一 各种规范伦理理论的整合
在当代西方，公共行政领域一直争论和分歧的一件事，就是寻求行政伦理学的哲学基础。虽然人们认识到以负责任的方式来履行职责、增进公共利益、遵守宪法和法律的重要性，但是，还是不太清楚当行政人作为道德主体行动时如何来建立其伦理思考的基础。例如，当他们思考一项命令恰当与否时，当他们需要就如何最佳地服务于公共利益的问题作出自由裁量的选择时？[1]据此，我们可以扩展出两个问题。其一，当我们把公共行政伦理不只是看作行政人作为道德主体去行动的标准，而是更广义地看作是整个公共行政体系，包括行政制度、组织、人员的伦理标准时，Svara上述所言依然适用甚至更为适用；其二，这样一个“哲学基础”，是单一的还是多元混合的？库珀在2006年2月27日写给美国另一位行政学者Donald C.Menzel的个人邮件中曾经提到：“我们发现并且假定某些义务原则对我们很重要，并且将其与遵守那些义务所预期带来的结果联系起来。其结果是，我们几乎从未能够纯粹根据原则的义务来行动，也不能根据计算结果来行动。”[2]这就表明，一种综合或整合的伦理似乎是必要的，而且我们认为，基于公共行政的实践性特征，也是可能的。
（一）各种伦理学途径的优势和弱点
在公共行政伦理中，有几个关键性的概念——义务、社会福利、美德、原则。其中，“义务”表明对角色分工的社会期望，即对进入某一特定角色的人们行为和态度的期望，是指与该角色或职业捆绑在一起的责任和负担。在公共行政领域，义务是核心概念，表明对服务公众的委身，以及把公众利益置于个人自我利益之上的责任，这是一个囊括性的概念，为了履行职责义务，需要将义务具体化，而具体化的途径，可能就是诉诸具体的伦理学理论所提供的资源。
1.增进社会福利
尽管在关于结果的界定范围、内涵、得失计算及计算方法等问题上，人们之间的争议从未停止过，甚至对于片面考虑结果所带来的负面影响，也不无警觉，尤其是在公共政策的选择当中，常常存在多方之间的互相依赖以及太多不可见的第二层面的互相作用，使得计算结果更为艰难。然而，公共政策的选择、行政的制度组织安排、行政执法和管理过程中对结果的考虑，却似乎是自明的道理，无论其中的困难多大。
功利主义理论的好处在公共行政中是显而易见的，甚至是不容置疑的，它表明了以结果为基础的伦理学说（也被称为目的论）的优势，在于强调产生于行为的结果、目的和目标，而不是先于行为的原则。一般的效果论或更具体地说功利主义不承认什么先在的道德动机或原则能够为行为提供论证，行为正确与否取决于结果。这个途径具有广泛的应用价值，行政人在工作当中，都要承诺带来积极的后果，例如改进社会的福利、增加市民的幸福感，这都是些有价值的目标。同时，功利主义也具备了灵活性，这对于在公共行政过程中如何处理不断变化的具体情况总是相宜的。
正是因为这些优势，20世纪的最后25年，基本上是功利主义占据领导性地位，直线发展一路领先的，以至于美国著名的公共行政学者弗雷德里克森说，“在大学的公共管理和公共政策研究中，目的论的视角占领了高地（holds the high ground）”，由于对效率、成本——效益分析、市场模式及博弈论和公共选择的强调，“什么是对的和错的，什么是道德的或是伦理的，都是根据结果的效用来判断的”[3]。
由于对结果的重要性的强调，量化的技术就变得很重要，政策分析发展成为一门科学，它依据对结果的理性分析类型作为决策的基础。政策科学的蓬勃发展从一个侧面表明，公共行政亦有被“科学化”的倾向。无论如何，采取功利主义的行政伦理学途径的理由是不可抗拒的，无论行政人是怎样的理想主义者，如何具有原则性，他们都不得不关心公共福利，而且在很多情况下，正是这种关注促使他们选择做一个行政人，这使他们不得不关注其活动的结果。
然而，功利主义途径却不可避免地携带着一些固有的劣势，这不只是因为计算功利在技术、知识、信息获得及主观偏见方面的困难，而且是因为以后果为唯一考虑，特别是以非道德的好处来界定道德的对错，使得行为缺乏内在的价值，我们能够说一个恶意的却带来仁慈的效果的行为，比一个仁慈的却没带来好的后果的行为更有伦理价值吗？行政人可以不择手段地达到预期后果吗？行为和政策的目的可以被这样滥用吗？如果有些做法本身就是错误的，但却可能导致更好的结果，要去做吗？这些问题必定会带来责难和麻烦，让行政人在具体的情境中无所适从。
由于组织目标的切近性和临近性，往往容易被夸大成为，甚至取代真正的社会利益。把自己机构的利益等同于整个社会的利益，而不是考虑行为的所有结果，以功利主义名义来论证很多其实是自私的行为并不太难，因为功利主义关于苦乐的范围并没有严格的限定，其边界是流动的，因此，“近水楼台先得月”的情况往往不可避免。例如，为了有效运作，公共组织必须通过获得新的资源——财政的、人事的和政治的而求生存，可是，为了成功获得这些资源，就必须证明实际的和潜在的成就以便说服那些有影响力的人物。这些证据包括好结果。在竞争性的世界里，正面形象往往得到奖赏充分说明了这一点。在公共行政伦理的推理中，获得政治影响力是一个关键的驱动性力量，这是有目共睹的。在现实的行政之中，关于“政绩”方面所透露出的问题，与根据结果计算来评价道德上的好坏对错，其精神实质是十分相似的。这说明，如果行政人过分单一地排他性地依赖功利主义的逻辑，就会有很大的风险。
更重要的是，平衡少数人与多数人的好处的问题。某一规则或行为可能带来仁慈的后果，甚至给世界带来最大的好处，却可能在分配方面不正义。如果某一政策带来了最大多数人的好处，却以牺牲少部分人为代价，那么这个政策一定是没有问题的吗？我们看到，在进行政策分析时，我们往往充分广泛地考虑甚至单独依靠功利主义，而在进行伦理分析时，却似乎没有这样的信心。所以，功利主义虽然盛行，却存在一些内在的问题，因此不等于可以独霸一方，覆盖所有的行政行为，而是必须被权衡，甚至必须接受更高的更独立的先在的道德原则的指导。
2.对道义原则的考虑
义务论伦理学，例如康德伦理学，是关于义务或原则的伦理学，而不是关于结果或后果的伦理学。行政人的日常实务，常常必须诉诸一些义务论伦理所提倡的原则和规定，例如自由、平等、正义、公平等，它们往往具有一种不以结果为转移，或者说是独立于结果的权威性，甚至是具有普遍的价值，以至于有些时候，即便实行出来的结果未必好，却也不能说明它们是不正确的。对结果的考虑可能导致过分的弹性和流动性，不能给出确定不变的指导，因此，以原则为目的的路径就显示出其刚性来了。
美国学者Svara指出，以原则为基础的途径有四方面的好处：首先，它提供了外在的伦理指导资源，原则比人、人的组织及社会更大更超越；其次，原则就其自身的性质而言就是行动的原因——不是因为结果，而是因为独立地看它们就是站得住脚的原则；再次，对义务感的强调其本身就是合乎伦理的，如果行政人是公务员，他们就有义务遵守基本的原则，无论它是否方便，是否有利，是否符合人的美德感；最后，这个途径所依据的原则提供了如何做及做什么的指导，它们说的是必需的行为而非人们应该展现的美德。它们催逼行为而不考虑对结果的偏离、不确定及困难。[4]在纷繁复杂的行政环境中，在种种不确定性中去寻求确定的指引，且该指引凸显行为和决策的内在道德价值，这是以原则为基础的义务论伦理的最大优势。
在公共行政的文献中，关于义务论（或称道义论）的途径，常常提到的是康德和罗尔斯。正如前一章所言，康德其实并未给出什么具体的道德原则，而是给出一些道德公式，或绝对命令，即便如此，专门学习过康德的实务者也是少之又少。那么，在行政实践中，道义论的原则在哪里可以找到呢？刚才所述的程序是一个方面，法律是一个资源，另一个资源是伦理法规。总之，义务论途径提供了行政人所需要的“伦理之锚”，也许它难以提出单一的原则作为指导，但“正义”可能是最适合的选择，并非所有行政人所遵循的原则都直接与正义有关，但正义具有足够的标志性和典型性，表明在个体之间，以及个体与群体之间利益的平衡和恰当考虑。
在当代西方，罗尔斯是捍卫道义论所论证的原则途径的最杰出人物，他认为，“每个人都拥有一种基于公正的不可侵犯性，即使以社会整体利益之名也不能逾越”[5]，以此为出发点，罗尔斯透过“无知之幕”及“原初状态”的设置，为我们凸显了社会正义所应当坚持的一些普遍原则，例如平等的自由原则等，这些原则不是建立在对结果的考虑上，而是独立于结果考虑的，因此明确反对功利主义只考虑结果的路径。罗尔斯所诉诸的道义论途径，很清楚地显明，除了一些西方社会所普遍接受的原则，即“深思熟虑的判断”（considered judgment），例如诚实、守信、正义，等等，对程序的控制和程序公平的强调，是一个重要特征，无论结果如何，程序必须被尊重，这是道义论的逻辑，而这一点显然很好地控制行政过程中的腐败。
然而，这个途径也有其不利之处。首先，原则总是比较抽象和笼统，对于具体的情况，原则虽有刚性，却不一定能够具体地给出指导，如果出现没有什么原则可以指导的情况，就只能依据经验和个人判断了，因此，单独依靠原则有时不但解决不了问题而且还有风险。其次，对于同一个原则，例如“平等”，其内涵为何，人们之间还存在很多争议，具体的情形如何用，各理论给出的答案不同。再次，虽然有时原则可以指导，但如果没有原则之间的排序，那么冲突的情况就不好处理，而原则的排序本身是不容易的，具体情况可能需要具体分析。最后，原则及其推理模式是需要学习的，不是可以凭直觉掌握的，而义务论的途径常常被批评的原因，恰恰在于其本质上是一种分析的伦理途径，有可能缺乏动机和伦理承诺的精神。其中，最令人头痛的，是原则之僵化，缺乏灵活性，如果不是由有美德者来把握，并且由其他路径来调和，原则会异化成冷冰冰的规条。这样看起来，在对原则的选择过程中，还必须接受来自结果和美德以及利益相关者的指引和较量。因此，我们得出同样的结论：单单依靠原则，不足以决定行政行为中的伦理选择。
3.诉诸个人美德
美德伦理学的路径十分不同于前两个路径，最重要的表现在它是对人的关注，是对人的性情、品格的强调和塑造。虽然人们在什么样的美德最为重要这一点上的观点各不相同，但是无论是亚里士多德还是孔子，都十分清楚地指出，只有有德者才能行出道德的事情，才能达到道德的期望，才能在真正意义上履行义务。
美德路径的好处是显而易见的。在这个路径当中，道德选择是直觉性和习惯性的。因为性格不只是性情，而是一个有生命活力和道德能力的系统，道德不再是外在于人的一些规则，而是与一个人的价值观和最深的信仰联系在一起的，或者说后者构成了一个人的自我的核心部分，做一个好人或具备一些好的美德就不只是外在的期望，而是一种“自我期待”和“自我追求”，具有深沉的内在性。
在这种情况下，美德路径的最大好处，就在于美德本身就代表“伦理能力”，有了美德，那么履行责任就是很简单容易的事情了，达到伦理标准也是一点不困难的。其次且与之相联系的是，美德的路径使得道德行为是建立在积极的动机基础上，是内在自我驱动的，它强调的不是反思和分析，在处理伦理问题时，不需要诉诸外在的权威和标准作为指导，即是不假外求的。通常，在道德行为中，由认知到行动，之间需要跨越一个很深的鸿沟，那就是意志的鸿沟。而对于一个有德之人而言，意志的软弱很大程度上被情感的内在驱动力克服了，从认知到行动之间就再没有不可跨越的鸿沟了。
此外，美德路径的一个很大益处，是提供给主体一种出于内在丰富资源的灵活性，使得主体能够超出消极的责任之外，去积极地替行政当事人和政策相关者着想，不只是为了完成任务，不只是为了不被问责不被惩罚，而是更主动地促进公共利益，更正面地行使行政自由裁量权，达到自由裁量权设定所要达成的目标：高效地、合情合理地行政，使刚性的甚至冷冰冰的原则被注入柔性的、更符合人性的因素，真正实现原则设置的初衷。
根据美德伦理学，功利主义显然是一种过分追求实用和过分注重外在利益的理论，它对人的幸福生活的关注是过于片面的，无法对人的内在道德追求提供令人满意的解释，因此是将作为理想的人的整体发展人为地断裂成为局部的和片段的发展。另外，从美德伦理学的视角来看，康德也是片面地发展了人的理性方面，将人的道德追求看作是充满了挣扎和斗争的过程，是理性对感性的单方面的压制和胜利，这是对完全的人生发展过程的另一种不应该有的人为断裂。总体来说，当规则伦理学注重单个行为的道德价值时，美德伦理学却强调，行为之所以具有价值，实乃因这些行为体现了人类的诸种美德。
诚然，美德路径也有不好之处，首先，通常存在的一种质疑是：如果行政人是好人的话，就一定想做好事，但这不等于说他/她必然很清楚地知道怎么做是好的，单单凭借良好的动机，不一定能够成就好的事情，正好像单单是一个正直的人，未必能够成就正义那样。因此，想依据美德而不联系到原则也是很困难的。例如，行政人应该怎么选择在不同的处境中如何用哪种美德？尤其是当我们联想到，美德似乎更使人联想到私人的生活，特别是“仁慈”的美德，使人想到“爱”，然而，爱是否很容易推广到公共生活之中呢？做一个有私德的人与做一个好的行政人是一个概念吗？极端言之，所谓“妇人之仁”在行政过程中甚至是应弃的态度。
总之，过分地使用美德，尤其是“仁慈”的美德，必然导致一些原则无法贯彻，所谓“当断不断，必有后患”是也。此外，人们出于善的意图所做的事情未必都是正确的，如果用原则和结果来矫正可能会好一些，试想，如果在该勇敢时却选择忠诚，该正义时却坚持仁慈，那就可能乱套了。依此，我们可以初步得出结论：行政人需要美德，但不只是美德，他们还需要分析和反思。那么仁慈的美德也可能被正义的美德所补充、所调整，然而，美德毕竟是一种性情，有可能是没有边界的，因此，在公共行政过程中，离开了对原则和结果的综合考虑，美德有时会走向自己的反面。当然，对此质疑可以这样反驳：美德并非除了良好的动机外一无所有，不但软弱无力而且毫无方向感，相反，美德就是一种实践智慧，是包含着理性的考量的，实际上，对美德失去信心在很大程度上是当代伦理学对原则的偏好所致。即便如此，单纯依靠美德也有局限性，离开对原则和功利的结合，美德也可能会是空洞无物的。