二 贫弱群体政策转型与发展的特征

笔者通过梳理自20世纪80年代以来中国政府对贫弱群体的保护政策和支持政策，发现其主要有以下四方面特征。

（一）政策内容上：由保证生存到寻求发展

政府保护和支持贫弱群体的目标首先是改善其生存状态，保证其生存权利合法不受侵犯。其次更为重要的是，为其能够适应经济社会的变化提供必要的发展路径和机会保障。两者相辅相成，密不可分。因此，贫弱群体的保护与支持的政策效果不仅取决于贫弱群体自身生存状况得到改变，经济地位得到提高，社会参与程度得到增强，在政策扶持下其贫弱地位在政治、文化等各方面得以改善，更加取决于贫弱群体及其子女能否得到社会资源的公正分配及社会权利的公平共享，其脱贫的潜能是否得以激发，及其能否进一步增强自己摆脱贫弱地位的能力。政府对贫弱群体的保护与支持政策最终是要避免贫弱群体及其子女出现贫弱状态的不断复制和代际传递，消除贫弱群体因其子女的生存与发展等问题而再次返贫的现象。

在贫弱群体社会福利的内容上，吉登斯主张推行积极的福利政策。在他看来，传统的福利政策着重于维持人的生存而只是给予经济援助，而积极的福利政策在政策的实施手段上则重在以人的发展为导向，致力于投资教育和培训，以此培育人力资本，增强人的自主生存能力和战胜贫困的信心^[6]。对应中国贫弱群体的支持政策和保护政策，其内容在本质上有着共同的内涵。在过去的三十多年中，中国贫弱群体政策由保护到支持的变化体现了生存权和发展权的最终统一。以失地农民为例，20世纪80年代到90年代，政府关于失地农民的政策重心主要集中于就业安置和提供生活补助两方面，制定和实施了包括收入保护政策、生活补助和最低生活保障政策、社会保险政策、安置住房政策等在内的一系列保护政策，这一时期的政策，与吉登斯所讲的传统福利政策有着相同的内涵，其目的在于保证失地农民的基本温饱；而进入21世纪以来，政策重心开始逐渐向失地农民的社会保障及长远发展方面倾斜。2006年，国务院发布了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发〔2006〕29号），将政策目标定为“确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障”。并且，政府在注重提高失地农民市场竞争力的同时，还制定了以增强其发展潜力为目的的涵盖财政、税收、金融等领域的就业促进政策体系，此外社区发展和社会融入政策等也逐渐制定实施，并开始发挥作用。近年来，政策效果由初期的只保证了失地农民的基本生活，逐步提升到了在一定程度上促进失地农民的个人发展和社区发展。

同样，在农民工政策的内容方面也发生了从保证进城农民工的生存到提高其发展能力的转化。从宏观上回顾中国政府对农民工管理的制度安排的变迁过程，国家政策对农民工的规定要求经历了由严到宽的转变。最初的农民工政策对农民工的流动就业存在诸多限制，农民工当时主要作为城镇经济发展的所需或候补劳动力而被允许在特定岗位务工。因此，从20世纪80年代到90年代中后期，农民工保护政策主要集中于劳动就业方面，且只是一定意义上的保护。但是，到了21世纪真正意义上的保护政策和支持政策才逐渐得以制定实施，且两者并行发展。截至2006年7月，中国农民工政策的总量达到480件，不仅涉及劳动保障、劳动力市场与就业、劳动报酬与福利、劳动关系、劳动争议处理、劳动标准、劳动安全等保护方面，还涉及职业培训与职业资格等支持方面^[7]。且有关劳动力市场与就业、劳动报酬与福利和职业培训、职业资格的政策占较多比重，至此，包括劳动就业和收入保护政策、社会保险政策、住房保障政策在内的保护政策形成了较为完善的政策体系，以农民工培训政策为主的支持政策逐渐形成。2007年，涉及农民工子女教育政策开始建立和实施。2008年，促进农民工就业和自主创业政策也开始逐渐增加到了各地方政府的支持政策中，此时，以农民工培训政策、农民工子女教育政策和促进农民工就业和自主创业政策为主要内容的支持政策体系逐渐建立和完善。

（二）政策目标上：由效率到公平正义

效率和社会公平，是政府的两种并存但相互矛盾的价值追求。结合公共组织学和贫弱群体的保护两种角度来理解，公共部门的效率一般是涉及组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好的配置效率。关于公平正义的理解，罗尔斯总结了社会公正应该体现的两条原则：一是平等原则，认为“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配”，即每个人应该在社会中享有平等的权利；二是差别原则，即如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应该“合乎最少受惠者的最大利益”，即有利于境遇最差的人们的最大利益^[8]。那么，具体来讲，效率和公平的目标分别指向的是解决经济发展问题和保护贫弱群体的公民利益。而无论是在学术界管理主义和宪政主义的争论中，还是在各国政府实际的行政管理活动中，政策的目标往往在二者之间进行钟摆，并一直随环境而发生变动。

但是，正如罗尔斯的正义论所强调的，在不侵犯个人的自由、平等这些基本权利的条件下，首先需要照顾社会中的贫弱群体，公平正义始终应放在优先地位。并且在中国学术界对贫弱群体的研究中，现阶段获得最普遍认可的观点是：政府应该关注的不仅仅是市场或是生产率，还应该关注公民的利益，特别是对那些从生产力发展成果受惠最少的阶层的关怀。尤其是在市场经济体制下，政府在追求效率的过程中会产生“双重效应”：在打破平均主义、拉开分配差距正效应的同时，也会因资源和社会条件的限制导致负效应，这时候就会出现贫弱群体^[9]。也就是说，政府为了突出效率，其政策扶持和利益价值的分配往往会偏向占有较多经济资源和社会资源的优势者，会导致贫弱群体的出现，或是进一步固化乃至加剧贫弱群体的贫弱情境。那么，要避免追求效率的负面效应、解决群体化贫弱问题，就应该从社会公正的层面来考虑这一问题，政府在关注经济效益和劳动力自由市场的同时，也应将社会成员共享社会发展成果作为制度安排和制度创新的依据。因此，发展生产力以解决经济发展问题和坚持以人为本来保障公民利益是政府的两项并存且不可推卸的职责。

回顾中国贫弱群体政策的发展史不难发现，在不同的历史发展阶段，政府对上述两种职责会采取有差别的侧重性履行方式。梳理中国政府工作重心转变的历史脉络，从党的“十三大”报告中的“坚持以经济建设为中心”到党的“十七大”报告中“促进社会和谐”“更好保障人民权益和社会公平正义”的提出，可以看出中国对解决经济发展的效率问题逐渐开始在一定程度上向保护公民利益倾斜，或者说逐步提高了对社会公平正义的关注程度。

以农民工政策为例，20世纪90年代中后期以前，农民工政策安排始终围绕国家经济发展战略进行，为解决经济发展问题服务。其突出表现在政策对农民工的定位和路径安排上，农民工始终被当作是城市建设和城市经济发展所需要的劳动力而非公民对待^[10]。一旦城镇经济发展对农村劳动力有需求，政府便会放松对外来农民工的管制和防范以解决发展过程中劳动力短缺问题；而一旦城市劳动力市场拥挤膨胀时，农民工便成为解决方案的首选牺牲目标。具有代表性的政策案例为：1979～1983年，由于下乡知识青年返城，下放职工落实政策回城，需要解决就业问题，因而国家明令“严格控制农村劳动力流入城市”“严格控制使用农村劳动力”。而自1992年中国建立市场经济体制后，非公有制经济加速发展，廉价农村劳动力成为民营企业获得发展的必备要素之一，因此，政府对农民工的管理出现松动，农村劳动力的流动出现了一次高峰期。但是，1993年国有企业进行体制改革，大批国有企业职工下岗，为保证其就业，1994年《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》（劳部发〔1994〕458号）又指出，当本地劳动力无法满足要求，并符合特定条件时，用人单位才可跨省招用农村劳动力。类似情况还发生在1997年，国有企业制度改革过程中，大量国有企业变成了民营企业，使得大批原国有企业职工下岗失业，在这种情况下，政府通过1998年的《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作的意见》（国办发〔1998〕138号）要求农民工须持流动就业证外出就业，并且提出要限制农村劳动力的盲目流动。

到了21世纪初，农民工政策的目标发生了根本转变。政府开始改变农民工的政策定位，将农民工列为中国产业工人的重要组成部分，开始关注维护农民工的合法权益，并逐渐完善政策，将政策目标确立在逐步消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍上，要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，使其和城市职工享有同等的权利和义务。以农民工劳动就业政策为例，2003年，国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发〔2003〕1号），要求各省市取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，并改善农民工的生产生活条件。2004年，《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（国办发〔2004〕92号），对促进农民进城就业的管理和服务及维护农民进城就业的合法权益这两方面工作做出了明确规定，对之前的政策做了补充，包括要求完善对农民进城就业的职业介绍服务和咨询服务工作，要求加强劳动合同管理和劳动保障监察执法，及时处理农民工劳动争议案件，支持工会组织依法维护农民工的权益等。特别是2006年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），系统全面地对解决农民工就业问题做出了规定，要求抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题，规定建立农民工工资支付保障制度，并合理确定和提高农民工工资水平；要求依法规范农民工劳动管理，规定企业需严格执行劳动合同制度，并保障农民工职业安全卫生权益，特别要求切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工；要求搞好农民工就业服务和培训，提出逐步实行城乡平等的就业制度，并做好农民工转移就业服务工作，要求加强农民工职业技能培训，并切实落实农民工培训责任，此外还要求大力发展面向农村的职业教育；提出努力促进农村劳动力就地就近转移就业，大力发展小城镇及城乡经济，同时促进农村增收。2008年，《国务院办公厅关于做好当前农民工工作的通知》（国办发〔2008〕130号）提出积极扶持中小企业、劳动密集型产业和服务业，增强吸纳农民工就业的能力；要求城乡基建和新增公益性就业岗位多招用农民工；大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设；地方人民政府要在用地、收费、信息、工商登记、纳税服务等方面，降低创业门槛，给予农民工返乡创业更大的支持；开辟农民工创业“绿色通道”，从贷款发放和税费减免等方面予以支持。这一系列政策的制定实施，有力证明了农民工等中国贫弱群体政策的目标发生了从注重生产率到维护其公民权益的转变。

（三）政策时效上：由短期到长效

判断政策时效需要将政策的功效置于时间性维度下评析，主要涉及政策的科学性、稳定性和连续性问题。综合比较中国政府对不同贫弱群体的保护政策和支持政策，我们会发现一个共性特征，即保护政策往往可以通过支持政策的补充和完善而使其时效最大化。这一效果是由保护政策和支持政策的政策目标决定的。因为，中国贫弱群体政策的最初形成，多数情况下是对贫弱群体所面临的严重或普遍的现实问题的应急诊疗，保护政策的特点实质上是对某问题所引起副作用的短期疗法，因而政策会很快因不适合现实环境而不断修正，有时甚至是废止。但是，支持政策则着眼长远，聚焦于预防和改善问题，因此，其在政策时效上会更加长久。

上述特征以失地农民的安置政策为例即可窥见一斑。20世纪80年代，为解决城市建设征地造成的失地农民问题，中国主要采取了“农转工”“货币安置”“就地安置”三种安置方式作为征用农民土地的补偿手段。但是实施结果表明，三种方式存在一个共同点，就是其能在短期内维持甚至提高失地农民的生活水准，却很难让失地农民成功地实现再就业，因而导致出现“被征地——接受安置——再失业”的现象。这种现象在北京市和哈尔滨市“农转工”的安置方式中较为典型，它主要依靠用地单位安置征地农业人员。这一安置方式在计划经济体制下，确实起到了一定的积极作用。但是，随着市场经济体制的建立、产业结构的调整和国有、集体企业的重组转制，大量城镇职工下岗，加之农村剩余劳动力涌入城市，城市就业日益困难，国有或集体所有制用地单位已无力安置城乡接合部因征用土地而产生的剩余农业劳动力。此外，当企业为减少冗员而实行下岗分流时，失地农民往往率先成为企事业单位的下岗人员或失业者，因此其生活会重新陷入困境，呈现出再边缘化的特征^[11]。有调查显示，2001年至2003年上半年，北京市农民上访中与征地权益相关的共531批、9095人次，约占农民上访批次的51.8%和人次的62.7%^[12]。这两组数据在一定程度上说明了“农转工”保护政策在一定程度上未能发挥预期效用，失地农民在被安置后再次陷入生存困境。

与此相对照的是，2005年，为避免失地农民被安置后再贫弱化，厦门市提出“金包银”的留地安置政策^[13]。其核心内容是在工业集中区、开发区等成片建设的区域，保留村庄居民点，对村庄进行就地改造，使村庄内部环境得到改善；同时对村庄外围进行改造建设，建设“底层店面、上部公寓”的商业用房，提供给村民作为经营性收入的来源。通过享受征地拆迁政策及征地拆迁补偿款，每户被征地农民基本实现有一套居住用房、一套公寓（用作出租）和一个店面（或一定量的经营性项目股份）。这种模式的运用在一定程度上保障了被征地农民的长远生计。虽然这种模式在普遍推广上存在着一定的局限性，但是它从根本上昭示了政府开始重视以能够长效运行的支持政策来替代或补充效用降低甚至无效的保护政策的转型特征。

这一特征在农民工和失业群体的政策制定上都有体现。如前文所述，早期的农民工保护政策往往依据当时社会经济发展和城市发展对劳动力的需求频繁调整政策内容，而农民工支持政策则努力以“立足当前，着眼长远”为政策制定原则，既致力于有效解决农民工面临的突出问题，又立足于依靠改革和发展，逐步解决深层次问题，形成了从根本上保障农民工权益的体制和制度；同样，中国政府对企业下岗职工的基本生活保障、城市居民最低生活保障、失业保险等保护政策难以使其脱离贫弱困境，需要通过产业结构调整、鼓励自谋职业与自主创业政策、鼓励企业吸纳就业、以公益性岗位安置就业政策、职业培训政策等支持政策才能保证政策目标的最终实现。

此外，中国政府除了完善贫弱群体的保护政策和支持政策，使二者相互促进、共同发挥作用外，还通过加强立法来保证对贫弱群体进行保护和支持的有效性，例如，中国为使农民工真正获得与城市职工同样的权利，在2007年颁布了《劳动合同法》；为保护失业群体的权益，分别于2007年和2009年通过了《就业促进法》和《失业保险法》；为使农民工子女获得与城镇儿童平等的受教育权利，2006年，十届人大常委会第22次会议通过了《义务教育法（修订案）》等，这在相当大程度上保障了贫弱群体的权益。

（四）政策理念上：由管理到服务

如果说政策可以被看作是政府自我表达的方式，其本质上是政府公共行政理念的直接投射，那么政策目标由效率向公平正义倾斜则同时反映了政府理念由管理向服务的转型。管理的内涵主要涉及效率，而服务则主要关注社会公平、平等、民主、回应性等。效率和公平的问题在前文中已有详细论述，在此不再赘述。这里主要从宏观层面将研究焦点置于政府的角色问题上。登哈特在批判奥斯本和盖布勒的企业家政府理论的基础上提出了新公共服务理论。他认为，前者所论述的管理几乎可以等同于控制，政府作为“掌舵者”来决定社会的发展方向，并通过政策和制度安排来实现命令的准确下达，保证其得到有效实施。但正是在“掌舵”过程中，政府迷失了自我，缺失了完善的资源整合力和对公众利益的回应力。由此，他提出政府的角色应该是服务者，即政府作为中介者，运用市场化工具、工商管理技术以及社会化手段等多种政策工具，联系企业、社区、社会工作者和公众等相关各方共同协商，帮助公民表达及满足其共同的利益需求。那么，面对贫弱群体，政府就需要扮演好服务者的角色，在制定和实施政策时立足于处于贫弱地位者的利益，致力于满足贫弱群体的需求^[14]。

农民工、失地农民和失业人员都是中国政府政治、经济、社会体制改革的伴生物。国家经济发展战略下追求效率的外部负效应以及产业结构调整外部负效应使得这些群体“被贫弱化”，政府的保护政策在很大程度上是为消除“重经济、轻社会”的发展规划带来的潜在负功能的补偿机制，政策重点在于缓解当时的危机，甚至有时政策的制定完全是对冲突事件的滞后性反应，带有强烈的政府管理的色彩。例如，当农民工工资拖欠问题严重，甚至频发农民工讨薪被打等恶性事件，到了需要“总理为农民追工钱”的程度时，农民工收入保护政策才会建立和完善；又如失地农民在收入、生活、社会保险等方面得到的保护远远滞后于征地拆迁活动，失地农民往往需要通过大量上访反映问题，相关政策才会有所完善。在2002～2005年，北京市先后出台了《北京市农转居人员参加社会保险试点办法》《关于本市建设征地农转工自谋职业人员社会保险有关问题的处理办法》《关于未按〈北京市建设征地农转工人员安置办法〉规定进行安置的建设征地农转工人员参加社会保险有关问题的处理办法》等多个关于失地农民参加社会保险的工作文件，而失地农民通过书信、上访等手段对这一问题的多次反映，正是促成这些社会保险政策完善的主要因素之一。

综观21世纪开始建立和完善的贫弱群体的保护政策和支持政策，政府与以往相比开始真正将贫弱群体作为公民来对待，在制度安排中将其纳入城市公共服务体系中，不断转变政府职能，强化公共服务，改善社会管理，致力于为贫弱群体创造更公平的生活和发展环境。尤其是在失地农民和农民工群体政策中，政府不断完善政策使其能够在身份、地位、价值观、社会权利、居民素质以及生产生活方式等各方面无异于城市居民，最终实现市民化。例如，上海市政府提出郊区发展战略，从转变农民身份的角度入手，打破农业与非农户口的二元对立，对于所有2001年1月1日以后出生的农民子女一律登记为城镇居民户口，对于1993年1月1日至2000年12月31日出生的农民子女，提出要逐年解决“农转非”问题，把农民由原来的散居向城镇居住集中，以实现农业规模化经营和工业园区化建设^[15]。另外，以农民工政策为例，2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），要求输入地政府切实为农民工提供相关公共服务，对农民工实行属地管理。要求增加公共财政支出，在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，要统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要。并要求保障农民工子女平等接受义务教育，多渠道改善农民工居住条件等。除此之外，《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发〔2006〕29号）、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）等政策同样充分体现了政府的这种服务理念。