第三节 推进以人为核心的新型城镇化[1]
面对开放社会条件下民众的融入需求，有必要认真审视城镇化战略，改变长期以来城市对外来人口经济上接纳、社会上排斥，以及重物不重人、重设施不重服务等倾向，着力推进以人为核心的新型城镇化。
多年来，路径相同、功能一致、千城“一面孔”、管理“一刀切”是中国城镇化过程中的顽症。许多城市都在“摊大饼”式地扩张，都以“国际化大都市”和“宜居城市”为发展目标；许多城市的产业结构高度趋同，功能定位极其一致，发展套路相当雷同，导致“城市的比较优势不突出，同构竞争现象频发，影响了差异互补功能的发挥”[2]；许多城市在征地、拆迁中出现了野蛮执法甚至暴力冲突的现象。在当前全国推进新型城镇化的形势下，正确处理好多样性与统一性的关系至关重要。
一、“需求指向”与“供给基础”：两种城市发展机制理论
一般说来，关于城市发展机制的理论分为两大类：一是强调发展的动力在于外部需求的“需求指向”理论，二是认为推动城市成长的力量主要在于内部供给状况的“供给基础”理论。在计划经济年代，各地都按照“需求指向”理论来建设城市特别是新兴工矿城市。该理论认为城市只有两大部门或两大产业，即基础产业和服务产业。基础产业是为城市外的需要提供服务的，比如工矿城市就是为城市外对工矿业品的需求提供服务的；服务产业则是专门为城市内的需要提供服务的，比如工矿城市也要有一系列的服务部门来满足工矿企业职工的生活需求。显然，这种理论把基础产业看成是整个城市存在和发展的“命根”，因为外界对城市输出的产品需求越大，城市中的基础产业部门人数就越多，相应地，作为基础产业后勤的服务产业部门人数也可以得到增加，整个城市于是得到发展。在“需求指向”理论的指导下，长期以来，城市建设重基础部门，轻服务部门；重第二产业，轻第三产业；重生产建设，轻社会配套。于是，造成城市的基础设施建设和公共服务项目“欠账”太多，吸纳劳动力的数量非常有限，且一旦当地对自然资源的开采减少或停滞，新兴工矿城市就会面临严峻的可持续发展“瓶颈”。
城市发展的“供给基础”理论则认为，当工业城市发展到当地资源接近于被充分利用时，城市的发展就取决于它聚集资金、技术、劳动力等生产要素的能力。当一个城市在早期发展中依靠自然资源的开采而扩大规模时，其基础设施、资金积累、科学技术也一定有相当的规模和较高的发展程度，从而也就具备了从周围吸纳新的生产要素以促进城市继续发展的能力。根据这一理论，有的城市可以一开始就走主要从外部吸纳资金、技术、劳动力来发展自己的道路，当然首先需要搞好交通、通信、房地产、水电等基础设施建设，改善投资环境[3]。改革开放以来，深圳、珠海等经济特区的建设和发展，浦东新区、苏州工业园区的开发和发展，浙江义乌、山东临沂的崛起，以及许多城市的新城区和高新技术开发区的建设，都是如此。“供给基础”型城市具有交通、通信、基础设施、政策环境、金融体系、人才与劳动力、管理机制等方面的良好条件，因而迅速发展成为经济中心。
当然，“需求指向”理论并非完全失效，该模式仍具有合理性。工业生产职能对于现阶段中国大多数城市来说仍是基本的职能之一，相当长时期内工业产值在城市经济总量中仍会保持较大比重，一个发展时间久、体系比较完备的工业体系对城市发展来说也并非全是负担。但是，资源型工矿业城市的区位条件大多不是十分理想，智力、信息、管理等资源匮乏，其历史与现实的条件决定了它难以成为以第三产业为主的充满活力的城市。值得一提的是，许多小城镇往往凭借历史传统和本地特有的自然人文资源走“一镇一品”之路，并以特色产品拥有相当高的市场占有率，这样既满足了外部的需求，也发展壮大了自身。这也显现出“需求指向”理论的生命力。
同理，尽管自改革开放以来“供给基础”理论获得了很大的成功，但它也并非万能，“供给基础”型城市建设道路也并非一定成功。特别是当全国各地城市都走“招商引资”“筑巢引凤”“跑部上项目”“房地产开发领先”之路以后，产能过剩，“供”远远大于“求”，甚至出现了“鬼城”。这更加证明了凡事不能“一窝蜂”，必须因地制宜、实事求是。
二、“综合全能型”与“人居人文型”：两种城市发展的功能定位
1.综合全能型
“综合全能型”源于“生产全能型”，其城市定位产生于如下背景：国家实行区域均衡发展战略，各地都尽可能地建立本地区相对独立和完备的国民经济体系，尤其是工业经济体系，追求“大而全”“小而全”。这种自成体系式的发展，是通过高度集中的计划体制来实现的，因而造成各地行政分割和彼此的孤立。
从城市的政府机构设置上来看，不论城市的规模、人口，省里套中央的、市里套省里的，政治、经济、军事、科技、文化、教育、体育、信息等领域都设立相应的部门单位，城市有驻京办事处、驻省府办事处，除了外交部之外，国家所有的机构部门都能在各级城市中找到它的“具体而微”者，所不同的只是级别高低、规模大小。幼儿园、学校、工厂、医院、饭店、娱乐场所等应有尽有。各城市的生产部门也是“大而全”“小而全”，根据规划建厂生产，不考虑当地的自然、社会条件，为完成计划指标立项。城市规模再小也是“五脏俱全”。
由此，政府是全能的政府，城市是全能的城市。正是由于其“全能”性，城市的独立性相对较强，缺少与外界的交流和合作，城市与城市只有在完成计划指标或政绩上的竞争；城市自身优势产业、优势项目得不到有效的发挥，一些“水土不服”的项目却因为政府的庇护而得以保留；乍一看城市的各行各业门类齐全、齐头并进，其实参差不齐，优不能胜，劣不能汰。各个城市在一定程度上能够自给自足，但这种不符合经济规律的发展结构严重影响了当地经济的健康发展，不能适应市场经济的要求，更遑论应对全球化的挑战。
2.人居人文型
如果说“综合全能型”城市定位关注单个城市“全面”发展的话，与其对应的“人居人文型”城市定位则立足于人——满足人的需要，强调文化历史的存续，在此基础上发展城市，彰显城市个性与特色。在“人居人文型”城市中，人的需要是城市发展的直接目标，城市自身的规划由此应运而生。当代世界新发展战略与传统发展战略的根本区别，就在于前者将满足人的基本需要作为基础与出发点。人是城市的主体，城市的发展不能忽视人的需要。
“人居人文型”的城市定位源于人本主义或人文主义的思想理念。人本主义是西方人实现现代化的主导思想之一。它始于文艺复兴时期，与古希腊时期的人文主义思想有密切的联系。18世纪以来的整个现代化进程，使“以人为本”的思想成为社会进步与经济增长的哲学基础[4]。人本主义是关于人类价值和精神表现力的思想，其着力呼唤城市一度迷失的人文精神，“以人为核心的人际结合”以及“将社会生活引入人所创造的空间”，是其基本主题[5]。1933年，《雅典宪章》提出城市的主要功能是居住、工作、交通和游憩，并强调了“人”在城市中的地位，指明了城市规划“以人为本”的方向。1977年发表的《马丘比丘宪章》对其进行了发展和修改，强调了自然环境与生活环境的和谐，以及人与人之间的相互关系对于城市和城市规划的重要性，并将理解和贯彻这一关系视为城市规划的基本任务。1997年的《21世纪城市规划宣言》提出，当代城市规划的重要任务之一就是“以人本主义精神规划、设计和建设城市”[6]。近年来，可持续发展成为城市规划的指导思想，这是自觉为人着想的开端，是经济发展型社会转向人文发展型社会的前奏[7]。科学发展观、和谐社会等理念也开始在城市发展中得到了重视。
“综合全能型”城市和“人居人文型”城市的并存，导致“国际化大都市”和“最佳人居城市”的并存，也为“城市群”或“城市带”的构建提供了依据。国际化大都市通常都是“综合全能型”的，最佳人居城市则必然是“人居人文型”的。事实上，一个城市要想同时成长为国际化大都市和最佳人居城市，几乎是不可能的。国际化大都市和最佳人居城市的结合，要通过“城市群（带）”的形成来实现。因此，相关的各个城市应当在所处的“城市群（带）”中，因地制宜、实事求是地明确自身的功能定位；同一“城市群（带）”中的各城市则应依据经济与区域发展的客观规律，突破行政区划的藩篱，分工协作、功能互补，发展城际快捷交通，推进一系列同城化政策，实现整个“城市群（带）”的协调发展。
三、“人养型”与“养人型”：两种城市与人口的供养关系
就城市与居民的关系而言，除了彼此相互依存之外，还有深层的供养关系。笼统地说有两种：一种是城市和更多的周边地区的居民通过自己的生产劳动维系着城市的正常运转与进一步发展——“人养市”；另一种是城市本身的现有条件，如自然资源、生态环境、社会人文条件、经济产业结构等有利于城市和更多的周边地区的居民满足其生产生活需要——“市养人”。从这个角度可以把城市划分为“人养型”与“养人型”。
在“人养型”城市中，直接从事生产的居民的产出，除了维系自身的家庭生活之外，还有部分被用于供养非必需的非生产者的开支，也就是说，一部分人的劳动在养活自己的同时还要供养另一部分人，甚至有时城市内部供养关系也不平衡，需要没有本地户籍却在本地纳税的居民来供养。这里所谓“供养关系”，并非马克思所指的资本家与工人之间的剥削与被剥削关系，而是指再分配过程中自然形成的供养关系。
在“养人型”城市中，现有的城市条件更有利于城市居民的创造性活动，有利于吸纳更多的外来人口，有利于满足人们的各种需要。城市良好的自然资源、生态环境适合人居，合理的产业结构能够提供充分的劳动就业岗位，并且还能进一步吸纳一定规模的外来劳动力来充实本城市的发展需要。这类城市数量越多、规模越大，就越能供养更多的人口。
显然，城市化就是要鼓励“养人型”城市的发展，抑制“人养型”城市的扩张。
可以注意这样一个事实：沿海省份的各省会城市其综合实力或发展态势大多弱于省内另一个大城市，如广东的广州不如深圳，福建的福州不如厦门，浙江的杭州不如宁波，江苏的南京不如苏州，山东的济南不如青岛，河北的石家庄不如唐山，辽宁的沈阳不如大连。内地省份也常出现类似的情况与趋势。
省会城市在省内其各种条件是得天独厚的，原先的城市规模、经济基础都是省内首屈一指的。为什么发展会落后于那些原本基础条件不太好的后起之秀呢？其实，省会城市是政治型城市，有两级政府，除了本身的市政府外还有省政府。且不论省政府对省会城市管理的直接干预可能带来的负面影响，还必须看到政府不是生产部门，而是需要纳税人供养的。政府从扩大自身的政治影响出发来考虑进人，对于经济发展来说，迁入城市的群体规模越大越无积极意义。省会城市较之省内其他城市，需要供养更多类似的人口。较之非政治型城市，省会城市农民工的身份地位问题和城市融入问题更加明显。
一些非省会城市虽然有着各自的定位，但是它们的发展多是融入改革开放的大潮中，其间，积聚了一定的生产要素，如较为充足的资金、成熟的专业技术、各行各业的人力资本等，加上本地区较好的自然资源、生态环境，这些城市较之省会城市还少了过多的供养消耗，同时，向社会提供了更多的就业机会，供养更多的人。
此外，城市的产业选择也在一定程度上决定了城市与居民的供养关系。不同的产业对劳动力的需求不同，服务业等第三产业对劳动力的需求就比较大，而第二产业的机器化大生产则在一定程度上排斥劳动力。一个城市能够提供的劳动岗位越多，能够供养的居民也就越多。城市产业选择在符合城市功能定位要求的前提下，还必须符合产业发展的内在规律。当今社会，城市经济结构已经发生重大的变化，第三产业正在兴起。城市集中了大量的人口和众多的生产企业，必然产生大量的为生产和生活“服务”的行业，以交通运输、通信信息、科学教育、商业服务业为主的第三产业蓬勃发展，第二、第三产业共同构成现代城市的经济基础。对于城市发展而言，交通运输、通信信息加强了社会交流与沟通，科学教育为社会发展积累了知识储备，商业服务业则提供了更多的就业机会。
四、“土地扩张”与“人口吸纳”：两种城市化的发展路径
许多地方“城市化增长路径很大程度上依赖于政府行政力量的推动，具体表现在政府通过行政区划的调整，如撤县（市）设区，县区合并，建立开发区、大学园等来实现城市空间的快速扩张”，导致城市“摊大饼”式的发展，中等城市少不了内环、外环，大城市则有一环、二环、三环，城市越大，环路也越多，“人口城市化低于土地城市化”[8]。
其实，城市化更重要的是人口的城市化，它要通过吸纳农村人口的途径来实现。现在正在推进的新型城镇化就是要解决“3个1亿人”的问题，即将1亿进城农民工转变为市民，对1亿失地农民和下岗工人居住的“城中村”“棚户区”进行改造，将1亿中西部地区的农民带入城镇化。显然，“3个1亿人”问题的解决途径是不一样的。
先看1亿进城农民工转变为市民。农民市民化是一个过程，不可能一蹴而就，其间的发展往往体现出阶段性，而非简单地取消城乡户籍差别就能完成。首先是进城农民（无论是主动性的外来流动人口，还是被动性的本地失地农民，下同）的就业生计要得到解决，即赋予他们城市居民的经济权利，这可称为A阶段；其次是要享有公共服务，即赋予他们城市居民的社会权利，这可称为B阶段；最后是能够自主管理、参政议政，即赋予他们城市居民的政治权利，这可称为C阶段。每个阶段还可细分为“有部分权利”（下标1）和“与城市居民平权”（下标2）两个亚阶段。改革开放迎来了A1阶段的开启，尽管在1990年前后的治理整顿期间和2009年前后受全球金融危机的波及，许多进城农民工因找不到工作而不得不暂时回乡，但经济很快便得到了恢复；然而由于两个劳动力市场的并存，至今许多城市、许多产业领域尚未进入A2阶段。近些年来，许多城市开始注重向农民工及其随迁子女提供学历教育、职业培训、医疗救治、公共卫生、社会保障甚至公租房、廉租屋等基本公共服务，即进入了B1阶段；但由于长期以来实施的城乡二元户籍管理制度，城市一直视农民工为外来流动人口，公共资源基本依据城市户籍人口规模予以配置，因而离B2阶段还有一定距离。少数城市已经通过“新市民之家”等形式尝试外来人口自我管理，但还不能被视为已经进入C阶段。所以，各个城市应当根据自身所处的不同的发展阶段，制定不同的进城农民市民化的策略，循着经济赋权、社会赋权、政治赋权的步骤依次稳步递进；通过建立和完善统一的劳动力市场等形式推进A1阶段向A2阶段演进、通过“积分制”落户等形式推进B1阶段向B2阶段演进。总体上，经济权利、社会权利、政治权利及其子权利之间是逐步演进、相互递进之关系，但并非一个阶段走完之后才能进入下一阶段，各阶段之间呈现出一种互动、互促之关系。
再看1亿失地农民和下岗工人居住的“城中村”“棚户区”改造。各地城市在以往“摊大饼”式的扩张和发展过程中，村、镇建制转为社区、街道建制，失地农民变成了市民；在国企改制、产业结构调整升级的过程中，许多工人集体下岗，原有的工作单位也不存在了。但他们的生活方式未变，交往圈子未变，许多人仍没有融入城市职业分工体系，原有的管理体制机制解体，新的管理体制机制或尚未建立，或虽建立但运行状况不佳，区域功能没有分化，公共空间没有形成，其发展也往往没有纳入城镇领导者的视野和城市规划的范畴。这些就是当今许多城市的“城中村”“棚户区”的来源。“城中村”“棚户区”不仅成为城市安全的隐患、社会治理的难点，而且成为城市化的主要障碍。这一历史遗留问题极为棘手。国内外许多城市的管理者都有这样的共识：与其搞旧城区改造，不如重建一个新城。面对各个城市极不相同的历史变迁、现实矛盾、经济基础、财政实力、资源约束和社会条件，不可能给出“一刀切”的行动指令和管理细则，国家只能给出一个宏观目标和基本原则，在法治的大框架下，放权让各个城市从自身的实际出发，自力更生、群策群力，自主进行“城中村”“棚户区”的改造，提升整个城市的发展水平，促进以失地农民和下岗工人为主体的“城中村”“棚户区”居民融入现代化的城市职业体系和生活方式中，共建共享城市的现代化。
最后看1亿中西部地区农民就近城镇化。费孝通先生曾写过一篇题为《小城镇，大问题》的文章，系统总结了“长三角”地区乡镇企业发展和小城镇建设的实践经验，勾画了农民就地城镇化的美好图景。当前中西部地区农民的就近城镇化，也只能通过大力发展乡镇企业和小城镇建设的途径来实现。从这个意义上说，改革开放之初“长三角”地区发展乡镇企业和小城镇建设的经验并没有过时。如今的宏观经济社会形势又与改革开放之初有了很大的不同，中西部地区的乡镇企业发展和小城镇建设也不能照搬“长三角”地区当年的经验，如要从做好功能区规划入手，使企业入园区，转移人口进集镇，防止“乡乡点火、村村冒烟”，防止重蹈“先污染，后治理”的老路；要注意同国家的西部大开发战略、“一带一路”倡议相衔接，同东部地区和城市的产业结构升级相衔接，同本地区社会主义新农村建设相衔接；还要创新治理，出台吸引外出务工经商人员回乡创业的政策，并对吸纳人口多、经济实力强的城镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权。
在处理土地城市化和人口城市化的关系方面，不能不提及“土地财政”的问题。据中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告》，目前东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元、10.6万元，全国人均为13.1万元。3亿人的市民化就需要40万亿元。面对这一天文数字，只能在土地上做文章。目前的“土地财政”饱受诟病，但垫付总额高达40万亿元的新型城镇化成本，就不能不依赖“土地财政”。其实，目前“土地财政”的问题主要不是出在收取方面，而是出在支出方面，只要确保经费真正用在推进城镇化事业上，确保上述3亿人获利，确保失地农民分享土地增值的权益，依靠“土地财政”来支撑新型城镇化就是必要且可行的。
五、“拉动经济增长”与“尊重农民意愿”：两种城市化的目标选择
现在人们都把城镇化当作拉动经济增长、推进现代化进程的关键战略。诚然，城镇化率是世界各国衡量工业化、现代化发展水平的一个重要指标，也是一个国家经历社会变迁的反映。但城镇化水平的提高，有赖于农村人口向城镇的迁移和农业劳动力向城镇第二、第三产业的转移。因此，充分了解和尊重农民的城镇定居意愿不仅有利于缓解当前城镇化建设中的各种矛盾，更有利于提升农民主动参与城镇化的积极性，更好更快地贯彻实施城镇化战略，推动新型城镇化的健康发展。
那么，在国家积极鼓励农民定居落户城镇的背景下，整体上持有农业户口的农村居民的真实意愿究竟怎样？是顺应国家号召落户城镇还是排斥进城居住？是否会存在地区性差异？这些问题又受到哪些因素的影响呢？我们对中国综合社会调查2010年度（CGSS 2010）数据进行了分析[9]。该数据库根据多阶分层概率抽样的方法选取样本，对选中的家庭，采用KISH随机抽样表从18岁以上的成员中选取一位进行访问。我们首先通过户口登记状况剔除了非农户口、军籍、蓝印户口等样本，得到了6040个持有农业户口的样本；经过进一步的筛选（筛选条件是“目前居住在农村”或者“居住在城镇，但本人户口或配偶的户口为农业户口并且在家乡有承包地”）最终获得了3606个有效样本；最后根据户籍登记地将全部样本按地区进行划分，得到东部地区样本1087个、中部地区样本1149个、西部地区样本1370个。受访者均回答了“未来5年，您是否计划到城镇定居？”的题项。
根据样本数据分析，总体来讲，农民到城镇定居意愿较低，有80.4%的农民态度为“不愿意”，仅有19.6%的农民表示“愿意”；农民城镇定居意愿在地区之间存在差异，东部地区农民愿意进城定居的比例占22.5%，中部地区占16.8%，西部地区占19.5%。这主要是因为东部地区农民的受教育程度高于中西部地区，有非农工作经历的农民比例也高于中西部地区，也就是说，东部地区农民对于现代化的接受程度相对较高，城镇生活的能力更强，加之东部地区城镇化发展水平高，医疗卫生、教育和社会保障等基本公共服务比较先进，公共基础设施比较完善，所以农民城镇定居意愿相比中西部也较高。
样本数据分析还表明，不同类型农民定居城镇意愿的影响因素存在一定差异：（1）出生年份的影响。年龄越大，农民越不倾向于城镇定居。如“80后”农民群体的城镇定居意愿显著高于“60后”，城市的学习工作生活经历和休闲娱乐活动远远比农村丰富，城镇定居意愿强烈；“60后”群体处于50~60岁之间（在接受调查时）即将步入老年，可能由于难以适应城市生活和安土重迁的观念，他们的城镇定居意愿较弱；“70后”群体处于中年期，“上有老、下有小”的经济负担、城市的高额生活成本、职业变动的困难、对农村土地的依赖、乡村人情网络的维护等，都削弱了他们的城镇定居意愿。（2）经济收入的影响。在控制其他变量的情况下，个人和家庭收入以及非农收入占家庭收入的比例越高，农民的城镇定居意愿就越强，东中西部地区都是如此。这说明整个家庭收入的提高对于农民的城镇定居意愿有强大的推动力；农民的非农收入占总收入的比例越高，证明其非农工作的能力越强，越能适应城镇生活，进而也会增强其城镇定居的意愿。（3）政治参与的影响。在全样本回归分析中，农民村庄选举参与通过了检验，但对其影响方向为负向，说明农民的村庄政治参与度越高，其城镇定居意愿就越弱。村民在选举过程中，作为一个独立的决策者，其对于村庄选举的参与直接体现了村民对于村庄事务的关心程度和归属感，间接地反映了农民在村庄的人际关系与社会网络，最终影响其城镇定居意愿。（4）现代化接受程度的影响。农民的受教育程度越高，其城镇定居意愿越强；但存在地区差异，东部最高，中部次之，西部最低。教育水平作为个人的一项文化资本，在一定程度上也影响着个人的收入、对城市的认知适应和在城镇的生活能力。教育程度越高，在城市中竞争力越大，越能找到收入相对较好和稳定性较高的工作，其预期的留城收益较高。故教育程度越高的农民越能在城镇发挥自身优势，更倾向于定居城镇。西部的经济发展水平远落后于东中部，在城镇中非农就业工作机会少，所以那些教育水平较高者也可能难以在城镇中获得稳定的非农工作，这导致其定居城镇的意愿不强烈。相比无非农工作经历的农民，正在从事非农工作的农民的城镇定居意愿相对较强。目前，随着户籍管理制度的放宽，一些外出打工的农民生活在异乡已成常态。相比一直在农村生活工作的村民来讲，那些有外出务工经历的农民工体验了城市生活的各种便利，享受着城市相对发达的教育、经济、文化水平，在城市的打工经历使得他们开阔了视野，感受到了不同行业的巨大差别，并学习和掌握了新的非农技能，增强了在城镇谋生的能力和在城镇生存下去的信心，因而也就更倾向于离开农村。但有非农工作经历这一变量在三个地区均未通过检验，大概可以归因为，他们虽然曾经从事非农工作，见证了城镇的繁华，向往城镇生活，但是城镇高额的房价、二元的社会保障体系和冷漠的城镇市民都让他们望而却步。因此，不同的人对其非农工作经历有着不同的感受，进而影响其城镇定居意愿。
此外，相对于女性来讲，男性农民的城镇定居意愿较弱。从外出进城打工人员和农村留守人员的性别比例来讲，男性作为外出务工主体的现状、城市的高额生活成本、职业变动的困难等，都使他们对城市的感受不及女性好，进而影响其城镇定居的意愿。
总之，本项研究发现，农民的城镇定居意愿总体较低，不同因素对于农民的城镇定居意愿存在显著的影响。虽然农民的城镇定居是“个人选择”，但是也不能忽视制度层面的影响。不同时期随着国家宏观政策的导向作用，农民个体的城镇定居意愿也会发生变化。新中国成立之初，国家实行计划经济体制，形成了明显的城乡二元结构。严格的户籍管理使得“城市人”和“农村人”对立起来，农民被严格地束缚在土地上进行劳动，而城市居民享受着国家的各种保障，城镇户口意味着各种福利和权利，是农民羡慕的对象。改革开放之后，随着城乡关系的演变和国家对“三农”问题的高度重视，中国进入了一个“以工支农”“以城带乡”的时代。随着户籍政策的放宽，农民开始进入城市打工，城市生活吸引农民进入城镇定居甚至落户，由此掀起了一阵“农转非”热，农民的城镇定居意愿一度强烈。但近年来户籍制度和农村土地制度的改革都在一定程度上影响了农民的城镇定居意愿，甚至出现了逆城市化的“非农转农”现象。农业税的取消，农村基本公共服务设施的完善，以及国家在土地、计划生育等方面对农村的偏向，都使得农业户口升值，附加其上的一系列优惠政策使农民的城镇定居意愿大大降低了。但是在国家加快城镇化进程的政策导向下，目前城镇化的快速发展建立在开发乡村土地的基础上，大规模的城镇化运动和农民“被上楼”的激进方式，打破了城镇化的基本规律，也大大削弱了农民主动定居城镇的意愿，因此国家在推行城镇化的过程中，需要更准确地了解农民的实际城镇定居意愿，更多地考虑农民的主体性。
总而言之，我们的结论就是：新型城镇化必须因地制宜，从而殊途同归——“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”[10]；新型城镇化必须尊重农民城镇定居的意愿，并据此灵活地调整相应的政策。
注释
[1]童星.论新型城镇化的多样性与统一性.南京社会科学，2014（12）.
[2]国家社科基金重大项目课题组.区域现代化理论与实践研究.南京：江苏人民出版社，2014：342.
[3]童星.世纪末的挑战：当代中国社会问题研究.南京：南京大学出版社，1995：148-149.
[4]邓平，周波.在人居环境建设中对“人本主义”思想的探索.四川建筑，2003（3）.
[5]周素红，蓝运超.人本思想综述及其在城市规划中的体现.现代城市研究，2001（2）.
[6]邓平，周波.在人居环境建设中对“人本主义”思想的探索.四川建筑，2003（3）.
[7]曲凌雁.城市人文主义的兴起、发展、衰落和复兴.城市问题，2002（4）.
[8]国家社科基金重大项目课题组.区域现代化理论与实践研究.南京：江苏人民出版社，2014：341.
[9]本项调研分析详见王毅杰，武蕊芯.农民城镇定居意愿的影响因素及地区差异.南通大学学报（社会科学版），2016（1）.
[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.新华网，2013-11-15.