一、条文释义

2018年《刑事诉讼法》第十九条是关于职能管辖的规定。职能管辖,又称为立案管辖或者部门管辖,是指公安机关、人民检察院和人民法院在直接受理刑事案件上的权限分工。职能管辖解决的是哪类刑事案件应当由公安机关、检察机关、人民法院这三个机关中的哪一个机关立案受理的问题。[1]本条第二款规定的是人民检察院职能管辖的范围,亦即由人民检察院直接受理的刑事案件范围。

(一)关键词分析

按照《刑事诉讼法修正案》的最新修改,理解人民检察院职能管辖的范围时首先应当明确以下几个关键词:

1.诉讼活动

诉讼活动包括民事诉讼活动、行政诉讼活动和刑事诉讼活动。其中,民事诉讼活动、行政诉讼活动主要包括原被告双方的对抗、法院的居中裁判以及执行机关的执行活动。而刑事诉讼活动因为包含对犯罪行为的侦查,所以在诉讼活动的构成上显得更为复杂,一般而言,完整的刑事诉讼活动包括侦查机关的侦查活动,检察机关的起诉活动,法院的审判活动,犯罪嫌疑人、被告人自始至终进行的防御活动[2]以及执行机关的执行活动。结合本条所规定的具体犯罪行为来看,此处所称“诉讼活动”主要是指刑事诉讼活动。

2.法律监督

《宪法》第一百三十四条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”根据宪法的规定,人民检察院享有法律监督权,这一权力在刑事诉讼中主要体现为诉讼监督权。《刑事诉讼法》第八条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”据此,人民检察院对刑事诉讼过程中的刑事侦查活动、刑事起诉活动、刑事审判活动、刑事执行活动都依法享有监督的权力。

为了更好地理解人民检察院的法律监督职能,我们需要从以下两个方面展开分析。在我国语境下,“检察权是法律赋予检察机关的各种职权的总称”[3],从宏观的司法体制层面来看,检察权的概念是广义的,指的是法律赋予检察机关的诉讼职权及诉讼监督等职权的总称;从微观的诉讼结构层面来看,检察权的概念则是狭义的,专指法律赋予检察机关的诉讼职权的总称。[4]《刑事诉讼法修正案》第二条规定人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以立案侦查,体现出人民检察院诉讼职权和诉讼监督职权之间的紧密联系。

3.司法工作人员

《刑法》第九十四条对司法工作人员的范围作出了明确规定:“本法所称司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。”主要包括:

(1)在公安机关、国家安全机关、检察机关、监狱、军队保卫部门中,依照《刑事诉讼法》规定的管辖分工,对案件进行侦查的人员。

(2)检察机关中负有批准逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、法律监督等工作职责的人员。

(3)人民法院中负有审判职责的人员。

(4)公安机关、国家安全机关、监狱、看守所、拘留所、少年管教所中负有监管职责的人员。

此外,需要注意的是:

(1)人民陪审员在案件审理过程中负有审判职责,因而应当属于《刑法》第九十四条所界定的“司法工作人员”。

(2)在员额制改革的背景下,虽然法院、检察院的工作人员已经被划分为法官/检察官、司法辅助人员和司法行政人员三类,但鉴于《刑法》第九十四条是从职责角度对“司法工作人员”进行界定的,因此不能单纯地依靠静态分类来判断上述人员是否属于司法工作人员,而应当考察其工作内容的具体性质。一般而言,进入法官、检察官序列的人员依法享有审判权、检察权,因此相应地负有审判、检察的职责,应当属于《刑法》第九十四条所界定的“司法工作人员”。[5]司法辅助人员,如法官助理、检察官助理、书记员,其工作内容与审判、检察工作密切相关,对法官、检察官审判权、检察权的行使发挥着重要的辅助作用,相应地也就负有审判辅助职责、检察辅助职责,因此也应当属于《刑法》第九十四条所界定的“司法工作人员”。至于司法行政人员,如法院、检察院内设机构中的政工人员、办公室人员、技术人员等,[6]其是否属于“司法工作人员”应当依照具体的工作内容加以判断,不能一概而论。

(3)监察机关的工作人员不属于《刑法》第九十四条所界定的“司法工作人员”。理由如下:

第一,监察机关不属于司法机关。《宪法》第一百二十三条明确规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”这就表明,各级监察委员会的性质是监察机关而非司法机关,其不具备“中立性、终局性和消极被动性”[7]等若干司法要素特征。虽然检察院的职务犯罪侦查部门已经转隶到监察委员会,但这并不意味着监察委员会获得了司法属性,实际上,监察委员会对于涉嫌犯罪的贪腐案件只享有调查权而没有侦查权,[8]只能将调查结果移送司法机关处理,而无权做出刑事意义上的实体性处置。

第二,监察机关的工作人员不属于“有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”。按照《监察法》第十一条的规定,监察委员会依法履行监督、调查、处置职责,具体包括:(一)对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。(二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。(三)对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。在这些职责中,与刑事诉讼关系最为密切的是“调查”,那么,应当如何理解监察委员会的调查权呢?调查是否等同于刑事诉讼中的侦查?对此,有学者认为,监察委员会的调查权可以分为一般调查权和特殊调查权两种,前者是对违纪行为和一般违法行为进行调查的权力,即纪律调查权、行政调查权;后者则是对职务犯罪行为进行调查的权力,即职务犯罪侦查权。[9]这种理解具有一定的合理性,但是并不完全准确。应当注意到,调查权是一项整体性权力,是《监察法》赋予监察委员会的一项专有职能,由其统一行使,不受《刑事诉讼法》调整,不具有侦查权的属性。[10]从这个角度来看,我们就能发现:即使是监察机关中对职务犯罪负有调查职责的工作人员也不能够解释为《刑法》第九十四条所界定的“有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”,不属于司法工作人员。

4.利用职权

利用职权是指利用自己的职务或者与职务有关的便利条件,包括行为人直接利用自己职责范围之内的权力或者利用与自己职务有直接关系的便利条件,如利用本人的职务和地位所形成的便利条件。[11]

5.国家机关工作人员

“国家机关”是指依据宪法和法律设立的,享有管理国家和社会公共事务的权力并承担相应职责的组织,包括国家立法机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军事机关等。需要注意的是,组织人事部门在编制上对其按照行政编制或是事业编制进行管理,并不影响其作为国家机关的性质。在司法实践中,中国共产党党机关和人民政协机关视同国家机关。[12]

“国家机关工作人员”是指国家立法机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军事机关的工作人员,也包括党务部门、政协的工作人员。

6.重大犯罪案件

本条所称“重大犯罪案件”,一般是指在当地、当时具有较大影响,严重损害了国家、人民的利益或损害了党和国家机关的声誉和威望的个别案件,而且是公安机关不便立案侦查或不予立案侦查,由人民检察院立案侦查更为适宜的。[13]

此类案件主要包括:

(1)公安机关对于国家机关工作人员犯罪案件有案不立、有罪不究,经人民检察院通知立案仍未依法追究的案件;

(2)以罚代刑,降格处理,经人民检察院督促后仍不纠正的案件;

(3)对于是否构成犯罪认识不一致,而人民检察院认为应当依法追究刑事责任的案件;

(4)一案数罪,既有属人民检察院管辖的,又有属公安机关管辖的,由人民检察院管辖更为适宜的案件;

(5)对案件管辖发生争议,而且有管辖权的机关拒不侦查或者长期拖延不予立案侦查的案件;

(6)在特殊情况下,由特定组织交由人民检察院直接立案侦查的案件。[14]

(二)整体解读

1.按照《刑事诉讼法修正案》第二条修改规定,人民检察院的侦查权主要保留在以下两个方面:一是司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利的犯罪;二是司法工作人员利用职权实施的损害司法公正的犯罪。这两类犯罪继续保留给检察机关管辖的主要立法考虑是维护检察机关法律监督机关的宪法地位,确保检察机关与公安机关、人民法院等机关在司法体系中的权力均衡与相互制衡。具体而言:(1)司法工作人员利用职权侵犯公民权利的犯罪主要包括非法拘禁罪、刑讯逼供罪、非法搜查罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪五个罪名。(2)司法工作人员利用职权损害司法公正的犯罪主要包括徇私枉法罪、民事行政枉法裁判罪,执行、判决裁定失职罪,执行判决、裁定滥用职权罪,私放在押人员罪,失职致使在押人员脱逃罪,徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪,司法工作人员的滥用职权罪、玩忽职守罪九个罪名。[15]

按照本条前半部分之规定,“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查”。这就表明,人民检察院立案侦查的案件必须同时符合以下四个条件:第一,案件来源特定。这类案件是人民检察院在对诉讼活动实行法律监督的过程中发现的。第二,犯罪主体只能是司法工作人员。第三,犯罪行为必须是利用职权实施的。第四,案件性质仅限于侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,具体可以表现为非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等。

2.本条后半部分是关于人民检察院机动侦查权的规定:“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”这一规定在2012年刑事诉讼法的基础上进一步明确和限定了人民检察院机动侦查权的范围,即只涉及原本属于公安机关管辖的案件,并且这一规定中的“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”不是指某一类重大犯罪案件,而是指个案。[16]对于这些案件,如果需要人民检察院直接立案侦查,则必须经过省级以上人民检察院决定。省级以上人民检察院包括省、自治区、直辖市人民检察院和最高人民检察院。除了范围上的限定和程序上的要求,这些个案本身还需要符合以下三个条件:第一,犯罪主体只能是国家机关工作人员。第二,犯罪行为必须是利用职权实施的。第三,属于重大犯罪案件。

3.此次修改刑事诉讼法,无论是检察院保留侦查权的案件还是对于公安机关管辖的机动侦查案件,法条均表述为“可以由人民检察院立案侦查”,这就意味着整体而言人民检察院的立案管辖范围成为一种弹性规定。