论行政管理法制化

所谓行政管理法制化，就是行政管理的整个过程在法的规范下进行；同时，行政管理的整个过程表现为法的机制的运动过程，即表现为行政立法、行政执法、行政司法、行政法制监督的过程。行政管理法制化要求国家行政机关及其工作人员在整个行政活动中依法、用法、守法。依法就是以法作为行政管理的根据，依法办事，依法行使职权；用法就是以法作为行政管理的手段，通过行政立法、执法、司法、监督实施管理；守法就是以法作为行政管理的准绳，遵守纪律，尊重法律，自觉受法律约束，在法律的范围内活动。

(一)

行政管理法制化是行政管理科学化的要求。传统的行政管理可以凭管理者个人意志管理，凭管理者的经验管理，现代行政管理则必须凭科学管理，必须遵循管理事物自身发展的客观规律(例如客观经济规律、文化教育事业发展的客观规律等等)管理。在我们今天所面临的“新技术革命浪潮席卷世界的时代”，靠“拍脑袋”、凭经验是无法对现代的国家事务、社会事务和经济文化事业实施管理的。现代行政管理必须善于运用政治学、社会学、法学、心理学、行政学以及系统论、信息论、控制论等学科理论的科学知识，全面研究社会、政治、经济、文化等各种事物发展的客观规律，并按照行政管理的科学理论和社会事物发展的客观规律实行科学管理，而在行政管理中加强法制，实现行政管理法制化正是行政管理科学化的要求。

第一，行政管理法制化是行政管理科学化的基本条件。法律不是个人意志的反映，而是集体智慧的结晶；不是单纯经验的记录，而是在对客观事物的广泛调查、对客观规律的深入研究、对以往经验的科学总结的基础上制定出来的。法律虽然不等于客观规律，但它们一般反映了客观规律的要求。在行政管理中，要克服凭个人意志办事，凭经验办事，凭“拍脑袋”办事，不能不加强法制，重视和发挥法在行政管理中的作用。

第二，行政管理法制化是行政管理科学化的手段。在行政管理过程中，科学的管理制度要通过法律予以确立，科学的管理方法要通过法律予以推广使用，科学的管理理论要通过法律予以规范化并付诸实现。

第三，行政管理法制化是行政管理科学化的保障，法律具有强制性，具有普遍约束力。科学的管理制度、方法一经法律确认，任何单位和个人就都必须执行，否则，即要承担法律的责任。

第四，行政管理法制化是行政管理科学化的实际体现。例如，国家对经济的行政管理，在行政管理法制化的条件下，就可以尽量避免行政机关直接指挥和干预企业，不是直接向企业下达人、财、物、产、供、销的指令，致使企业成为行政机关的附属物，窒息企业的活力，而是用法律规定企业的权利、义务和责任，规定企业必须遵守的行为规则。企业在法律的指导下，可以主动地、积极地、创造性地组织自己的生产和经营，行政机关只需依法对之实施监督，依法纠正它们的违法和不当行为，依法处理它们在生产和经营活动中发生的各种矛盾和纠纷。这样，就会使企业充满活力，整个国家的经济活动既沿着正确的方向又生机勃勃地向前发展。

(二)

行政管理法制化包括两个方面：第一个方面是以法来调节行政管理，包括以法律规定行政机构的设置、组织结构、编制、职权、责任、工作方式方法，规定国家工作人员的录用、培训、考核、奖惩、退休、退职，规定行政管理文件和行政行为的成立要件、效力、变更和撤销的程序、根据等，使整个行政管理在法的规范下进行。

行政管理法制化对于改善行政管理、提高行政管理效率的作用表现在：

第一，行政管理法制化有利于保证行政机构的合理设置。在行政管理法制化的条件下，法律严格规定行政机构设置的精简、统一、效能、需要、法制等各项原则及其具体施行规则，严格规定设置行政机构的审批程序和编制。

第二，行政管理法制化有利于保障行政机构的正常运转。在行政管理法制化的条件下，法律严格规定各机关单位和各个工作人员的职权、任务，严格规定他们越权和失职的责任，各尽其职、各负其责。

第三，行政管理法制化有利于提高行政机构的工作效率。在行政管理法制化的条件下，法律严格规定行政机关的办事程序，严格规定处理问题、解决问题的时间要求，使行政机构及其工作人员有秩序地和及时地进行工作，避免公文旅行、拖延耽搁的现象。

第四，行政管理法制化有利于吸收优秀人才进入国家工作人员队伍和不断提高这支队伍人员的素质。在行政管理法制化的条件下，法律严格规定国家工作人员的录用条件(包括政治思想、文化程度、业务技术水平、身体素质等方面的条件)和录用程序 (包括考试、考核、审查等)，规定定期和不定期的各种形式的培训制度。这样，一方面可以防止坏人和庸人进入国家工作人员队伍，另一方面可以保证现有人员的业务能力和知识水平通过培训不断得到提高。

第五，行政管理法制化有利于调动国家工作人员的积极性，充分发挥其知识才能。在行政管理法制化的条件下，法律严格规定国家工作人员的岗位责任制和考核制度，规定与之相适应的奖惩升降、辞退制度，奖优罚劣，奖勤罚懒。这样，即可以打破“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”的“大锅饭”和“铁饭碗”，从而调动起广大国家工作人员的积极性、主动性和创造性。

第六，行政管理法制化有利于保证国家工作人员队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化建设。在行政管理法制化的条件下，法律严格规定国家工作人员的任职条件(思想品质、业务素质、文化水平、年龄和健康状况等)以及考核、培训、退休离休、领导班子梯队建设制度等，以保障和促进国家工作人员队伍的“四化”建设。

(三)

行政管理法制化的第二个方面包括行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督。

所谓“行政立法”，是指法律授权的国家行政机关制定行政管理法规的活动，行政管理法规包括行政法规和行政规章。根据宪法和有关组织法的规定，国家最高行政机关国务院有权制定行政法规；国务院各部、委，各省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府有权制定行政规章。行政管理法规不同于法律。法律是由全国人民代表大会和全国人大常委会制定的。行政管理法规是行政机关制定的。行政管理法规的效力低于法律，行政管理法规必须根据法律制定，它的内容不能和法律相抵触，但是可以补充法律和将法律的规定具体化。行政管理法规的效力高于行政命令，行政命令必须根据行政管理法规发布，它的内容不能和行政管理法规相抵触，在将行政管理法规适用于具体场合时，行政命令可以将行政管理法规的规定具体化。

行政管理法规作为行政管理的手段，随着国家社会经济的发展，随着经济体制改革和行政管理体制改革的深入进行，具有愈来愈重要的意义。对于大量的不断增加并且愈益带有复杂性的新的社会关系，如只靠全国人民代表大会和全国人大常委会制定法律来加以调整，是远远不够的。根据世界各国的经验，对于涉及社会，经济、文化管理方面的问题，立法机关通常授权行政机关制定规则、条例、章程等行政管理法规加以调整。行政机关制定行政管理法规调整这些问题，因为所调整的问题属于它们管辖的范围，它们了解这些问题所涉及的各种情况、熟悉有关的业务技术，所以能够处理得更迅速和更准确。当然，立法机关对行政管理法规要加以监督，当发现行政管理法规有与法律相抵触的情况时，随时可以加以撤销或要求行政机关自己予以修改或废止。

在加强行政管理法规的制定工作，即行政立法方面，我们当前急需做很多工作，其中主要包括：第一，要确定各级国家行政机关制定行政管理法规的权限。在中央，要确定哪些问题由全国人大和它的人大常委会制定法律，哪些问题由国务院发布行政法规；在地方，要确定哪些问题由地方权力机关订地方性法规，哪些问题由地方人民政府订行政规章；在各级人民政府的权限划分上，要确定哪些问题由国务院发布行政法规，哪些问题由国务院各部、委订规章，哪些问题由地方人民政府订规章。省、市人民政府在行政立法方面也要作出明确的权限划分。第二，要确定各级行政管理法规的效力范围和效力等级，以便在两个行政管理法规(或行政管理法规与其他法律文件)发生矛盾时，确定以哪个法律文件为准。例如，在国务院部、委的规章与省人大制定的地方性法规或省人民政府制定的行政规章发生矛盾时，确定以哪个法律文件为准；在两个部、委或两个省人民政府发布的行政管理法规发生矛盾时，确定以哪个法律文件为准等。第三，要加强和完善各种行政立法机构。各级人民政府都应建立专门的行政立法工作机构。这些机构的工作人员必须既懂行政业务，又懂法律，懂立法程序和立法技术。现有人员的素质不具备的，要加以调整或培训。第四，要尽快制定行政管理法规立法条例，规定行政管理法规制定的程序和规则，使各级行政机关在进行行政立法时有所遵循，从而积极地、主动地和正确地行使行政立法权，完善行政法制。

所谓“行政执法”，是指行政执行机关根据其职权实施相应的法律和行政管理法规的活动。例如，国家工商行政管理机关负责实施有关企业登记管理、市场管理、经济合同管理、商标管理、广告管理的法律法规；环境保护机关负责实施有关环境保护的法律法规；物价管理机关负责实施有关物价管理的法律法规等。在行政管理法制化中，立法机关制定的有关行政管理的法律和行政机关制定的行政管理法规能否实现，关键在于行政执法。任何一个法律和行政管理法规，要保证得到执行，在立法时就应该同时确定负责实施它的相应执法机关。执法机关为了实施法律法规，有权制定实施细则，有权发布相应的行政命令和采取相应的行政措施，有权对管理对象科处行政处罚。

执法机关通过执行法律法规、实施法律法规对管理对象进行管理。它的管理通常涉及管理对象活动的某一方面(如物价、食品、卫生、产品质量、建设规划等)，而不涉及管理对象活动的全部领域(人、财、物、产、供、销等)；它的管理范围通常是综合性的 (即对某一种职能进行综合性的管理)，而不是部门性的(对某一部门进行全面性管理)；它的管理方法通常是通过审批、发照、检查、监督、查处违法行为等进行管理，而不是采取直接指挥和干预的方式。目前，我国在进行经济体制改革的同时，正在进行行政管理体制和管理方法的改革，法律手段的运用在行政管理中占有愈来愈重要的地位。为此，有必要加强行政执法机关的建设，以充分发挥法律法规的指导协调作用。在这方面，当前急需做的主要工作有：第一，改革旧的行政管理体制，大大减少直接向企事业单位发号施令、直接指挥管理企事业单位的行政机构，加强运用法律手段和经济杠杆对管理对象实施管理、调节、监督的行政执法机构，例如工商行政管理机关、商品检验机关、物价管理机关、税务机关、财政监察机关、审计机关等。第二，建立健全严格的行政执法和行政监督的程序和各种制度。第三，明确行政执法机关的权限和责任，确定它们有权干什么，有权要求管理对象干什么，有权对管理对象采取什么措施，有权在何种情况下对管理对象实施行政强制，同时确定它们对正确执行法律和正确行使职权负有何种责任，使之既积极主动，同时又是合法地发挥它们的作用。

所谓“行政司法”，是指专门行政机关根据行政程序或准司法程序处理行政执法过程中发生的具体案件的活动。在国家行政机关执行法律法规、行使行政管理职能、实施行政监督的过程中，不可避免地会发生这样或那样的争议和纠纷。其中包括：第一，国家行政机关与作为管理对象的企事业单位，社会组织和公民个人之间发生的，如征税争议，征收土地纠纷，环境污染罚款，公民控告行政机关及其工作人员违法失职行为，国家工作人员不服行政处分和公民不服行政处罚等案件。第二，国家行政机关自身之间(上下级机关之间、平行机关之间、机关内部单位之间)发生的，如管辖权争议、行政管理法规冲突、有关人、财、物问题的争议等案件。第三，作为管理对象的企事业单位、社会组织和公民个人之间发生的，如经济合同纠纷、商标争议、专利争议、物价纠纷、有关产、供、销问题的争议等案件。这些争议和纠纷案件由于是行政机关行使行政职能过程中发生的或由于所争议的事物是由行政机关专门管辖的(如经济合同、商标、专利等)，行政机关了解案情、熟悉争议事物涉及的业务技术，故通常由行政机关而不是由司法机关来处理这些案件(有些案件司法机关具有最终裁决权，即当事人不服行政机关的裁决，可以向人民法院再行起诉，由人民法院作出终局裁决)。由行政机关处理这些案件较之司法机关处理，具有程序简便、解决问题迅速、处理费用低廉、裁决易于执行等优点。但是行政机关处理案件也有弊端，因为有很多案件，行政机关本身就是其中的当事人，甚至是作为案件的被告，由它来处理，有时难于作出公正合理的裁决。另外，行政机关在行使行政职能的过程中多采用行政命令的方法，故由它们处理案件，往往会失之简单，甚至是压服，从而导致不公平、不合理，为了克服行政机关处理具体案件的上述弊端，世界上很多国家在行政机关内部或外部设立专门机构(行政法院、行政裁判所或其他行政司法机构)，适用司法或准司法程序处理应由行政机关处理的争议案件。

行政司法作为我国行政管理领域法律机制的一个环节，特别需要加强和完善。这方面我们当前急需做的工作有：第一，建立健全和完善行政司法系统，行政司法系统应包括各种类型和不同性质的行政司法机构，例如专门处理申诉控告检举案件的机构，专门处理不服行政决定、行政处分、行政处罚案件的机构，专门处理行政权限争议和对行政管理法规提起异议的案件的机构，专门处理商标和专利争议案件、环境污染纠纷案件的机构等。第二，抓紧制订行政诉讼法，建立统一的行政司法程序，保证行政司法机关准确合理地处理案件。第三，抓紧培训各类专门的行政司法人员。这些人员必须具有三种知识：行政管理知识、法律知识和有关业务技术知识。

所谓“行政法制监督”，是指对国家行政机关及其工作人员执行法律、遵守法律的监督。行政法制监督包括党的监督、人民代表机关的监督、检察机关的监督、人民群众的监督和行政机关内部的监督。党的监督主要是方针政策的监督和党的纪律检查机关对在行政机关中工作的党员遵纪守法的监督。人民代表机关的监督包括法律监督和工作监督。法律监督主要是监督宪法和法律的实施，行政机关如果制定出与宪法、法律相抵触的行政法规和规章，作出同宪法、法律相抵触的决议、决定，人民代表机关有权予以撤销；工作监督主要是听取和审议政府工作报告(包括过去的工作总结和今后的工作部署)，审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准预算、决算。对于行政机关的工作，人民代表机关可以提出质询案，必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会。检察机关的监督主要是通过查处国家工作人员违法乱纪行为的犯罪案件，对国家行政机关工作人员遵守法律实施监督。人民群众的监督主要是通过批评、建议和申诉、控告、检举的方式对行政机关及其工作人员执行法律和遵守法律进行监督。行政机关内部的监督包括上级行政机关的监督和专门行政机关的监督。监督的范围包括执行法律、行使职权和遵守法律，监督的方法包括检查工作，审查文件，撤销违法的、不适当的决议、命令，适用行政强制措施，对工作人员科处行政处分等。

加强行政法制监督，是行政管理法制化的一个重要环节，应当予以其足够的重视。在这方面，当前急需做的工作有：第一，建立健全行政法制监督的系统，包括建立统一的行政监察机构，协调系统内各监督主体的监督权限和监督范围；第二，完善有关行政法制监督的法律法规，特别是抓紧对各种监督方法、监督措施及适用程序和要求方面的立法，以加强对法制监督活动的法律调整；第三，加强各级各类信访机构的建设，使之成为行政法制监督的重要信息资料来源。