四、社会治理与国家治理现代化

要破除转型悖论的魔咒，避免陷入转型困境的阴影，出路是在不断推进现代化的同时，不断推进制度化。这里所谓的“制度化”，是一个政治学专业术语，是指政治体制的适应性、复杂性、自主性和整体性不断增强的过程。一种制度具有良好的适应性、复杂性、自主性和整体性，意味着它能够裕如地应对各种复杂局面，始终保持稳定性和持续性，不至于因受外部因素的冲击而崩溃或失去独立性。中国在改革开放过程中，虽然不常使用“制度化”这样的专业术语，但制度化却一直在进行并受到高度重视。而将相关工作提到国家治理体系和治理能力现代化的高度，却是习近平的一大贡献。

1968年，美国政治学家塞缪尔·亨廷顿在长期研究第三世界国家的社会变革与政治秩序之后，著成《变革社会中的政治秩序》一书。^[21]其观点对于理解当下中国的社会治理问题非常有启发。亨廷顿认为，对发展中国家而言，现代化是任何发展中国家都必须追求的社会和政治任务。在发展中国家的现代化过程中，最困难的是保持现代化与制度化之间的平衡，即政治体制要具有足够好的适应性、复杂性、自主性和内聚力，以便及时把不断变化的社会需求以及不同需求之间可能发生的矛盾和冲突纳入体制之内。如果制度化的速度落后于现代化的速度，轻则引起骚乱，重则爆发革命。

而对发展中国家来说，最大的困难之一就在于创制这样一种政治体制。原因在于，发展中国家普遍存在一个从传统的帝国、王朝、酋邦、部族等政治体系向现代民族国家转型的问题，再加上长期殖民地半殖民地经历的负面影响，能够创制和维持一个中央权威，从而实现国家的初步统一和稳定，就已经是一个大大的难题；更何况，现代化所带来的经济和社会发展本身会进一步造成民众的利益分化和冲突、政治参与意识的觉醒和政治参与技能的提高，从而不断对政治秩序提出新的挑战和要求。

这个问题的困难程度是不少西方国家难以想象的。正如亨廷顿所指出的，美国人没有经历过民主革命的艰难困苦而坐享着民主革命的果实。这一历史经历的差异使美国人认识不到那些正在现代化之中的国家创制一个有效的政治权威的重要性：“美国人从来不必为创造一个政府而担忧。……一谈到政府建设问题，美国人首先想到的不是创制权威和集中权力，而是限制权威和分散权力。”^[22]在亨廷顿看来，大量第三世界国家之所以在现代化转型过程中陷入困境，根源正在于其制度化速度跟不上现代化速度，无法受纳现代化所引起的社会结构分化、政治兴趣倍增和各种矛盾冲突。

早在改革之初，邓小平就提出了党和国家领导制度改革的问题，后来也一直在提制度改革、破除体制机制障碍等问题。但在党的历史上，是习近平第一次提出国家治理体系和治理能力现代化的问题。这是中国共产党在20世纪80年代提出“四个现代化”，即工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化之后提出的第五个现代化，并且是唯一以体制机制改革为主要内容的现代化。或者说，前面四个现代化都以生产力发展为主要内容，而国家治理体系和治理能力现代化则是唯一以生产关系的改革和完善为内容的。尽管习近平并未使用亨廷顿的“制度化”概念，但其目的无疑是使各种体制机制改革更具有系统性、完整性，以增强体制对各种风险的适应性和抗击力。这与“制度化”的含义是一致的。

这从习近平自己的论述中看得很清楚：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”^[23]

在习近平的理论中，社会治理现代化也是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要内容。习近平说：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”^[24]。又说：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”^[25]在这里，他显然是把社会治理作为国家治理体系和治理能力的一个重要内容来谈论的。

前面已经指出，由于在世界现代化浪潮中的特殊境遇，中国内在地需要一个强势国家。这意味着，在中国，国家对社会的动员、组织和控制，进而对社会治理的涉入，比在其他国家更加强烈和广泛，国家治理与社会治理的关系比在其他国家更加紧密。因此，习近平关于国家治理体系和治理能力现代化的要求，同样是对社会治理体系和治理能力现代化的要求，他关于国家治理体系和治理能力现代化的阐述、论断和部署，同样为理解当前中国的社会治理改革和创新提供了新的思维，注入了新的动力。