第三节 城市规划与经济发展

城市规划需要实现多个目标，其中经济增长与经济发展是重要目标之一。然而，很少看到经济学家和规划学家合作进行城市规划，并且使良好的规划对经济发展发挥促进作用。很多城市经济发展受到制约和规划滞后是相关的，这背后的原因之一就是规划部门在很多时候不会联合经济学家和社会学家等进行跨学科的交流和合作，而错误地认为规划就是规划部门的事情。虽然规划部门之外的人士可能并不会明白规划的真正规律，但他们的建议往往有很重要的价值。因此，城市治理者要处理好城市规划与经济发展的关系，就应该通过跨领域的委员会来对城市进行整体设计。

一 城市规划与经济发展的关系

有证据表明，城市规划对城市经济增长与发展有显著影响，特别是新城规划与建设对经济增长的效应更加显著。根据我国城市发展的基本情况，一般城市每10年进行一次规划，这些规划能够大量地增加土地面积，从而为众多商业和工程项目投资带来机会，创造了经济增长的重要机遇和条件。这方面比较典型的就是我国的高新技术产业开发区和经济技术开发区。这些规划之所以能够促进经济增长在于土地用途的变化导致要素的空间集聚状态发生了根本性变化，从而实现了要素低成本流动和配置，这对于增加产值是非常重要的。可以说，这些规划让那些处于潜沉状态不能充分发挥价值的要素得到一个空间的支撑，从而实现了本来价值，提升了要素价值并促进了经济增长。

不过，不同层次的规划对经济增长的影响存在差异，那些缺乏远见和过于草率的规划会对经济发展造成负面影响。

二 城市规划作用于经济增长的机制

为什么良好的城市规划能够正向作用于经济增长，其内在机制主要包括以下几方面。一是城市规划能够给各类投资提供保障条件。城市规划特别是城市新区规划对各类投资具有很大的空间。一般是大量市政工程方面的投资，这本身就构成公共投资的重要部分，并有助于解决当地居民就业等问题，具有拉动经济增长的显著效应。二是规划通过基础设施建设提高了要素流动的效率。比如城市之间建设轻轨的规划，让两个城市以及更多城市能够实现资源共享，从而有助于降低经济活动的成本。三是城市规划为各类要素的集聚创造了基本条件。一些城市规划将周边的农村地区划入城区，这导致土地价格的上升以及相应的投资项目集聚。

总之，城市规划促进经济增长的机制，从根本上来说是很多城市规划过程给工业用地进行充裕的储备，从而使要素集聚成为可能。这是单个企业无法实现的，必须是政府动用公共权力和公共资源才能做到的。特别是在我国目前的征地拆迁制度安排下，这是低成本城市扩张的一种方式，也是为产业发展获得土地储备的一种方式。

三 城市规划促进经济增长的措施

由于城市规划一般的期限为10年以上，因此，城市规划作用于经济增长的周期就更长。一方面，需要通过适度规划来增进城市经济质量和经济发展；另一方面，需要防止过度规划导致的重复投资，造成资源的严重浪费和低效率使用。这就需要探索如何通过城市规划促进经济增长，合理安排城市规划的范围、规模和具体重大项目等，实现城市规划与经济增长的整体优化。

一是规划要着力体现城市总体定位，特别是核心区域总体定位。城市核心区域一般是老城区，而老城区的规划通常更多是改造，因此，要明确改造后核心区域总体定位，比如是中心商业区还是文化教育区。

二是规划要给有关主体的项目建设等提供便利。城市规划中要对城市未来可能进行的重大项目提供便利，特别是交通物流等方面的便利，以便这些项目能够降低成本，为经济增长发挥实际作用。

三是城市规划要着力推进各类要素的优化利用，特别是土地和空间资源的优化利用，从而为容纳更多经济活动提供支撑。要避免规划一些重大工业项目占用过多土地而后续建设用地不足的问题，以及平面扩张造成的城市拥堵等问题。

四 城市规划和经济增长的案例

一般来说，城市新区开发和新区规划通常能够显著地刺激经济增长，这方面主要是大量基础设施投资带动的结果。投资实际上也存在消费效应，即扩大消费的效应，具备条件的区域还存在增加进出口贸易的效应，因此，在短期内可以促进经济总量的增长。上海浦东新区的开发就是一个典型的例子。数据显示，上海经济在开发浦东期间实现了较快的增长。

专栏9：上海浦东新区的规划与经济增长

1990年，党中央、国务院决定开发浦东，1992年10月11日，国务院（国函〔1992〕145号）批复：设立上海市浦东新区，撤销川沙县，浦东新区的行政区域包括原川沙县，上海县的三林乡，黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。目前，浦东新区辖24个镇、12个街道办事处、910个居民委员会、365个村民委员会，国土面积1210.41平方千米，常住人口551.0万。数据显示，浦东新区开发给上海经济增长提供了很强的动力，连续十多年实现两位数的增长（见图4-2）。

图4-2 上海市地区GDP增长率情况

资料来源：根据《上海市国民经济和社会发展统计公报》整理绘制。