第三章 国有企业作为合伙人：政策初衷与实践效果

第一节 国有企业能不能作为普通合伙人？

第二节 国有股东的转持义务及其豁免

第三节 “国控基金”与非“国控基金”

本章导读

国有企业作为有限合伙之合伙人，特别是普通合伙人的特殊性在于其国有身份。出于国有资产规范管理和保值增值的考虑，目前的法律法规和政策措施重点集中在国有企业投资身份、国有股权登记备案和转让处置、国有股权转持等领域和环节，并由此构成调整国有企业参与私募股权投资的规则体系。本章重点讨论相关政策规则的适用范围及其实施效果，介绍实践中的一些典型做法，并给出我们的意见和建议。

从总体上看，有关规定旨在加强国有企业和国有资产的规范管理，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。比如，禁止国有企业成为普通合伙人的立法目的是防止其因承担无限连带责任影响企业国有资产的安全；强化国有资产的形成、评估、流转等管理的目的在于规范国有企业对外合作、对外投资、重大资产转让等行为。客观地说，以资产监管、行为监管为特征的规则体系在规范国有资产管理、维护国有资产安全等方面确实发挥了积极作用，避免了很多违法违规行为。但从另一个角度看，这些做法也在很大程度上束缚了国有企业的手脚，抑制了其参与私募股权基金的空间和灵活性，突出表现在：一是国有资产严格的管理程序与私募股权基金灵活的决策机制和效率要求存在冲突。国资监管的很多规范规定得非常细、非常具体，每一个环节、每一个步骤都需要履行相应的决策程序或登记、备案程序，致使国有企业内部决策流程非常长，这与私募股权基金在及时把握市场机会，快速决策、快速投资方面的要求不相适应；二是国有资产的管理目标与风险投资的行业特点之间的差异。私募股权基金的行业属性决定了其投资行为本身面临很高的风险，很难保证每一笔投资都产生盈利或不发生损失。如何协调风险投资与国有资产保值增值之间的矛盾，也是国有企业面临的重大挑战；三是有些国有企业通过变通的做法已经突破了合伙企业法关于禁止国有企业担任普通合伙人的规定。比如，通过关联企业成为基金的普通合伙人，或通过协议安排担任基金管理人等。

这些做法，在一定程度上规避了现行法律法规的要求，但风险也是显而易见的：对国有企业而言，可能面临来自监管部门的处罚；对基金的其他合作方而言，则面临合作的不确定性或合法合规性质疑。如何解决国有企业面临的这一困境？我们认为，关键是要转变观念。要高度重视经济转型升级和产业结构变化过程中的制度创新和管理创新，积极研究新的企业组织形式、新型经济业态、新的合作模式的发展变革，及时调整监管思路和管理措施，保持监管与经济环境的契合度，避免管控与现实脱节，尽可能为国有企业“松绑”。