关于推进国家治理现代化的几点思考

马伊里

管理与治理虽一字之差，但它蕴含的一系列变化是深刻的。其中治理主体，由唯一主体向多元主体转变；治理理念，由权力至上的官本位向人民主体的民本位转变；治理体制，由纵向垂直的体制内政府管理向横向网络的社会化治理转变；治理方法，由审批型向规范、监管、调控，协调、协商、协同型转变；管理能力，由经验型向专业化转变。

政府、市场、社会三大主体的多元互动将在未来国家治理体系中发挥重要作用。从纵向科层结构向扁平、多元治理结构转变是一个明显的趋势。

“十三五”期间，推进国家治理能力现代化要探索用社会的办法解决社会问题。政府要促转型、重激活；企业要建诚信，重责任；社会要成主体、重自治；国家治理要有理论，也要有行动。

一、从管理走向治理是中国社会的进步

最近，中共中央提出社区治理、社会治理、国家治理，以及治理能力现代化的问题。从管理结构走向治理结构是中国社会发展的一个必然，也是一个进步！关于社会治理、国家治理，有几个核心要素需要达成基本的共识。

首先，治理，包括社区治理、社会治理和国家治理都是以建立基于认同的、相对稳定的关系结构和秩序为核心的。也就是说，治理是一件与关系结构和社会秩序有关的事。这种关系结构和秩序或许一时不能解决什么问题，但却会使问题的最终解决成为可能。

其次，治理是以激活社会自身代谢活力为目的的，一切使这种活力失灵的做法，都会让社会为此付出更大的代价。传统观点认为，“社会”是一个被管理的客体，社会治理就是对“社会”实施必要的管控，因此，“社会”的主体性往往被忽略，它与生俱来的依靠自身解决问题的机制得不到发育，而越来越依赖于某种外力，进而使问题的解决走入恶性循环的死胡同。现代治理理论就是要回应这类社会现实。

最后，治理是建立在相互认同基础上，扁平结构中的多元主体的互动过程。治理结构中权威形成的途径与管理结构中权威获得的途径不同。治理结构中的权威不仅仅通过权力，往往是通过认同获得的，如同居委会中那些精干的主任，他们其实没有什么权力，但他们却在居民中一呼百应。研究发现，这种一呼百应的权威，几乎都来自居民对他们的认同。认同他们的人格，认同他们办事讲诚信、讲公平、没私心。所以，他们在居民中有很高的权威。我们对治理结构下的这种权威模式应该有所了解。

社会治理的扁平结构与多元主体趋势。政府、市场、社会三大主体将在未来国家治理体系中发挥重要作用。从纵向科层结构向扁平、多元治理结构转变是一个明显的趋势。过去，我们习惯于在纵向科层结构中实施管理，思维方式也偏向于纵向的科层逻辑。对于管理或服务对象，如果不把它纳入纵向结构中来，成为这个结构中的某一层“下级”的话，就认为无法对其施以影响力。例如对于社会组织，管理部门往往居高临下，把它们当作下级，当成伙计而不是伙伴来对待；对于居委会，也是同样的态度。而《中华人民共和国居民委员会组织法》明确规定，居委会是居民自治组织，它是基层政权的基础，但它不是政府部门的下级机构。但是，近年来，不少基层政府在重视社会组织、加强居委会力量的工作中有意无意地将社会组织、居委会纳入了行政化轨道。因此，可以认为，我们的政府应当提高在扁平结构中与社会组织互动，进而施展影响力的能力。

二、社会性脆弱是社会治理难的深层次原因

如果社会发展至少是由政府、市场、社会三种力量来推动的话，当今社会，我们很容易感受到政府的存在和市场的作用，但却几乎很少感受到社会自身的功能。往往是社会出了问题时，我们才试图去理解它，而这种理解又以管控居多。我们不太相信社会某种程度上是有自己解决自身问题能力的，我们对事实上一直存在着的、维系着社会运行的基层基础秩序和社会正能量往往不屑一顾。

如果社会运行一般依赖于政府、市场、社会三方合理互动来维系的话，我们发现这三个社会主体各自的社会性都存在一定程度的弱化。照理政府在这个互动结构中承担着依法制定规则和维持秩序的功能，可是政府在制定规则时不会用社会的语言，在与市场和社会互动时，往往是居高临下的姿态。在市场、社会出现问题、需要维持秩序时，它们又成了被过度使用的“抗生素”，在解决问题的同时，却让市场有机体、社会有机体自身免疫功能弱化，形成对政府更强的依赖。市场作为社会运行的主体之一，在承担经济功能的同时，承载着重要的社会责任。可是这种观念在企业界并没有形成广泛共识，似乎在商言商、利益最大化是可以没有社会责任底线的，假冒伪劣、污染环境、克扣员工待遇、不公平竞争等成了企业发展不可逾越的原罪，市场的社会性弱化，是一部分社会问题的根源。社会是由各类成员及其相互间的关系形成的有机体。社区建设的重要内容就是要在居住区建立熟人关系，并使这种熟人关系成为人们重要的社会支持系统，发挥维持秩序、解决部分社会问题的功能。可是居民区工作的着力点往往不在于此。例如天天进出的小区，人们相互之间的关系还是陌生的、碎片化的。社区认同下降，使居民在遇到一些很小的问题时都不得不直接去找政府，但政府出手是有成本的，人们并没认识到这种成本最终都要由自己来承担。因此，如何通过社会治理，激活社会有机体治理功能，加强社会支持系统建设，增加社会资本是下一步社会治理面临的新课题。

三、关于推进国家治理现代化的五点建议

建议一：探索用社会的办法解决社会问题。一是加强政府工作的社会性。例如动拆迁的两次征询，也就是在事关“要不要动迁”和“如何动迁”这两大关键问题时，制度性地让利益相关方介入两次决策的全过程之中，并且每次都必须在获得85%居民认同后才能进入下一个环节。据观察，近年来，凡是正确运用两次征询方法动拆迁的基地，居民上访的数量就会大幅减少。例如“一门式”政务，强化服务的便捷度、亲和度和透明度，这种基于协同、合作机制的，针对政府各部门因机构、人员、权力、资源、信息分割、孤岛，在应对复杂社会需求时的协同困境而设计的一整套，包括“一门式”治理理念、协同互动机制、“一门式”技术、“一门式”标准和方法在内的综合解决方案，使一个复杂的、精细化分工的服务系统，不仅以管理方便为目标，而且以满足客户需求为绩效导向，通过简化客服界面，实行更具亲和力的前台“一口受理”，同时，使那些在原有流程中需要直面客户的各相关部门隐身成为后台回应系统，并使后台回应行为成为前台绩效实现的重要组成部分。这种前台集中、后台非集中控制的“一门式”服务机制，使后台精细化分工，资源、信息分割的各部门的协同成为可能，进而使提高客户满意度成为可能。此外，在媒体应对、审批制度改革，购买服务、服务外包等方面，政府正在学习与社会对话。二是加强企业的社会责任性。比如支持征信产业的发展，加强诚信体系建设和行业组织的自律。三是加强社会的自治性。推动在街镇层面的共治和居村层面的自治等都是近年来各地在点上和局部进行的一些很有成效的尝试。但是，总体推力不够。理念普及跟不上，实践共识还不多。因此，要加强社会对话，增强社会意识，探索社会途径，学习社会方法。

建议二：政府要促转型、重激活。政府不仅要继续强化瘦身、转型，规划、调控、监管，还要在激活企业、激活社会自理机制方面下功夫，我们政府的一些公共政策并没有在解决问题的机制上着力，那种简单的资金补贴办法，往往达不到预期的效果，反而形成了更大的依赖。所以，是否能把社会自己解决自己问题的自理机制激活，应该成为政府工作的新绩效观。

建议三：企业要建诚信，重责任。企业要解决的是诚信和责任问题，在商言商不能没有社会责任底线。怎么样建立行业的诚信和责任，这里行业协会将起到非常重要的作用。同时要鼓励征信产业的发展，倡导开展“企业好公民”活动。

建议四：社会要成主体、重自治。每一部关于社会的立法，都应充分体现人民主体性这一宪法宗旨，人民主体性就是把决定权交给人民，而不是为民做主。自治是有规则和方法的，要在基层普及基本的自治规则和自治方法。另外，要充分发挥“三社”（社区、社会组织和社会工作者）的积极作用。在“三社”问题上目前还存在一些误区，影响了治理能力的发挥。如社区工作没有在人的关系层面上下功夫，误认为地区、住宅区、小区就是社区。忽略社会工作的专业性，误认为除了正式工作以外，做兼职和志愿者就是社工。对社会组织心存疑虑，误认为社会组织是社会问题的制造者。如同我们不能因为有坑蒙拐骗的企业，就否定全部的企业，不能因为有贪污腐败的政府工作人员，就否定全部的政府工作那样，不能因为社会组织具有两面性，就将全部的社会组织拒之门外。应十分重视社会组织在治理结构中的重要作用，社会组织在未来治理结构下的能量将进一步释放，一是作为社会主体之一参与互动，促进政府的改革，促进企业社会责任意识的建立；二是作为承担组织群众有序参与的载体；三是社会底层诉求的表达，如公益诉讼等；四是提供直接的社会服务；五是激活社会内在的动力机制。推进“三社”互动：依托社会组织，运用社会工作的专业方法，回应社会需求，促进社区共同体和社区归属感的形成。使“三社”互动既成为完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的积极探索，也成为构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制的创新实践。

建议五：国家治理要有理论，也要有行动。“十三五”期间可先从基层做起：一是支持基层社区用自治、共治的方法协助政府管理社会，可在基层政府内设立自治指导中心，辅导居（村）委会、业主委员会成员学会、掌握必要的、基础性的自治方法；二是鼓励年轻人公益创业，鼓励社会组织关注社会需求，提供专业服务，传播公益理念；三是促进社会工作的职业化、专业化和多领域介入；四是在协同互动中提高公共服务的可及性，在服务中实施管理，在管理中体现服务；五是推动用跨界合作的方法回应社会关切。

（作者：马伊里，上海市政协常委、人资环建委主任）