第三节 乡区设立问题与地方意识

以下就乡区设立问题，分析背后的利益关系与地方意识。《江苏自治公报》所收录有关自治区设立问题的公文，可说不胜枚举，大部分围绕在自治区之间因界线而产生的纠纷，其中包括了插花地与斗入地的情况，则让情况显得更加复杂。^[73]为便于分类起见，大致以乡区设立的方式，分为三种类型：（一）将过去开展地方公共事务的范围，设定为“固有之境界”的区域；（二）在同一县内合并的（或企图合并）事例；（三）跨越县城与府域合并的情况。

一、按照过去开展地方公共事务范围，设定为“固有之境界”的区域

随着清末地方自治制施行而设立的乡自治区，大多沿袭民间所见的“固有之境界”，亦即以实施自治以前开展的地方公共事务为范围。首先来看一下上海的情况。民国《上海县志》记载了清末民初城镇乡自治与市乡自治变迁的情况。依据该方志，宣统二年（1910）伴随城镇乡自治而设立的自治区有15个（1个城自治区、2个镇自治区、12个乡自治区），且源自咸丰十年（1860）所设置的23个团练局。在自治制实施之前，光绪三十二年（1906）设有学区24处。除了城总局被分为城厢区和老闸区外，依照各局的管辖范围而转移为学区。^[74]除了在城市化急剧进展的地区进行合并以外，能看到以局为“固有之境界”，成为清末民初自治区设立的主要根据。

其次要看宝山县的情形。据《宝山县续志·市乡区域沿革》，自治区的由来如下：康熙九年（1670）嘉定县发生水灾，遂在各乡镇开设粥厂；宝山县从嘉定县分出后，“乾嘉而降续办灾赈，以原有分厂不多，领赈道远不便，仍复分析。……此即自治时代划分十四市乡区域之所由来。”宝山县遂从本来厂的管辖范围，变为城镇自治区，继承了本来的连续性与稳定性特征。^[75]相对于此，原属宝山县的嘉定县则在清末设置33处自治区，与宝山县一样是经由粥厂而设置，但自治区规模则大不相同。已有研究指出，这与管辖区域以何种层次的市镇为中心而设立有关。^[76]以低层次市镇为中心而设立的嘉定县，在自治推进之际便面临人才和财力的资源不足。

二、同一县内合并（或企图合并）的事例

首先来看嘉定县望仙桥乡与钱门塘乡设立自治区的情况。《望仙桥乡志续稿·疆域志一》记载了乡区的渊源，包括嘉庆十九年（1814）旱灾时分设粥厂的范围。^[77]在《望仙桥乡志续稿·分乡沿革》之中，简述了实施地方自治的望仙桥乡，以及1914年取消自治与钱门塘乡合并为第三乡的始末。记载内容中不难发现嘉庆年间所设厂的范围，沿用至清末的乡区，还存在着地域意识。

另一方面显现的是，由厂而设立的乡区未必具有固定不变的性质。例如外冈、望仙桥、钱门塘三厂联合筹备自治期间，宣统元年（1909）6月18日，公所设在外冈镇，选出钱江、毛经学、叶增祥三人为董事。然而，三厂联合设立乡区的企图，受到自治筹办处叱责：“镇乡自治虽可提前办理，然必须按固有区域各归各办。其区域应由地方官分划，该县有监督之责”。从而被迫中止。^[78]

三厂联合设立自治区一事，其他当事者又是如何接受的呢？对清末民初地方自治内容有详细记载且极为稀见的《钱门塘乡志》，很奇妙地对上述经过并无任何记载，仅陈述了清末钱门塘乡区的设立，源于康熙十年（1671）的厂而已。^[79]另一方面，编者童世高对《钱门塘乡志》的编辑经过进行如下阐述：^[80]

曩余编订是志，会张子晓岑启秦，亦有搜辑《望仙桥乡志》之举，南北文献，暇辄互相征考。迨余是志脱稿，而张子已赴道山，欲就而正之，不及也。厥后钱、望两乡，归并为一，颇思将张子所辑《望仙桥志稿》合纂成书，改称《嘉定第三乡志》，以符今名，而竟其篇。

在此所提到的第三乡，是指随着1914年取消地方自治制，合并钱门塘乡与望仙桥乡而设的新行政区划。^[81]《钱门塘乡志》受《望仙桥乡志》强烈影响而编纂，可以看到两乡精英所形成的密切关系。这种关系是在自治制停止、被“上级”命令合并两乡后，进而内发产生的地方意识，由此联想到纂修《嘉定第三乡志》。

不论被称为厂域的“固有之境界”，还是由“上级”设立的区域，当中具有深远影响是有关行政费用的利益。《钱门塘乡志》内明确记载自治经费的细目为：①忙漕地方附加银的七成，总额计年得银702元4角5分6厘；②归公无主荒熟不等田地有44亩4分6厘2毫；③市房捐无定额，计年征钱3万；④酒捐无定额，约计年征钱1万；⑤茶捐无定额，约计年征钱2万；⑥路灯水栅捐无定额，约计年征钱3万。^[82]如同武阳纠纷中，四乡一方将“人才经济之交资”视为问题一样，拥有乡区直接影响到地方的附加税收入，以及市镇商户所交易征收的特捐金额。^[83]饶富兴味的是，《望仙桥乡志续稿》与《钱门塘乡志》双方都详载了有关自治经费中被称为“夫束”的乡民负担。^[84]改革“夫束”问题到了民国时期变得格外尖锐，而且民初两大政党均卷入其中，发展成为嘉定县政二分的政治对立状态，乡志中的相关记述则是表明了乡方的立场。

其次，我们看一下有关合并的动向。如前所述，嘉定县西门厂期望编入城区，其他厂也有以下的动向：^[85]

六里桥、严家庙二厂接壤本区有如唇齿。故组织事务所之议起，而六里桥厂董单文魁、周寿禧来函，愿以东半厂各图联合筹备。严家庙厂董陈如璋亦与朱家桥镇厂董蒋松年函请联合。比归有山房开会时，二区之人亦来列席同选所长，分置参议。又以三区联合，即不当独用本区之称，爰别以城西名其乡，方冀情意之孚，互收指臂之助。而筹办处以未便分合，饬令更正。复因城厢分区之故，谓本乡不能冠以城字。不得已捐弃前约，复我旧名。今本乡虽粗具规模，而严六二区瞠乎在后，所以负疚者多矣。

六里桥与严家庙两厂被视为拥有粥厂的“固有”领域，在厂董方面，想和西门厂联合，三厂共同设立为一个乡，背景与望仙桥、钱门塘两地的动机相同。结果，对于以厂单独设立乡区，黄守恒谓“今本乡虽粗具规模，而严六二区瞠乎在后，所以负疚者多矣”，显示三厂意欲联合。

袁世凯将地方自治停止后，黄守恒总结自治区设立的经过，对自治应有的样貌阐述如下：^[86]

乡自治区域过小，则人才财力两有所穷，事业虽于展发，豪强易于专横，本非长策。当时筹办处以五十方里为救济，良（粮）亦未可厚非，但其办理轻率举措，乖方不知审慎于事前，反欲更张其成局，宜结果若斯之不良也。迨县会成立，方议合并；会以光复，案未成立。今年虽以官厅之主张，并三十三乡为十八乡，而未尽规度地势，犹复利害参半。将来自治复兴，若得精测全境，重行析并，废除固有之区域，确定适宜之面积，吾邑自治庶有豸乎？自记。

从这里可以看出，厂域为“固有之境界”的基准，清末的城区与乡区未必被视为必须死守的界线，反而不乏希望通过设立适当区域，强化自治制度发展的论调。从这种在 “固有之境界”与“适当”的自治区之间的摇摆不定，可看出近代国家领域化如何发展出清末民初地方意识。

三、跨越县域与府域合并的情况

此类型中比较突出的事例之一是章练塘。^[87]章练塘的市镇部分由苏州府元和县与吴江县分治，周边农村“四乡”隶属于松江府青浦县管辖。如同“壤地插花”“犬牙无纪”等文字描写那样，由于所属区域错综复杂，行政上极为不便。^[88]最初施行地方自治时，要求三县分别设立自治区。在宣统二年（1910）9月户口调查的第二次报告中，吴江县章塘区有正户298户、附户186户，人口分别为男1860人、女1021人。^[89]

当局开始设立自治区不久，章练塘领导阶层中便有将元和县、吴江县全部归入青浦县的议论。一位名叫邹铨的人，针对章练塘的现状与弊端，以及合并后的优点详加说明，提交给自治筹办处。^[90]其中举出了分治的章练塘合并于青浦县后，在地理、行政、财政、习惯、利害上的五项优点。以下比较章练塘与前述“在同一县内合并（或企图合并）的事例”的异同，探讨自治区设立问题上呈现的地域性。

首先是共同点。他们认为原先分散的小规模状态，通过合并能够有效率地利用财源与人才，发挥地域社会的潜力。章练塘的镇市街及其周边农村住民基于社会生活空间的领域性（即“乡脚”）设立自治区同时，重视确保财源与人才，使得自治区设立超越“固有的”领域性，这些可以说与“在同一县内合并的（或企图合并）事例”异曲同工。章练塘归入青浦县不久，一部分的地方实力派便将大蒸区、小蒸区、西坪区合并设为章练市，也进一步佐证了这一情形。然而，每当议会出现“多私见，少公理”的结果，还是显示出乡区由“下”设立、超越社会生活领域的困难。^[91]

其次分析章练塘的独特性。自治区设立纠纷的背后，往往是城区与乡区之间的对立。这种情形下，城区在全县中的优势地位成为对立的要因，然而在章练塘合并的争论中，却对县政提出了不同的见解。让我们再看看前面提到的邹铨的论述：^[92]

此无他，皆因县治寥远，而又壤地褊小，颓风莫与除，秕政莫与祛，而文明新事业亦莫或督责以行，一任自生自活，于文明程度日趋于进之中国，而无有规促之者。我知不数年后，将为天演淘汰，而沦胥于败。

（中略）

自治章程第三条有合并数县之文，十三条有小并于大之令，故若以章练塘至元、江二邑地归并青浦，则驾轻就熟，有因势利导之益，无格不相入之弊。而持地方政柄者，亦惕于上级耳目近在肘腋，必兢兢业业以勉图于善，改弦易辙，焕乎一新，洵章镇人民之幸福也。

如同使用“文明新事业”“天演淘汰”等词汇，担忧地方现状一样，邹氏整个主张鲜明的特征是有关社会演化论和文明化的说法。^[93]这里显示出当时地方知识分子的典型思维方式，以这样的世界观为基准，厘清国家与地方所面临的危机，并有着力挽狂澜的使命感。与本书主题直接相关而值得注意的部分，是推动“文明新事业”与县城产生联系，被视为地域发展的关键。换句话说，地域在行政体系中的正确定位，是为了防止出现“（即使自治没有得到推进）上不以是究，下不以是责”的情况，“上级”（官方）与“下级”（地域）的携手合作才是推进地方自治的核心力量。^[94]质言之，错误安排行政体系中的定位，形同削减乡区方面的力量。