1﹒3　立法民主性

立法民主性反映立法过程中民主性的程度，由立法公开性、立法公众参与和立法专家参与三个三级指标构成。除了考察我国立法工作的开放性程度，公众和专家能够在多大程度上参与到立法工作之中也是研究的重点。

立法公开性表明立法的可接近程度，体现在：（1）法律是否能被理解；（2）法律文本在多大程度上可获取；（3）得到立法信息渠道是否畅通。换言之，该指标考察我国的立法工作是否公开，相关主体能够在多大程度上了解正在审议的法律草案的内容和在正式公布后查阅法律文件。

立法公众参与表现在：（1）普通百姓参与立法的程度；（2）公众意见在立法中被吸收的程度。该指标考察公众向立法有关方面提出意见或建议，以及意见或建议得到反馈的难易程度。

立法专家参与表现在：（1）法学专家和其他有关专家参与立法的程度；（2）立法吸收专家意见的程度。该指标重点考察专家向立法有关方面提出意见或建议，以及意见或建议得到反馈的难易程度。

1﹒3﹒1　立法公开性

（1）2015—2017年立法公开性评估结果分析。

如果国家正在制定一项法律，您觉得做下列事情的难易程度如何？——了解正在审议的法律草案的内容／法律正式公布后进行查阅。

从2015年至2017年三年间的变化趋势来看，对于了解法律草案审议内容的总体评分依次为68﹒2分、67﹒8分和68﹒2分，好评率依次为26﹒3%、24﹒3%和27﹒8%，差评率则依次为36﹒6%、41﹒3%和41﹒4%。仅就评分而言，三年间基本上没有什么显著的变化；好评率先跌后涨，但2017年的好评率也只是略高于2015年；差评率则处于逐年提高的状态，并且已经连续两年超过40%。这表明总体上公众和专家对于了解法律草案审议内容这项指标的评价并不乐观。对于公布后查阅法律这项指标，三年间的总体评分依次为76﹒7分、74﹒8分和74﹒4分，好评率依次为66﹒5%、51﹒3%和51﹒3%，差评率则依次为17﹒6%、16﹒9%和19﹒2%。可以看到三年间的评分一直在下滑；好评率从2015年的66﹒5%大幅下滑至2016年的51﹒3%后，2017年维持了这一数值；差评率先跌后涨，且2017年的差评率已经逼近20%（见表1-14和表1-15）。这表明公众和专家对于公布后查阅法律这项指标的评价呈现出一定的下滑趋势，而且相较于了解法律草案审议内容而言更不乐观。

（2）立法公开性公众卷与专家卷交叉分析。

从分群体的三年间变化趋势来看，公众对于了解法律草案审议内容的好评率依次为9﹒3%、15﹒5%和21﹒6%，其实是处于一个稳步上升的状态。相对应地，2015年法学专家和法律执业者对于了解审议内容的好评率分别为35﹒6%和34﹒1%，2016年下滑至33﹒1%，2017年略有上升，至33﹒9%。可以看出，公众好评率的逐年上升所带来的正面效应基本上被专家好评率略有下滑的趋势给抵消了，导致针对这一项四级指标的整体评价呈现出前述的态势。另一方面，公众对于公布后查阅法律的好评率在这三年间依次为25﹒2%、31﹒6%和35﹒2%，呈现出一个较为明显的上升状态；但是专家对于该项指标的好评率变化幅度更为剧烈，2015年法学专家和法律执业者对于查阅法律的好评率分别为93﹒1%和81﹒1%，到了2016年就已经下滑至70﹒9%，2017年则进一步下滑至67﹒3%。虽然从横向比较的角度而言，67﹒3%的好评率在所有的四级指标里也属于名列前茅者，但是相较于2015年高达百分之八九十的状态而言，这一下滑的态势也非常引人注目。

我们认为，公众和专家对于这两项指标的评价之所以会呈现出较大的差异，可能是由于这两类主体对立法公开性的需求有所不同。例如对于公众而言，能够从日常的新闻报道等途径了解到正在审议的法律草案的相关内容，就已经能够大体满足其在这方面的需求。但是对于专家而言，其显然会希望获取比一般的新闻报道更为丰富的信息，例如某一法律从起草伊始到最终通过全过程中各个阶段的草案内容，尤其是进入正式审议之后相关主体对于草案的审议意见。但是现阶段的立法公开制度显然并不能够很好地满足专家的上述需求。又例如针对查阅法律这一指标，普通公众所需要查阅的法律范围并不会很大，因此现有的公开制度已经能够较好地满足其需要；但是对于专家尤其是专门的法律执业者而言，其往往需要针对某一个具体问题从全国人大及其常委会的法律一路检索至某个具体行政机关发布的规范性文件，由于我国的法律渊源形式相当繁多，因此这样的一种检索和查阅需求在现有的立法公开制度下并不能够得到很好的满足。

（3）立法公开性评估小结。

总结来说，我们认为我国现行的立法公开仍然存在着随意性较大的问题。随意性较大的主要表现是立法公开形式的针对性不强，即什么样的立法议题应当采用什么样的立法公开形式缺乏统一标准和规范，具体操作比较随意，有时会因为社会环境、立法机关自己的便利甚至经费问题而随意决定。这背后的深层次原因是立法机关对于立法公开的重要性的认识有待进一步加深和提高，对于不同立法公开形式的针对性和适应性的研究不够，且缺乏硬性规范。这就要求我们进一步提高立法机关对于立法公开的重要性的认识，科学规范立法公开的形式、程序、方法和责任。

1﹒3﹒2　立法公众参与

（1）2015—2017年立法公众参与评估结果分析。

关于立法公众参与，本调查针对公众和专家设置了相同的两个问题。

如果国家正在制定一项法律，您觉得做下列事情的难易程度如何？——向制定该法律文件的有关方面提出自己的意见或建议／提出的意见或建议在立法中得到反映或得到反馈。

从2015年至2017年三年间的变化趋势来看，对于提出立法建议的总体评分依次为65﹒6分、65﹒2分和67﹒0分，好评率依次为16﹒3%、17﹒3% 和23﹒4%，差评率则依次为47﹒8%、54﹒4%和45﹒7%。可以看出，虽然就绝对值而言，对于提出立法建议这项指标的评价一直都不乐观，但是就该指标自身的纵向发展来看，还是处于逐渐上升的趋势。对于立法建议反馈这项指标，三年间的总体评分依次为60﹒9分、63﹒1分和65﹒2分，好评率依次为4﹒9%、12﹒0%和18﹒4%，差评率则依次为69﹒7%、61﹒7%和52﹒8%。可以看到，其与提出立法建议所得到的评价类似，虽然从绝对值来说并不乐观（而且立法建议反馈所得到的评价要比提出立法建议更差），但是从纵向角度来看其也处于一个上升的态势。尤其是该项指标所获得的好评率在三年间有一个较为显著的提升，已经从4﹒9%增长到18﹒4%（见表1-16和表1-17）。

（2）立法公众参与公众卷与专家卷交叉分析。

从分群体的三年间变化趋势来看，公众对于提出立法建议的好评率依次为8﹒0%、15﹒3%和19﹒4%，在经历了2015年至2016年的大幅度增长之后，2017年的增长幅度虽然有所缩小，但是也已经使得公众的好评率逼近了20%。相对应地，2015年法学专家和法律执业者对于提出立法建议的好评率分别为25﹒1%和15﹒7%，2016年为19﹒2%，2017年上升至26﹒5%。可以看出，虽然专家对于该项指标的好评率总体上也处于一个上升的态势，但是幅度并不如公众那么明显。另一方面，公众对于立法建议反馈的好评率在这三年间依次为5﹒9%、14﹒7%和17﹒0%，呈现出一个较为明显的上升状态；2015年法学专家和法律执业者对于立法建议反馈的好评率分别为4﹒9%和4﹒0%，到了2016年上升至9﹒4%，2017年则进一步上升至18﹒9%。可以看出，专家好评率的较大提升对于立法建议反馈所造成的正面影响要大于公众，这一点与提出立法建议的情况形成了一定的对比，这也为下一步立法机关改进立法公众参与提供了一定的借鉴意义。

（3）立法公众参与评估小结。

我们认为，上述调查结果表明我国的立法公众参与存在着较大的问题，一方面无论是公众还是专家在提出立法建议方面都存在着困难，另一方面立法建议得到反馈的难度相当大。因此需要通过各种方式培育公众参与立法的意识和能力。其一，要充分运用媒体的法律解读功能，通过媒体将抽象、专业的法律条文变成生动、易懂的条文解读。其二，立法工作机构要充分履行法律解答职责，使公民了解法律草案的含义、争议焦点，以提高公众的认知能力，提高所提意见的针对性和可行性。其三，要重视发挥社会组织在社会管理中的作用，提高立法公众参与的广泛性、有序性和实效性。其四，应当建立公众参与立法的协助制度，为公众参与立法提供基本的技术或者经济支撑。

1﹒3﹒3　立法专家参与

（1）2015—2017年立法专家参与评估结果分析。

关于立法专家参与，本调查针对专家设置了如下问题：

对于法律法规的制定和修改，下列关于专家（包括法律专家和相关领域的专家）参与和作用的说法，您如何评价？——立法工作是在专家的参与下开展的／专家的意见对立法工作有重要影响。

从2015年至2017年三年间的变化趋势来看，对于立法专家参与的总体评分依次为76﹒2分、78﹒0分和79﹒5分（见表1-18），好评率依次为62﹒2%、68﹒5%和76﹒0%，差评率则依次为10﹒8%、8﹒2%和5﹒9%（见表1-19）。可以看出专家对于该项指标的总体评价一直处于逐年上升的趋势。具体到两项四级指标来看，专家参与程度在这三年间的评分依次为77﹒8分、79﹒4分和80﹒5分，好评率依次为71﹒5%、76﹒7%和81﹒4%，差评率依次为6﹒7%、4﹒4%和4﹒5%。除了差评率从2016年的4﹒4%略升至2017年的4﹒5%之外，其他各项指标均在向好的方向发展。相应地，专家参与作用的三年评分依次为74﹒7分、76﹒7分和78﹒5分，好评率依次为52﹒9%、60﹒3%和70﹒5%，差评率依次为14﹒8%、11﹒9%和7﹒3%，可以看出同样都处于改善的进程中，而且改善的幅度要明显高于专家参与程度。

（2）立法专家参与评估小结。

从整体上来看，立法专家参与所获得的总体评价一直处于逐年上升的趋势。当然其中仍然存在着一定的问题，尤其是专家参与的实际作用和实际效果仍有待提高。为了解决这一问题，我们建议采取以下措施：首先，增加有法治实践经验的专职常委比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥作用。相对于法治发达国家立法机构中法律专家的高比例及快速提升我国立法质量的要求而言，我国立法机构中法律背景的成员数量过少，增加有法治经验的专职常委，不仅必要，而且可行。其次，建立立法专家顾问团制度。专家顾问团和专家库的建立既要考虑到不同领域专家的广泛性和代表性，也要平衡好不同领域专家的比例、理论型专家和实务型专家的比例，以及来自不同学术机构、不同地域、不同学术派别的专家的比例，尤其要吸收懂得立法技术的专家。与此同时，要根据专家履职情况及立法实际需要，建立专家库和专家顾问团的动态调整机制。