1991年~1995年

行政诉讼法律监督的若干问题

监督主体

行政诉讼法律监督的主体主要是人民法院。根据我国的政体，人民法院和行政机关都是由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督的国家机关。人民法院的法律地位并不高于行政机关，为什么人民法院能对行政机关实施监督，行政机关为什么要接受人民法院的监督呢？这是因为：其一，人民法院和行政机关在法律地位上虽然没有高下之分，但宪法赋予了人民法院和行政机关以不同的职能：行政机关行使国家行政职能，对国家行政事务实施日常管理；人民法院行使国家审判职能，承担裁决法律争议和追究违法、犯罪行为的法律责任。其二，行政职能是一种主动的、单方性的、不间断行使的、最广泛涉及公民权益的国家职能。且行政机关办事，其公开性、正式性、程序性都不及(不可能及)司法机关严格，从而它必须更多地接受与其职能性质相适应的监督，否则公民的合法权益就难以得到切实的保障。其三，权力机关对行政机关的监督主要是政治上、政策上的监督，法律上的监督主要限于对行政法规、规章或行政规范文件合法性的监督。而对行政机关经常的、大量的实施的具体行政行为，权力机关则不可能进行全面、有效的监督。其四，人民法院通过日常的司法活动，受理公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服提起诉讼的行政案件，审查具体行政行为的合法性，即能够弥补权力机关监督的不足，保障行政法制监督的有效性。

在行政诉讼中，对行政机关及其工作人员实施法律监督的不只是人民法院，人民检察院通过参加诉讼和抗诉也行使着一定的行政法律监督职能，公民、法人和其他组织通过起诉和其他诉讼行为也实际发挥着行政法律监督作用。但是，人民检察院在行政诉讼中实施的监督主要是针对人民法院的，主要是对人民法院审判活动合法性、正确性的监督，而对行政机关行政行为的监督则是间接的。至于公民、法人和其他组织提起诉讼和参加诉讼，其直接目的是维护自己的合法权益，对行政的监督只是间接的，而且其监督实际效果必须通过人民法院的审判活动实现。因此，行政诉讼法律监督的主体主要是人民法院，其他机关、组织或个人均不是行政诉讼法律监督的主要主体。

监督对象

行政诉讼法律监督的对象是行政机关及其工作人员。行政诉讼的客体是具体行政行为。具体行政行为是行政机关工作人员以行政机关名义实施的行为。行为的效果和责任归属于行政机关。因此，行政诉讼的被告是行政机关而不是行政机关的工作人员，人民法院审查的是行政机关的行为而不是行政机关工作人员的个人行为。这样看来，行政诉讼法律监督的对象似乎只是行政机关而不包括行政机关工作人员。

事实上，行政诉讼通过审查具体行政行为的合法性，追究行政机关的违法责任，也就同时实现了对行政机关工作人员的法律监督。对于行政机关工作人员违法或违犯政纪的行为，人民法院虽然不能直接科加处分，但可以通过司法建议和向有关国家机关转交相应材料，使其违法、违纪行为的责任得到追究。

作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织，他们不是行政诉讼法律监督的主要主体，也不是行政诉讼法律监督的对象。

在行政诉讼中，人民法院的审判活动要接受人民检察院的监督，但是检察监督是对行政诉讼中法制的保障，而不是行政诉讼本身。因此，人民检察院主要不是行政诉讼法律监督的主体，人民法院自然也不是行政诉讼法律监督的对象。

监督范围

行政诉讼法律监督的范围不是无限的，它要受到许多法律因素和非法律因素的限制。这些限制因素主要包括：(1)《行政诉讼法》第5条的限制。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定为行政诉讼法律监督范围划出了两条界限：第一条界限是具体行政行为，第二条界限是合法性。行政诉讼法律监督只及于具体行政行为的合法性而不及于它的合理性。当然，根据《行政诉讼法》第54条的规定，人民法院可以判决变更显失公正的行政处罚。这里的“显失公正”不是合法性问题，而是合理性问题，似乎行政诉讼法律监督范围的合法性界限并不存在。这种看法是不正确的，《行政诉讼法》第54条关于人民法院变更显失公正行政处罚判决的规定，并没有推翻合法性界限，而至多只是给这个界限留下了一个很小的口子。(2)行政诉讼受案范围的限制。行政诉讼法和其他有关法律规定人民法院不受理，排除法院司法审查的具体行政行为自然不能成为行政诉讼法律监督的范围。(3)当事人起诉的限制。行政诉讼法和其他有关法律、法规规定列入行政诉讼受案范围的具体行政行为只是为行政诉讼法律监督确定了一个可能性范围，行政诉讼法律监督的实际范围则还需取决于当事人对这个范围内具体行政行为不服的起诉。

监督方式

行政诉讼法律监督方式主要有下述六种：(1)撤销违法的个体行政行为。人民法院通过对具体行政行为的审查，如果认为相应具体行政行为具有下列违法情形之一，即可判决予以撤销：1)主要证据不足；2)适用法律、法规错误；3)违反法定程序；4)超越职权；5)滥用职权。(2)责令行政机关重新作出具体行政行为。(3)责令行政机关在一定期限内履行法定职责，作出一定具体行政行为。(4)变更行政机关显失公正的行政处罚。(5)向其他有关国家机关移送行政机关工作人员违法、违纪或犯罪的材料。(6)向其他有关国家机关提出司法建议。

行政诉讼法律监督不同于权力机关的监督，不能直接撤销与宪法、法律相抵触的行政法规、规章以及其他行政规范性文件；不同于上级行政机关的监督，不能主动(未经当事人起诉)审查具体行政行为和撤销违法、不当的具体行政行为；不同于监察机关的监督，不能直接处分违法和违反政纪的国家行政机关工作人员。