第1章 分税制改革:规范政府间财政关系本章由贾俊雪教授执笔。

1994年分税制改革是新中国成立以来我国财政管理体制的一次制度创新,为科学、规范、合理地处理中央与地方财政关系奠定了良好的制度基础,对中央和地方政府行为进而对中国经济产生了极其深远的影响。这次改革按照“存量不动、增量调整,逐步提高中央的宏观调控能力,建立合理的财政分配机制”的原则设计,在财政承包制确定的地方上解和中央补助基本不变、不触动地方既得利益的情况下,结合税制改革,对财政收入增量进行了重大调整(陈共,2007;谢旭人,2008),以达到“兼顾中央和地方两个积极性,既确保增加中央财力,又不损害地方既得利益,促进国家财政收入合理增长”的总体目标。为此,1994年分税制改革确立了“理顺中央与地方分配关系、合理调节地区间财力分配、坚持统一领导与分级管理相结合、坚持整体设计与逐步推进相结合”的指导思想,在合理划分中央与地方事权方面进行了积极探索,将税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税,分设了国家和地方税务局两套征收管理机构,构建起以税收返还、财力性转移支付和专项转移支付为核心内容的政府间转移支付制度。分税制是具体安排各级政府收入责任、划分财政收入的一种制度,主要有四种形式。(1)分税额,即先按税法统一征税,然后将税收收入总额按一定比例在中央与地方之间分割。(2)分税权,即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系,中央和地方均享有相应的税收立法权和调整权。(3)分税率,即按税源实行分率计征。一般采用两种方式,一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税,二是上级政府对某一税基按率征税的同时,代下级政府按其税率课征并将税款转给下级政府(称之为税收寄征),在税法上通常采用地方附加形式。(4)分税种,即在税权主要集中于中央的情况下,在中央与地方之间分割税种,形成中央税、地方税和共享税(郭庆旺、赵志耘,2006)。1994年分税制改革在中央与地方收入责任安排上主要采取了第二种形式(但地方政府没有税收立法权)和第四种形式,需要注意的是这次改革虽然称为“分税制改革”,但并非局限于处理中央与地方收入责任安排,而是我国财政体制的一次全面改革。

迄今,这一体制已运行了20年之久,总体保持了较好的制度稳定性。然而,随着我国社会主义市场经济的快速发展,要求进一步深化改革的呼声日益强烈。本章旨在对1994年分税制改革历程进行系统梳理,探究这次改革的动因、路径选择及其经济影响机理和面临的制度约束,揭示这次改革的历史意义和存在的问题及其根源,明确今后我国财政体制改革面临的主要挑战和核心任务。