1﹒1　立法完备性

立法完备性是衡量法治体系有法可依程度的指标，通过法律体系完善性和立法机制完善性两个三级指标衡量。也即考察在实体层面我国的法律体系是否完备，在程序层面我国的立法机制是否完善。

法律体系完善性指标考察我国现有的法律规范在多大程度上实现了有法可依，以及在哪些方面还存在着法律空白。具体而言，就是：从专家角度，考察法律体系各个部门宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、环境法、程序法等的完备程度、有法可依的程度，以及在立法、行政、执法、司法和社会治理工作中有法可依的程度；从公众角度，考察法律是否存在该管的不管或管得太宽的问题。

立法机制完善性指标考察我国现有的立法机制是否能够保证法律的立改废释与社会的发展变化相适应。核心内容有两项：立法机制制定、修改、废除、解释机制的完善程度；是否能随着社会关系的变化而适时变化。

1﹒1﹒1　法律体系完善性

（1）2015—2017年法律体系完善性评估结果分析。

关于法律体系完善性，本调查进一步区分出部门完善、适用完善和范围完善三个四级指标，针对公众和专家分别设计了问题。其中针对公众的问题围绕着“范围完善”展开，具体指向我国现行的法律“该管的不管”和“管得太宽”这两方面的现象是否突出。

就社会公众对法律体系完善性的评价而言，从总体评分来看，2015年的得分是71﹒6分，2016年是72﹒1分，2017年则是73﹒4分（见表1-2）。就总体的好中差评情况而言，2015年的总体好评率为38﹒9%，2016年下滑至35﹒1%，而2017年增长了10余个百分点，达到46﹒0%。2016年的中评率相较于2015年有一个较为明显的增长，从35﹒3%上升到44﹒9%，而到了2017年又重新下滑至31﹒1%，为三年来最低。差评率方面，2015年为25﹒8%，2016年下降至20﹒0%，2017年又有所上升，到了22﹒9%（见表1-3）。从中我们可以看出，虽然三年间总体评分一直保持着上升的趋势，但是上升的原因在每一个阶段有所不同，2016年相较于2015年的上升主要得益于中评率的提高，而2017年相较于2016年的上升主要得益于好评率的提高。但是2017年总体中评率的较大下滑仍然值得引起我们的重视。

具体到“法律该管的不管”和“法律管得太宽”指标层面，两项指标的得分在三年间均呈现出上升之势，但是好中差评的比例则有着较为显著的变化。社会公众对于“法律该管的不管”的好评率从2015年的31﹒0%略为下滑至2016年的29﹒2%，复又猛增至2017年的43﹒4%；中评率则是从2015年的34﹒3%增至2016年的46﹒8%，复又猛降至2017年的27﹒8%；差评率的变化趋势相对则没有这么明显。针对“法律管得太宽”这项指标，公众在这三年间的好评率依次为46﹒7%、41﹒1%和48﹒9%，中评率依次为36﹒3%、43﹒0%和34﹒4%，差评率依次为17﹒0%、15﹒9%和16﹒7%，虽然其间也有一些变化，但是很显然变化的幅度没有像“法律该管的不管”那么大。

针对专家，本调查设计了两个问题，一是从学理角度评价法律体系各个部门是否完善，二是从适用角度评价立法、司法、执法和社会治理实践中法律体系是否完善。

从2015年至2017年三年间的变化趋势来看，专家对于部门完善的总体评分依次为70﹒8分、73﹒0分和75﹒9分（见表1-4），好评率依次为35﹒2%、43﹒7%和57﹒4%，差评率依次为27﹒9%、19﹒6%和11﹒8%（见表1-5）。这表明专家对于部门完善这一项四级指标的评价在这三年间整体上呈现出上升的趋势。

从具体的法律部门来看，专家对于七大法律部门的总体评分和好评率在这三年间都稳步上升^[1]，即使是从横向比较来看评价最低的社会法，其在纵向角度上也一直维持着上升的趋势。而且从变化的幅度来看，社会法在2015—2017年间所得到的好评率依次为8﹒1%、26﹒7%和42﹒0%，差评率依次为62﹒5%、38﹒6%和25﹒1%，变化幅度相当大（见表1-6）。这表明专家对于社会法在这三年间的完善性提升给予了相对较高的评价。社会法是一个涵盖领域相当广泛的法律部门，从近年来我国的立法实践情况来看，最为引人关注的是其中的文化立法。时任全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在2018年3月份接受采访时就明确地指出文化立法已经成为十二届全国人大常委会立法工作中的一大亮点。近年来，电影产业促进法、公共文化服务保障法、公共图书馆法相继出台并实施，打破了依靠部门规章、“红头文件”管理文化工作的传统格局，文化建设初步走上了法治轨道。经过这几年的努力，我国制定出台的文化法律相当于过去的一倍，填补了文化立法的相当大空白。从下一步的发展来看，文化产业促进法经过几年的调研和起草工作，已经到了第八稿，列入全国人大立法规划；文物保护法的修改，已经提上日程；文化市场的立法也正在研究过程中。可以预见以文化立法为驱动的社会法将在日后继续得到更好的评价。

在适用完善方面，从2015年至2017年三年间的变化趋势来看，专家的总体评分依次为73﹒0分、75﹒6分和77﹒7分（见表1-4），好评率依次为45﹒3%、57﹒6%和68﹒6%，差评率依次为16﹒2%、9﹒3%和6﹒0%（见表1-5）。可以看到，总体上而言专家对于适用完善这一项四级指标的评价在这三年间呈现出上升的趋势。从具体的工作领域来看，立法工作的好评率从2015年的57﹒4%增至2016年的73﹒0%，到2017年增长幅度有所减小，仅增长了5﹒1个百分点。相对而言，社会治理工作的好评率虽然在2015年至2016年期间增长幅度不大，仅从31﹒9%增至38﹒6%，但是从2016年到2017年则经历了一个较大幅度的增长，从38﹒6%进一步增至53﹒3%。这表明虽然从横向角度来看社会治理工作领域的法律完善性得到的评价较低，但是从纵向的角度来看立法机关在这一领域所做出的完善也得到了专家的肯定。我们应当注意到，党的十九大报告对于加强和创新社会治理提出了一系列新理念和新举措，要建立共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设。而在社会治理制度建设中尤为重要的就是法治建设，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。同时为了预防和化解社会矛盾，还应当加强这一领域的立法工作，为多元化纠纷解决机制在全国范围内的进一步推广提供更为充实的法律基础。

（2）法律体系完善性评估小结。

综合2015—2017年的调查结果来看，我们认为针对法律体系完善性的问题，社会公众对于“法律管得太宽”的评价相对较为稳定，主要的变动来自对“法律该管的不管”的评价。虽然仅从2017年的调查结果来看，公众对其的好评率为三年以来最高，但是中评率也是三年以来最低的。我们认为这反映出公众对于这一问题的评价呈现出两极分化的趋势，换言之，法律体系的完善在这三年间可能存在着不够平衡的问题。党的十九大报告指出，随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。结合前述的调查结果尤其是其中呈现出来的变化趋势，我们认为今后对于法律体系的完善应当更为关注平衡的问题，而不能仅仅以某一领域的完善作为全局性的成就。

1﹒1﹒2　立法机制完善性

（1）2015—2017年立法机制完善性评估结果分析。

关于立法机制完善性，本调查面向公众和专家设计了相同的问题：社会形势变化很快，法律法规的制定和修改（在专业卷中使用了“法律的立改废释”的表述）是否总是跟不上？

从2015年至2017年三年间的变化趋势来看^[2]，对于立法机制完善性的总体评分依次为66﹒2分、68﹒7分和70﹒6分（见表1-7），好评率依次为14﹒9%、22﹒7%和31﹒7%，差评率则依次为43﹒7%、34﹒4%和29﹒9%（见表1-8），这表明总体上而言各方对于立法机制完善性的评价在逐年提高。就公众的评价情况而言，好评率在2016年有所下滑之后，2017年又重新增至36﹒5%，为三年间最高值；中评率同样也是先降后增。就专家的评价情况而言，2015年法学专家和法律执业者的好评率分别仅为6﹒1%和9﹒2%，到2016年专业卷好评率已经激增至27﹒8%，2017年则略为下滑至27﹒1%。中评率和差评率的变化同样呈现出一个正向的趋势。

（2）立法机制完善性公众卷与专家卷交叉分析。

从前述的三年间比较结果可以看出，立法机制完善性好评率的提高主要得益于专家评价的提升。这一方面是由于2015年修改《立法法》之后，相关立法机制条款的完善开始在2016年和2017年呈现出实效；另一方面则是由于十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议在2017年审议通过了两份重要的有关立法机制的文件，分别是《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。这两份有关立法机制的工作规范均由全国人大常委会办公厅印发，其对于健全立法机关与社会公众的沟通联系机制，充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用，及时妥善解决和处理立法中争议较大的重要立法事项，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，有着非常重要的作用。

（3）立法机制完善性评估小结。

当然，我国立法机制仍然有着较大的完善空间，尤其是2015年《立法法》的修改仍然遗留了一些问题。一方面，许多长期以来存在的问题未能得到解决，例如全国人民代表大会立法职能的退化问题、全国人大及其常委会专属立法权与国务院立法权的关系问题、地方性事务的内涵问题；另一方面，改革的系统性有所不足，一些立法机制层面的制度改革缺乏组织法上的支撑，而另外一些新兴制度的引入又产生了不兼容的问题。因此，从总体上而言，我国立法机制的完善性仍有较大的改进空间。

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注释

[1]仅有的一个例外是2016年刑法的总体得分和好评率相较于2015年均有所下滑，对此2016年的评估报告中已经给出了相应的解释。

[2]需要说明的是，2015年的调查将“专家”区分为“法学专家”和“法律执业者”，从2016年的调查开始则统称为“专家”，因此在进行三年时间段的比较时仍然会将2015年的数据区分为“法学专家”和“法律执业者”。另外关于第一个三级指标“法律体系完善性”，是分别针对“法学专家”和“法律执业者”展开了有关“部门完善”和“适用完善”的调查，因此在进行比较时不再做进一步的区分。