的意义。回应社会需求及其他法律的需要，促进行政法向社会行政法的方向转型。

注释

[1] 〔日〕富永健一：《日本的现代化与社会变迁》，李国庆、刘畅译，北京，商务印书馆，2004，第31页。

[2] 参见〔德〕奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，北京，商务印书馆，2002，第14页。

[3] 参见刘怀廉：《农民工是产业工人的重要组成部分》，《人民日报》，2004年12月28日。