四 独立社会活动空间的产生

许多有关的论著都认为：在中国历史上，以中央高度集权的大一统，是构建市民社会的巨大障碍；中央高度集权的专制主义空前发达并长期存在，是中国封建社会的最大特征之一。在这种政治体制下，国家通过从中央到地方的权力机关，对社会进行十分严格和全面的控制，达到无所不在的地步。社会体现出强烈的一元化倾向，不存在独立的社会活动空间，任何带有独立趋向的社会力量，或者说任何与这种政治体制不和谐的社会因素，都将被通过各种手段消除。证诸中国古代封建社会的历史，这些说法基本上是可以成立的。但及至清末的“新政”改革时期，通过清政府推行地方自治，专制主义中央集权统治发生了明显的变化。国家将基层社会的许多管理权限都下移到民间，从而产生了具有相对独立性的社会活动空间，为市民社会的孕育创造了有利的客观环境。耐人寻味的是，清末的这一重大变化，虽然与民间社会力量的努力争取不无联系，但主要是通过国家自上而下的改革才得以实现的。

19世纪末，维新派的一些代表人物就开始宣传地方自治思想。如湖南的维新派在变法期间成立了南学会，梁启超、谭嗣同、黄遵宪等人在会中“轮日演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以激发保教爱国之热心，养成地方内治之气力”，并强调首先“必须自治其身，自治其乡，再由一乡推之一县一府一省，可以成共和之郅治，臻大同之盛规”。^[17]20世纪初，为了改变中国积贫积弱的衰败状况，包括立宪派、革命派（主要是留日的革命学生）、商人甚至清朝统治集团内部的一部分人，无不宣传和鼓吹地方自治，将其作为致富图强与救国救亡的一项重要措施。迄今为止，学术界已对立宪派、革命派的地方自治思想进行过一些论述，但对清政府的地方自治政策及其影响却较少涉及。实际上，地方自治在清末的最后几年间已成为清政府的重要改革措施之一，而且地方自治普遍推行于全国各地，也是在清政府通过行政渠道由上而下的倡导之后。

清政府之所以推行地方自治，其主观动机当然不是开拓一个独立的社会活动空间，以便孕育市民社会，这一后果只是其推行地方自治的客观影响。从有关史料可以看出，清政府推行地方自治的原因，其一是希望通过学习西方国家的政治制度，仿行地方自治，以革除积弊而致强救亡。清朝统治者曾阐明，泰西强国之所以能“上下相维，内外相制，主权伸而民气和，举国一心，以日进于富强者”，其主要原因就是在于实行“地方分治之制”。还有些清朝官员强调，中国“使无地方团体实行自治制度，图功程效，其道无由。是宜取鉴列邦，举行新制”。^[18]其二是推行地方自治，为实施宪政奠定基础。清朝的一些高官大吏上奏请行地方自治，几乎无不呼吁“非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本”。^[19]清廷颁发的上谕也曾明确指出：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。”^[20]其三是通过实行地方自治，弥补官治之不足和剔除弊端，使官治与民治同时并行，“无上下隔阂之虞，用能百事俱兴，众心一致”。

1905年，上海和其他少数地区的绅商，在清朝地方政府的支持下开始成立有关团体或机构，将地方自治付诸实践。1906年，清朝政府正式宣布仿行宪政，随后拟定九年“预备立宪”期间应办事项，也将地方自治列为其中的一项主要内容，并具体规定：光绪三十四年（1908）颁布城镇乡地方自治章程，宣统元年（1909）筹办城镇乡地方自治，设自治研究所，颁行厅州县地方自治章程，1912年内城镇乡地方自治须达到初具规模，第八年则城镇乡、厅州县地方自治均须“一律成立”。由此可知，清政府是按城镇乡行政区划分为两个步骤实施地方自治。其具体规定是：凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等地方，人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。府厅州县城区的地方自治，于光绪三十四年自治章程颁布之后即筹备进行，乡镇俟府厅州县自治初具规模后相应实行。不过，在实施过程中有些地区也曾稍做变通，城镇乡自治同时并行。如江苏省各厅州县镇乡“多相联接，户口向称殷繁，镇之于乡，竟至多难区别”。因此，两江总督和江苏巡抚联名奏准“各镇乡人民有陈请提前兴办者，亦惟由该管地方官详核呈报，酌予照行”。^[21]

光绪三十四年底（1909年初），《城镇乡地方自治章程》奏准颁行。根据该章程的规定，凡城镇各设议事会、董事会，乡设议事会，负责办理自治事宜。城镇议事会议员一般以20名为定额，如该地人口较多酌情递加，以60名为限。乡议事会议员按当地人口多寡而定，一般不超过20名。议员均由所在城镇乡选民互选产生，凡有本国国籍、年满25岁、居本城镇乡3年以上、年纳正税或本地公益捐2元以上的男子，均具有选民资格。董事会一般设总董1名，董事1～3名，名誉董事4～12名，也系从选民中推选。

特别值得指出的是，该章程基本上是按照西方国家立法和执法两权分立的原则，设立经办地方自治的组织机构。议事会的职责与权限，类似于立法机构，拥有制定自治法规的权力；董事会则是具体执行办事机构。章程还规定议事会和董事会应互相监督。“议事会于城镇董事会或乡董所定执行方法，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，止其执行。”若城镇董事会或乡董坚持不改，移交府厅州县议事会公断，直至最后交谘议局评议决断。与此相应，议事会议决事件有逾越权限、违背律例及妨碍公益者，董事会也有权呈明理由，拒绝执行，“交议事会复议”。若议事会不服，照上述办法移交公断。^[22]这样，即可在很大程度上避免把持权柄、独断专行的弊端。

该章程对议事会和董事会决定重要事项所开会议的有关规定，也体现了较为浓厚的近代民主色彩。议事会每季度举行一次会议，“非有议员半数以上到会，不得议决”；“凡议事可否，以到会议员过半数之所决为准”。会议准予旁听，所议事件如关涉议长、副议长、议员本身，或其父母妻子兄弟，该员均不得与议。董事会每月举行一次会议。“会议时，非董事会职员全数三分之二以上到会，不得议决。”议事会议长、副议长、议员等也到会，但不参与议决，其他规定则与上述议事会会议相同。^[23]这种以多数人意见为准绳的决断方式，显然是仿行西方的资产阶级民主制度。

关于地方自治的范围，《城镇乡地方自治章程》规定得相当广泛：学务方面，经办中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社以及其他有关学务之事；卫生方面，包括清洁街道，蠲除污秽，设医药局、医院、医学堂、公园、戒烟会和办理其他关于卫生之事；道路工程方面，包括改正、修缮道路，建筑桥梁，疏通沟渠，建筑公用房屋，设置路灯等；实业方面，包括改良种植、牧畜及渔业，设立工艺厂、工业学堂、劝工厂，改良工艺，整理商业，开放市场，保护青苗，筹办水利，整理田地等；公益善举方面，包括救贫、救荒、保节、育婴、施衣、放粥，成立救生会、救火会，施义棺义冢，保存古迹等措施；公共营业方面，包括开办电车、电灯、自来水等业务；此外，还包括各地“向归绅董办理，素无弊端之各事”。^[24]以上内容虽不涉及行政立法权和监督行政权，但仍比较广泛，包括地方文教、卫生管理权、农工商务管理权、民政管理权、市政管理权和公益事业的管理权。将这些管理权下移民间，实为前所未有，随之自然会形成具有一定独立性的社会活动空间。

为了“讲习自治章程，造就自治职员”，使地方自治得以尽快实行，清政府又于1909年上半年颁布自治研究所章程，饬令在各省省城及府厅州县设立自治研究所。其中，省城研究所限年内成立，府厅州县研究所俟省城研究所第一届听讲员毕业后，派赴各属一应创办。各省城研究所由自治筹办处遴派通晓法政之人员充任讲员；府厅州县研究所所长和讲员，从省城听讲毕业人员中分别派充。自治研究所宣讲的内容，按规定有奏定宪法纲要、法学通论、现行法制大意、谘议局章程及选举章程、城镇乡地方自治章程、调查户口章程以及其他有关地方自治的规章与办法。除此之外，还将“城镇乡应办自治各事，演为白话，刊布宣讲，以资劝导”。^[25]

自治研究所成立后，培养了不少自治人才。如湖南省开办自治研究所，召集各厅州县“品学兼优，富于经验，素有乡望之士绅”270余人，“以各国自治制度及法规，分拟门目，列为学科”，研习八个月毕业。^[26]较为偏僻的甘肃省也成立了自治研究所，挑选省城政法学堂30余名学生入所研究，另分行各厅州县每处至少选送两人前往听讲，“俾各以其所得，广为传习，庶几因势利导，可收事半功倍之效”。^[27]天津和广西等地，在自治章程颁布以前就已创办自治研究所，并取得了一定成效。广西自治研究所1908年开办，半年时间即有190人毕业。第二年又分区创办多处。“饬令阖省各厅州县，考选品学素优之士绅入所研究……教以自治制度及与自治有关系之法政学科。”毕业之后，“派回本籍传习研究，以期普及”。^[28]

《城镇乡地方自治章程》颁布之后，清廷还曾发布上谕特别强调：城镇乡为自治初基，亟应首先开办，“著民政部及各省督抚，督饬所属地方选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误”，并要求“内外各衙门按限妥筹次第举办，毋得始勤终懈，以致贻误实行立宪之期”。^[29]字里行间，可见清廷实施地方自治的迫切态度。许多督抚大吏及所属官员，也对推行地方自治比较重视。“内外臣工，所日汲汲者，地方自治也。”如广西巡抚张鸣岐饬令设立全省自治局作为筹办总汇之区，接着又命各厅州县分设地方自治筹办公所。湖南巡抚岑春蓂将原奏章程及增订施行细则，印发各属一体遵照执行，并拟定办事期限表，分年筹备。安徽巡抚朱家宝“饬司道折中定议，拟自本年（宣统二年）六月起至明年六月止，将镇乡自治一并筹办”。其他偏僻之乡，也“统限三年底一律告成”。^[30]四川总督赵尔巽积极督促成都、华阳两县于1910年设立议事会和董事会，其余30多个厅州县，“均一律依限告成”。至宣统二年（1910）八月其奏报朝廷止，“综计成立者，城会四十九处，镇会十四处，乡会一十七处”，并“随时核其成绩，促其进行，以符合力推行之旨”。^[31]

综上所述，清政府并未停留于口头上标榜地方自治，而是制定了具体实施步骤，饬令成立新的具有近代特征的民间自治机构，还辅之以其他一些有效的措施。各省督抚大吏作为地方实权派，大多数也对督促推行地方自治比较重视。因此，通过清朝上下内外合办推动，地方自治在短时间内即由先前试行于少数地区，迅速扩展至全国各地，很快形成一股地方自治的热潮。

通过推行地方自治，清政府将原由国家严密控制的学务、卫生、道路工程、实业、市政、公益善举、公共营业等许多方面的相当一部分管理权下放到民间，主动让出一个非官方的独立社会活动空间，这表明清末的专制主义中央集权统治发生了明显的变化。其趋势显然不是将基层社会的管理更加集权于国家，而是让权于民间社会。这样，市民社会便有可能在这种脱离国家直接控制的独立社会活动领域中孕育而成。