第二章　农村金融市场准入机制创新[1]

第一节　农村金融市场准入机制概述

一、农村金融市场准入机制的基本内容

随着我国市场经济改革的不断深化，政府对市场的干预程度越来越小，现代政府的理念是能够由市场解决的交由市场来解决，市场不能完全解决的可以设置市场准入制度加以限制。在这样的社会经济背景下，催生了市场准入制度，在农村金融领域内，农村金融市场准入机制作为市场准入法律制度中的一个分支，也逐渐走到了金融理论与实践的前台。

（一）市场准入制度的概念

市场准入制度源自于国际贸易领域，随着法律制度相互跨越界限的现象越来越多，市场准入制度被引入了众多的法学领域。在经济法的领域内，有的学者认为，市场准入制度是指关于一国准许公民、法人进入特定市场，从事相关商品生产经营活动时所应具备的条件和需要遵循的程序规则的一系列制度规范的总称。[2]也有学者认为，市场准入制度是政府进行市场管理，保障经济有序发展的一种制度设计，具体是指规范相关市场主体以及交易对象进入某一市场的准则和法规的总称。[3]还有人认为，国家为了克服市场失灵，实现经济的良性运转或某一公共政策，从而允许某些市场主体在满足一定的条件和规则时进入特定领域所制定的各种法律制度的总称。[4]可见，市场准入制度目前为止尚无一个准确的概念对其加以完整的描述，上述概念均有一定的道理，都是从不同的角度对市场准入制度进行的合理概括。

（二）市场准入制度的基本内涵

既然市场准入制度是不确定性的概念，那么就有必要对其内涵加以确定，以明确其概念范围。一般认为，市场准入的核心是“准入”，而范围则是“市场”，与此同时，它的性质是一项“制度”。因此，市场准入制度则具有三个层面的基本内涵：一是核心层面。市场准入的核心层面是“准入”的问题，所谓的“准入”即准许进入，那么这就存在着谁是准许的主体，谁是被准许进入的对象，这样的问题是市场准入制度的概念必须回答的问题。二是范围层面。市场准入的范围层面是“市场”，所谓的市场即经济市场或者是市场经济中的某一类市场或者行业。三是性质层面。从性质层面来看，市场准入是一种规范性的制度，具有规范性、可反复适用性的特点，因而这也区别于政令、应急政策等具体的规范。综合了以上问题后，我们对市场准入制度会有一个基本的认识，即市场准入制度是在某一特定的领域内，国家对进入的主体会有一定的限制，对符合规定条件的主体予以准许进入的法律制度。相应的，农村金融领域并不是任何一个主体都可以进入，须要满足一定的条件限制才可以进入。因而，在农村金融领域内，市场准入是指国家金融行政监管机关根据法律或者行政法规的规定，对于申请人提出的进入农村金融市场的申请，按照一定的条件、标准给予审核，经审核符合法律或行政法规规定条件的，允许申请人进入的一项制度性规则。农村金融领域内的市场准入一般而言包含了以下基本要求：投资主体资格准入要求、注册资本准入要求、业务准入要求、机构人员准入要求、治理结构准入要求、内部控制准入要求。农村金融领域内实施市场准入制度，其手段是通过设置准入屏障限制不符合法律规定条件的主体进入该领域，而最终达到防控金融风险的目的。

（三）农村金融市场准入的矛盾

在农村金融领域内实施市场准入制度，是从法律制度层面防范或消减农村金融机构金融风险的措施之一，其屏障的作用是其基本作用。然而，随着改革开放的不断深入，我国市场经济飞速发展，市场化的进程显著加快，市场中各个行业的开放化程度也在加强，诸多行业市场准入的门槛产生了一系列变化，大方向是降低的趋势。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“构建开放型经济新体制，适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。放宽投资准入。统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。”其中推进金融领域内的开放化是放宽投资准入的首要任务，于是，在农村金融领域内，市场开放与市场准入之间形成了一定的矛盾，争论的声音此起彼伏，农村金融是否还需要坚持市场准入，是否要降低市场准入的门槛，如何在市场开放与市场准入之间寻得平衡，这些问题都是目前农村金融法律制度所需要解决的问题，这一问题关系到我国农村金融市场是否能够和谐稳定发展。

（四）农村金融市场准入的特殊性

金融行业与其他行业有所区别，关系到我国经济建设的命脉，像汇率、通货膨胀率、利息率这些金融工具既是调节金融运行的工具，又可以作为国家对经济运行进行宏观调控的工具，因而金融的重要性在国民经济建设的过程中是极为重要的。若任何主体都可以不受限制地进入金融领域，从事金融活动，那么国家对于金融的控制力将大大削弱，金融秩序的稳定性也将受到影响。因此，由于金融行业在市场经济中的特殊地位，实施市场准入制度是必不可少的。

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。可见，在今后的一段时期内建设新型农村金融市场，服务“三农”、服务农业经济，这一目标将会一直持续。与城市金融制度相比，农村金融制度有着自身独特的市场定位和特点，因而，在市场准入制度层面也有着一定的特殊性，主要体现在以下几个方面：

1.主体准入条件适度宽松性

农村金融机构投资主体和投资人的准入条件相对于城市金融而言在一定程度上有所放宽，例如：传统的银行资本和产业资本可以设立农村金融机构，而且民间资本若符合一定条件也可以根据法律规定设立农村金融机构，并且对于外资而言，农村金融领域也对其进行了开放，允许外资在符合中国的法律和政策的前提下设立农村金融机构。可见，农村金融市场主体准入的条件是相对较为宽松的，正是由于这种宽松，使得更多的资本能够有机会进入到农村金融这一领域之内。

2.注册资本准入条件相应较低

所谓的高低是有比较而言的。首先，与城市金融相比，农村金融组成资本的起点相应较低，这一点在《商业银行法》中有所体现，第十三条规定：“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。注册资本应当是实缴资本。国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。”从数据上不难看出，设立农村商业银行的注册资本门槛相对较低，更加容易成功设立。其次，即便是农村金融机构之间，也会根据机构的类型不同而产生区别。例如：《商业银行法》中规定设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币，而《农村信用合作社管理规定》第九条中规定：“设立农村信用社应当具备下列条件：……（三）注册资本金一般不少于一百万元人民币；……”银监会和央行联合颁布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中规定：“小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。”根据《农村资金互助社管理暂行规定》第九条的规定：“设立农村资金互助社应符合以下条件：……（三）有符合本规定要求的注册资本。在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本；……”由此可见，即便同是农村金融机构，注册资本准入条件也各有区别。

3.持股限制的放宽

对于持股人的持股比例也做了宽松化的处理，使得农村金融机构资金的来源渠道更加拓宽，从而增加了对农村金融市场的货币供给。

4.治理结构准入条件有所放宽

农村金融机构的内部治理结构目前也在改革和试点之中，为了发挥农村金融机构的决策效率，采取了更为高效、便捷的治理结构方式，从而使运营成本有所下降。

5.营业范围准入的放宽

营业范围一直以来是银监会着力监督和控制的项目之一，目的是稳定金融秩序防范经营性风险，然而随着近些年来金融市场大力提倡产品和服务创新，使得各金融机构在实际营业过程中的营业范围有所变换，推出了一些新的金融产品和服务，农村金融也不例外。因此，《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中也强调要创新农村金融产品和服务方式，为此，首先要创新农村金融产品。推行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、动态调整”的农户信贷模式，合理确定贷款额度、放款进度和回收期限。加快在农村地区推广应用微贷技术，推广产业链金融模式。大力发展农村电话银行、网上银行业务。创新和推广专营机构、信贷工厂等服务模式。鼓励开展农业机械等方面的金融租赁业务。其次要创新农村抵（质）押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。健全完善林权抵押登记系统，扩大林权抵押贷款规模。推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。最后要改进服务方式。进一步简化金融服务手续，推行通俗易懂的合同文本，优化审批流程，规范服务收费，严禁在提供金融服务时附加不合理条件和额外费用，切实维护农民利益。

以上几方面的特点说明了农村金融市场准入具有自身的特殊性。

（五）农村金融市场准入的作用

市场准入制度本身可以体现出约束市场行为、稳定市场秩序的作用，农村金融的市场准入也具有重要的普遍性作用，然而农村金融本身担负着服务“三农”、服务农村经济的作用，因而在新农村建设中起着特殊的作用，所以，农村金融市场准入也会发挥特殊的作用，其作用主要体现在以下几个方面：

1.打破垄断的作用

农村金融市场准入门槛的降低有利于打破行业性垄断，使更多的主体进入这个行业，对于服务“三农”、建设农村经济有利。因为，金融行业属于特殊行业，国家实施市场准入之后资源被少数相对固定的主体分享，最终形成行业性垄断，这种行业性垄断对金融产业的发展而言是极为不利的，因而金融改革的一个方向便是适度降低金融行业市场准入的门槛，使更多符合法律条件的主体能够进入到这一行业中来，最终消减行业垄断所带来的资源分配不公。农村金融市场准入制度相对于城市金融而言，门槛较低，这就为更多符合条件的主体进入农村金融领域提供了基础，这对于农村经济的建设而言是非常有利的。

2.提升业绩的作用

农村金融市场准入门槛的降低有利于提升农村金融机构的业绩水平。原因较为简单，金融领域由于实施严格的市场准入制度，因而极易产生行业性垄断，从而降低服务水平和市场业绩。农村金融市场准入制度实施较低的市场准入门槛，有利于更多的主体进入农村金融市场，从而使竞争机制的作用得到充分的发挥，进而能够起到促进农村金融机构提升市场业绩的作用。现实中，农村金融准入的改革方向之一便是降低农村金融市场准入的门槛，充分利用竞争机制来实现业绩的提升。

3.防范风险的作用

合理的农村金融准入门槛对于防范金融风险有促进作用。鼓励更多的资本进入农村金融领域保障农村经济平稳运行是国家对新农村建设的一个要求，合理的农村金融市场准入门槛，可以有效地筛选出优质社会资本使其进入农村金融市场，服务于农村经济，从而能够在一定程度上防范金融风险的出现。

4.明晰权责的作用

农村金融市场准入有利于清晰地界定产权，明确责任分担。在现有的农村金融市场准入制度体系中，对于投资人的性质以及持股比例都有着明确的上限要求，这可以达到明晰产权和责任分担比例的目的，从而对于农村金融机构完善自身的治理结构和内控体系奠定了基础，有效地实现了“权、责、利”的统一，使农村金融机构的市场竞争力得到了充分的发挥，进而推动农村金融机构的可持续发展。

综上所述，农村金融市场准入制度在农村金融发展的过程中起到了积极的推动作用，它从打破垄断、提升竞争力、防范金融风险、明晰产权和责任分担比例等多个角度影响着农村金融的发展，是农村金融法律制度中必不可少的制度。

二、农村金融市场准入机制的经济法理论基础

（一）经济法中关于“两个失灵”的理论

1.经济法分析的基本框架

自从亚当·斯密提出“看不见的手”的理论之后，古典经济学进入了一个崭新的阶段，于是“看不见的手”的理论也就成为了市场经济中的一个基础性的理论，在此基础上，宏观经济学又有了“政府之手”的理论，“看不见的手”主要是强调市场在经济中的主导地位，意思是在社会经济交往中有一只看不见的无形的手在分配着资源，维护着经济秩序，这只手就是市场的作用。而“政府之手”理论强调在市场经济运行的过程中，仅依靠市场的力量不足以稳定市场秩序，有时须要借助政府的力量来予以应对，例如：经济危机等，此时政府所发挥的作用是纠偏性的，政府的这种作用被称为“政府之手”。市场经济中的这“两只手”的作用，共同支撑着市场经济向着秩序化的方向发展，同时“两只手”的理论也是宏观经济分析的最常用的基础性分析方法。但是市场经济中的这“两只手”并非在任何时候都能够起作用，当他们遇到各自难以解决的问题时便会出现失灵的现象，俗称“市场失灵”或“政府失灵”，合称“两个失灵”。“两个失灵”是市场经济中经常发生的现象，也是市场经济须要着力解决的问题。因而，“两只手”理论以及对“两个失灵”问题的解决，不仅是市场经济理论中的重要假设和分析框架基础，同时也是经济法中的基本原理。

2.“两个失灵”问题的解决与金融秩序

金融秩序是市场经济秩序中的一个重要组成部分，不仅如此，市场经济秩序对于金融秩序的依赖程度也是非常高的，较为典型的便是2008年美国的金融危机直接导致了美国的经济危机，而该危机的后果波及了整个世界范围之内，世界各国的经济都不同程度地受到了一定程度的打击。金融危机引发了经济危机，说明此时市场调节的作用是失灵的，须要借助政府的力量来解决经济危机，然而，国外很多国家的政府在应对经济危机的过程中所采取的措施力度有限，未能真正发挥政府在应对经济危机中的主导作用，从而处理危机的效果并不理想，故有的政府还被迫下野，这说明了政府在应对经济秩序的过程中处于失灵状态。政府作为宏观经济的调控者，所起的作用就应当是把属于市场的交由市场自己去解决，当市场出现失灵，没有能力解决的时候，可以由政府加以适当干预，以达到调控宏观经济的目的。这一理论既是宏观经济学的基础理论，同时也是经济法的基础理论，我国改革开放取得了巨大成就直接印证了这一理论。2008年由美国次贷危机而引发的全球经济秩序危机其不良后果也波及了我国，我国中央政府积极采取了各项措施来应对市场调节过程中的失灵现象，并给予适度的行政干预，最终化解了金融危机。这一做法又一次印证了当市场调解失灵时若政府不及时采取适度干预措施或者政府干预措施不得当出现失灵的状况，那么金融秩序有可能会出现不稳定的危机，但若政府能够采取及时有力的措施应对危机事件，即合理解决好了“两个失灵”问题，那么金融秩序将会趋于稳定。

3.农村金融市场准入与“两个失灵”的消减

实践中，“两个失灵”问题的解决是实现宏观经济调控的重要方法和手段，而关于“两个失灵”问题解决的理论也就成为了经济法的基础理论。在农村金融领域内，同样存在着“市场失灵”与“政府失灵”这“两个失灵”的问题，农村金融市场准入制度的实施能够在一定程度上对“两个失灵”现象作出矫正，从而使农村金融市场秩序恢复正常。因为，首先，农村金融市场准入制度的实施是对社会资本进入农村金融市场的一种合理筛选，将优质资本引入农村金融市场领域之内有利于提升农村金融市场的自我调节能力，使农村金融机构的市场竞争力有所提升。其次，农村金融市场准入可以充分地发挥政府对农村金融市场的监管作用，这在很大程度上避免了“市场失灵”现象的发生。最后，农村金融市场准入制度一方面富裕了政府机构的审查权力，同时也对政府的权力也做了一定的限制，有力地防止了政府过度介入农村金融市场而导致“政府失灵”现象的发生。由此可见，农村金融市场准入有利于消减“两个失灵”现象的发生。

（二）“市场失灵”理论对农村金融市场准入立法的影响

随着资本主义市场经济的不断发展，出现了周期性的经济危机现象，而且这种现象不以政府和社会的主观意志为转移，无论市场主体有多么努力，经济危机都会像魔咒一样如期而至，研究者开始对市场经济本身的规律进行研究，人们逐渐开始意识到市场经济存在着自身固有的缺陷，这一缺陷通常会表现为市场在调节过程中的失灵，于是西方宏观经济学理论中便有了政府适当干预的理论，即通过政府对市场的适度干预来达到对市场失灵的矫正，市场准入制度的设置正是政府适度干预市场的一种手段。在金融领域之内，仍然存在着经营性的风险和市场危机的风险，市场准入作为防范金融风险的第一道屏障，有效地防范着由于市场失灵带来的农村金融市场可能发生的各种金融风险。因而，农村金融市场准入与“市场失灵”理论之间存在着紧密的关系，由此也能够揭示出农村金融市场准入制度立法的必要性，主要体现在以下几点：

1.农村金融避免风险的需求

由于农村金融的服务对象是“三农”以及农业经济，农业经济特殊的特点导致了农村金融具有特定的风险性。首先，农业经济具有季节性和自然灾害不确定性的特点，这就会给农业经济赖以生存的农村金融带来更加具有不可预知性的风险。其次，农村金融机构由于较为分散，相对于城市商业银行而言，农村金融机构更加容易发生系统性的风险。再次，农村金融机构的投资额度较低，资产数量相对较少，抵御资产风险的能力相对较低，这也给农村金融带来了不确定性的风险。农村金融市场由于存在上述风险，故仅靠市场调节机制的无形作用，很难抵御这些风险，因而市场调节很容易陷入失灵的状态。此时须要设置合理的市场准入制度来对进入农村金融市场的主体以及资金加以筛选，使信誉较高且资产实力较强的优质社会资源能够进入到农村金融市场参与农村金融的建设，只有从源头上设置了防范农村金融风险的防线，农村金融才能够得到可持续性的发展。可见，农村金融市场准入对于事前防范金融风险，能够起到积极的控制作用。

2.农村金融科学发展的现实需求

从银监会每年公布的数据来看，我国农村金融机构的盈利水平与城市金融机构相比是较低的，虽然我国近些年来实施了一系列关于农村金融的改革，相应放宽了农村金融市场准入的门槛，但是从整体来看，农村金融市场仍然存在行业垄断性较强、盈利水平较低的现象，这些现象暴露出农村金融发展的不科学性。针对目前农村金融市场出现的这些问题，从源头上控制进入农村金融市场的社会资本的质量，使农村金融市场的竞争体系不断完善，科学地避免因市场竞争不完善而带来的各种不利后果，是农村金融科学发展的需求。因此，设置合理的农村金融市场准入标准，是农村金融科学发展的现实需求。

3.农村金融市场可持续发展的需要

在经济学中有一个重要的现象即资本具有逐利性，金融行业作为资本最为集中的行业也具有这一特征。农村金融市场作为金融市场中的一个组成部分，相对于普通金融而言，利润较低而且农村金融存在诸多不确定的风险，在市场机制的作用之下，农村金融的资本也会受逐利性的影响选择利润较高且风险较低的金融市场进行投资，因而会有一些农村金融资本撤离农村金融市场，这就更加剧了农村金融市场的固有风险，与此同时对于农村金融的可持续发展而言，也是一种破坏。因而国家主动对农村金融市场进行干预，实施合理的市场准入制度是非常有必要的，国家金融监管机构通过对进入农村金融市场的资本进行筛选，用法律政策的方法来规范和科学引导金融资本的流向，确保具有稳定性的优质资本能够进入农村金融领域服务于农业经济，为“三农”建设提供有力保障。只有使金融资本合理分流，使进入农村金融市场的资本不受逐利性的影响而功利性外流，这样农村金融的发展才具有可持续性。因而，农村金融市场准入制度的实施，也是农村金融可持续性发展的需求。

（三）“政府失灵”理论对农村金融市场准入立法的影响

在宏观经济学的理论中，认为市场经济发展的过程中会产生周期性的经济危机，而经济危机的产生除了有“市场失灵”这样的主要原因外，还存在着“政府失灵”这样的重要原因。主要表现是政府过度干预经济的自然运行，从而不可避免地会产生失灵的状况，原因较为简单，因为政府所掌握的信息属于不完全的信息，在信息不对称状态下很容易使政府作出错误判断，进而影响经济的运行。在宏观金融领域内，政府的作用是必要的，但又不能过度依赖政府的力量，否则会导致“政府失灵”，从而引发一系列的经济安全问题。在农村金融领域内实施科学合理的市场准入制度有利于规范政府对农村金融市场的干预行为，进而能够提升经济运行的安全性。因此，设置农村金融市场准入对于预防“政府失灵”而言具有非常现实的必要性，主要体现在以下几点：

1.提升政府对农村金融管理效率的需求

我国从党的十一届三中全会之后开始了改革开放的进程，1992年之后，更是将改革开放推向了一个新的高度，然而，我国从新中国成立以来就实施计划经济，因而其影响力在之后的改革开放进程中仍然有余温，各行各业中均有政府影响力的渗透。在农村金融领域之内，政府的影响力在农村金融机构中的渗透非常严重。这一现象在我国农村信用社这一典型的农村金融机构中体现得非常明显，农村信用社的政府干预因素是非常多的。例如：农村信用社在业务方面要受县级信用联社监督，在行政方面“人、财、物”要受省政府的管理，而在金融风险防控方面又受中国人民银行的监管，这就造成了县、省、中央三个不同级别的机构都对农村信用社具有监管的权力，监管权上的重复一方面会造成行政资源的浪费，另一方面也增加了金融监管的成本、降低了金融监管的效率。另外，一些省份还存在依据行政命令强制设立或者撤销农村金融机构的现象，这也是行政过度干预农村金融的具体表现。从实践来看，政府过度干预农村金融的现象使得农村金融整体的管理效率低下，在金融市场中的竞争力不强，因而有必要建立完善的农村金融市场准入制度，用制度的方式来防范政府过度干预农村金融的现象。

2.解决财政支持力度不足的需求

目前，我国农村金融在发展的过程中，一方面表现为政府对农村金融机构干预过度，但另一方面又表现为政府对农村金融的财政支持力度不足。实践中，政府对农村金融的帮扶力度、优惠政策的制定、资金支持力度等都有所欠缺，虽然根据2009年5月财政部发布的《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》规定：对我国新型农村金融机构按其上年贷款平均余额的百分之二来给予中央财政的补贴。与此同时，根据2010年5月财政部和国家税务总局共同下发的《关于农村金融有关税收政策的通知》规定，对我国新型农村金融机构的金融保险收入征收百分之三的营业税；并且对五万元以下的农户小额贷款利息收入不征营业税，对这一部分利息收入属于计算应纳税所得额时按百分之九减计收入。这些规定虽然在一定程度上体现了国家对农村金融的优惠政策，但是总体上仍然显现出诸多的不足。首先是这些规定由于是统一标准，这样的标准难以体现差别化优惠的特点，对于对资金需求并不迫切的农村金融机构而言帮助并不是太大，而对资金需求迫切的农村金融机构而言，这样优惠性规定又略显不足，有杯水车薪之意。因此，这些规定的科学性在实践中并未真正发挥理想的财政支持效果。其次是这些规定并未体现出对西部农村金融机构特殊优惠的政策，因而，这些财政支持的政策对于中西部农村金融建设而言帮助并不明显。由此，从这些规定中我们也不难看出，目前我国政府对农村金融的财政支持尚缺乏一定的科学性而且力度也略显不足。鉴于这种情况，实施合理的农村金融市场准入制度，使优质的社会资本根据当地金融市场发展的实际情况进入农村金融市场，依据竞争优势由农村金融机构自行解决政府财政支持不足的问题，这样既提高了农村金融机构自身的资本利用效率，同时也减轻了政府财政支持的负担，进而使中西部农村对金融的需求得到满足。

综上所述，在我国农村金融领域内，一方面体现了较多的政府意志，即政府干预农村金融的情况过多，而另一方面政府对于农村金融的财政支持力度还略显不足，这种矛盾的现象在农村金融发展的过程中表现得非常明显，这些表现都是“政府失灵”的现象。因而合理的农村金融市场准入制度能够在一定程度上解决政府干预过多和政府财政支持不足的现状，可以大大消减“政府失灵”现象的发生。然而，目前我国农村金融市场准入制度的制定是由监管部门制定并实施的，法律效力位阶不高，因而会出现市场准入制度执行力不够的现象，甚至也会出现一些不公开的潜规则，这些现象的发生都与农村金融市场准入制度的法律效力位阶不高有关，因而由人大制定法律或由国务院制定行政法规，用法律或行政法规的形式来规定农村金融市场准入制度，这样该制度的法律执行力才能够有所保障。

三、农村金融市场准入立法的指导思想

（一）充分赋予金融市场自身调控作用

1.减少技术性障碍

农村金融市场准入制度中的技术性障碍是指通过法律法规以及其他规范性文件，对于欲进入农村金融市场的投资主体、投资金额以及其他条件进行相应的限制，形成一定的障碍，将不符合技术性条件的投资主体排除在农村金融市场之外，不允许其进入农村金融市场的一种限制性的规定。该种限制是用立法确立各项技术性条件的方式实现的，因而可以称之为技术性障碍。之所以这样做，是因为金融行业对于一个国家而言是非常特殊的行业，关系到一国的金融秩序和经济安全，农村金融作为金融行业中的一个重要组成部分，担负着服务“三农”、服务农业经济的任务，若农村金融秩序被破坏，农业经济必定会遭受损失。在这样的背景下，国家会采取一些法律的手段限制进入农村金融市场的主体资格和资本的质量，以达到降低农村金融风险、维护农村金融稳定的目的。然而，这种用法律设置技术性障碍的做法虽然可以在一定程度上防范金融风险，但是若准入门槛过高、技术性障碍过多，就会带来将一些有可能进入农村金融领域的社会资本排除在外的现实缺点，从而没有使资源得到合理配置，金融运行的效率反而会有所降低。2014年颁布的《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中明确指出要稳步培育发展农村资本市场：“（二十三）大力发展农村直接融资。支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场上进行融资，鼓励发行企业债、公司债和中小企业私募债。逐步扩大涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具的规模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。（二十四）发挥农产品期货市场的价格发现和风险规避功能。积极推动农产品期货新品种开发，拓展农产品期货业务。完善商品期货交易机制，加强信息服务，推动农民合作社等农村经济组织参与期货交易，鼓励农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务。（二十五）谨慎稳妥地发展农村地区证券期货服务。根据农村地区特点，有针对性地提升证券期货机构的专业能力，探索建立农村地区证券期货服务模式，支持农户、农业企业和农村经济组织进行风险管理，加强对投资者的风险意识教育和风险管理培训，切实保护投资者合法权益。”这一规定大大放宽了农村金融市场准入的条件，鼓励更多的资本进入农村金融市场，在这样的指导思想下，农村金融市场准入的立法应当更加宽松，技术性障碍应当更加趋于合理，这样才能够吸引更多的社会资本进入到农村金融市场。

2.减少行政性障碍

农村金融市场准入制度中的行政性障碍是指基于法律法规以及其他规范性文件的规定，对于欲进入农村金融市场的投资主体、投资金额以及其他事项设置行政性审批程序，通过该程序的运行形成一定的障碍，将不符合条件的投资主体排除在农村金融市场之外，不允许其进入农村金融市场的一种限制性的规定。该种限制是用行政审批方式实现的，因而可以称之为行政性障碍。我国古代官本位思想严重，这种思想在我国现代社会依然有一定的影响，加之改革开放前我国实施的是计划经济，政府的角色尤为重要，集中体现为政府对市场行为管得太多、管得太死，各种行政审批事项既繁杂、又存在错综复杂的交叉关系，大大降低了市场运行的效率。这种现象的弊端在经济高速发展的今天，暴露得十分明显，近些年来国家对行政审批制度进行改革，取消和压缩了一大批行政审批事项，这对于提升市场运行效率是极为有利的。具体到农村金融市场而言，为市场准入制度设置行政性审批事项是为了加大对进入农村金融市场的主体和资本的监管力度，以达到从源头控制风险的目的。但是过多的审批事项必然会延长社会资本进入农村金融市场领域的时间，从而降低了资源合理分配的效率。所以，在农村金融市场准入领域内，压缩行政审批的事项，降低社会资本进入农村金融市场领域内的行政性障碍，是使社会资本有效投入农村金融领域内、服务“三农”、服务农业经济的一项可行性措施。该措施也是农村金融市场准入制度立法所应当遵循的一个基本原则。

（二）合理定位政府监管作用

1.政府监管要体现适度性

农村金融市场准入制度的设立需要遵循一定的原则性，世界各国政府对金融市场准入的设置基本上采取核准主义原则，即充分发挥政府在市场主体进入金融市场前的行政审核作用，以达到风险源头控制的目的。但与此形成鲜明对比的是农村金融市场准入的设置，虽然农村金融属于金融行业中的一个分支，但是其地位和作用较为特殊，因而各国对农村金融市场准入采取了不同的态度。但不管各国对农村金融市场准入采取何种态度，有一点做法是一致的，即政府在市场主体进入农村金融市场过程中所发挥的监管作用是不可忽视的。就我国农村金融市场准入制度而言，依然采取核准设立的原则，但是随着我国新农村建设的加速，国家对金融服务“三农”越来越重视，并制定了诸多政策措施，如：《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中指出：要丰富农村金融服务主体，鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金，支持其他融资性担保机构为农业生产经营主体提供融资担保服务。规范发展小额贷款公司，建立正向激励机制，拓宽融资渠道，加快接入征信系统，完善管理政策。由此可见，目前政府对农村金融市场准入的态度是“宽准入”。在该思想的指引下，政府对于农村金融市场准入的监管应当采取宽松的态度，尽量压缩行政性审批的数量，减少政府对农村金融市场准入的行政干预，这样能够使更多的适格主体进入到农村金融市场之中为“三农”和农村经济提供金融服务。此时，就会存在一个矛盾，即政府监管部门如何处理监管与“宽准入”的关系，为了能够吸引更多的优质社会资本进入农村金融市场参与金融服务“三农”的建设，就应当实施“宽准入”的政策，而“宽准入”本身又会产生一定的金融风险，因而政府必须提供必要的监管，所以，政府对于农村金融市场准入监管要适度，既不能管得太死又不能不管，政府监管部门处理好这一矛盾，才能够准确地找到自己的定位。

2.政府监管要体现规范性

政府对农村金融市场准入的监管除了要体现适度性要求之外，规范性也是重要的要求之一。所谓的规范性，即政府监管部门对于农村金融市场准入的监管过程要体现执法的公正性、公开性和规范性，符合行政法规对执法程序的规范性要求。实践中，政府监管部门对农村金融市场准入的监管要符合以下几点才能够体现出规范性：一是农村金融市场准入监管主体必须在法律规定的权限范围内行使职权，不可超越法律而行为。行政授权和行政委托必须有法律依据、符合法律要旨。二是农村金融市场准入监管的内容要合法。政府部门对农村金融市场准入进行监管必须根据法律的规定作出，没有法律规定，监管部门主体不得作出影响金融市场主体权利义务的决定。三是农村金融市场准入监管程序必须合法。监管主体要严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；必须按照监管的内容来决定所适用的程序，不能任意化、改变、调换和省略程序。四是农村金融市场准入监管主体违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。[5]因此，规范性是政府监管部门对农村金融市场准入监管的基本要求，只有监管部门的监管过程做到了规范性，才能够使农村金融市场准入制度的实施更加符合效率。

3.政府监管要体现统一性

实践中，由于行政审批事项具有强制性，而该项权力资源被政府的行政部门所占有，加之我国行政审批制度体系尚存在一些不完善之处，这就在很大程度上给了政府行政部门一定的权力运用的伸缩性，权力部门往往会利用这一空间衍生出诸多腐败的行为，诸如执法不公、权钱交易、滥用职权、玩忽职守等等。相应地，在政府监管部门对农村金融市场准入进行监管的过程中也可能会出现上述腐败现象，这会大大降低监管部门的执法公信力。因此，政府部门对农村金融市场准入进行监管时，要保持执法标准的统一性，即一视同仁，用同样的标准来对待每一申诉人的申请，不能以行政长官的个人意志来决定是否批准申请人的申请。这样才能够体现执法的公正性。

4.政府监管要体现效率性

执法效率是指在依法行政的前提下，行政机关对社会实行组织和管理过程中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益。与国家立法机关、司法机关相比，行政机关更强调效率，执法主体要从保护公民权利和国家利益出发，对行政相对人的各项请求及时作出反应，对各种行政事务及时通过执法作出反应。[6]在农村金融领域内，监管部门对农村金融市场准入活动进行监管，必须在法律规定的时限内依据法定程序积极履行职责，处理申请人的申请，提高工作效率，在规定的实践范围内尽快给申请人予以答复。但是提高效率的同时还应当兼顾行政审批监管行为的公正性，不能仅仅为了工作效率而丧失了执法公正。与此同时，政府监管部门对农村金融市场准入进行监管的行为，应当尽量提升准确性，应当尽量避免合法但不合理现象的发生。与此同时，政府监管部门还应当与其他相关部门建立分工明确、相互衔接、协调互动的工作机制，使监管行为真正做到程序简单、过程顺畅，这样才能够避免因多头执法而导致效率下降情况的发生。

5.政府监管要体现服务性

政府监管部门对农村金融市场准入进行监管是政府职能的体现，关于政府职能，一般认为可以分为两类：一类是社会管理职能，另一类是服务社会职能。这两类职能在政府的职能中同时存在，但是比例并不相同，后者比例占优，体现了政府的职能定位，于是也就有了“管理本位”和“服务本位”这样的主张。“管理本位”强调政府的社会管理职能，所谓政府社会管理，就是各级政府系统能动地反作用于作为社会环境的各子系统，而不仅仅是能动地反作用于其中的任何一个子系统，如仅仅能动地反作用于生产力或经济系统、或政治系统、或文化系统、或狭义的社会系统。通过政府的管理活动，全面地能动地反作用于社会各子系统，来营造一个全面协调发展的小康社会。[7]“服务本位”强调政府提供社会公共服务的职能，即政府要大力整合社会公共资源，积极构建公共服务体系，把更多的财力和精力用于社会公共服务之中，以满足社会对公共服务的需求。一般认为，现代社会政府的职能应当发生转变，即由“管理本位”向“服务本位”进行转变，因而，构建服务型政府就成为现代行政制度发展的主流方向，所以社会服务职能也就成为服务型政府的主要职能，其他一切职能都处在次要的位置，服从于社会服务职能这一中心职能的实现。服务型政府提倡公民参与，并健全公民参与机制。提供社会服务虽然是政府的主要职能，但提供什么样的服务，怎样提供服务，不取决于政府意志，而是取决于公民的意愿和要求，政府必须对公民的服务要求做出前瞻性的回应。[8]因此，政府部门对农村金融市场准入的监管，也应当体现服务性，即政府监管部门应当在法律规定的限度内尽力为申请人提供各种服务，减少申请人办事阻力，为申请人提供一个良好的服务环境。

6.政府监管要体现透明性

透明性即公开性，是指行政执法单位的执法过程要在公开的环境下进行，并且要将执法结果向社会予以公布的法律属性。与透明性息息相关的一个制度是政府信息公开。按照《政府信息公开条例》的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关的执法过程以及执法结果，属于政府信息，当然也属于公开的范畴。政府信息公开的目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。所以，政府监管部门在监管农村金融市场准入实施的过程中，应当体现监管的透明性，并且将监管过程中所获得的政府信息及时予以公布，这样可以充分体现监管的公正性。

四、农村金融市场准入的立法目标

农村金融市场准入的立法目标是通过农村金融市场准入制度的立法所要达到的目的，明确农村金融市场准入的立法目标是制定合理的农村金融市场准入法律制度的基础。由于我国农村金融具有特殊性，故农村金融市场准入制度相应也具有一定的特殊性，根据这些特殊属性确立农村金融市场准入制度的立法目标，能够使该制度更加具备实用性。

（一）金融市场准入的一般立法目标

金融行业属于特殊行业，风险性较大，通过立法设置金融市场准入的具体标准，一方面可以限制一些不符合法律规定条件的主体进入金融市场，另一方面可以筛选出社会信誉好、资产实力雄厚的社会资本进入金融领域之内，这样可以在一定程度上防范和避免各种金融风险，以达到稳定金融市场的目的。因而，从整体来看，金融市场准入的立法目标可以定位于对金融秩序的维护。因为金融行业与一个国家整体的经济命脉和经济安全息息相关，若金融秩序被破坏，必然造成经济秩序的混乱，从而会引发经济危机，2008年初，由美国次贷危机引发的经济危机最终席卷全球，使全球的经济遭受重创，就是金融秩序破坏后影响经济运行的最直接例证。因此，防范金融风险、保障金融秩序，就成为金融市场准入立法的直接目标。

（二）农村金融市场准入立法的特定目标

防范金融风险和保障金融秩序是我国金融市场准入制度立法的一般性目标，因而它也可以成为农村金融市场准入立法的一般性目标。然而农村金融市场在金融领域内属于一个较为特殊的市场，有着自身的经营特色，因此，农村金融市场也有自己独特的发展目标，市场准入制度正是为了迎合农村金融市场发展自身的特点而设置，故农村金融市场准入的立法也有着自身特定的目标。具体而言，农村金融市场准入立法的特定目标有以下几个：

1.维持合理的竞争环境

农村金融市场准入的设置在标准上可以有宽严之分，而农村金融市场的竞争秩序也与市场准入标准的宽严程度有关，较低的市场准入门槛，有利于更多符合条件的市场主体进入到农村金融市场之内参与市场经营，从而也增加了竞争的激烈程度，而较高的市场准入门槛则会阻碍更多的市场主体进入到农村金融领域之内，从而加剧垄断的形成。在市场经济高速发展的今天，国家对于金融服务“三农”重视程度越来越高，因而行业垄断不仅不利于农村金融行业的发展，而且与国家大政方针也不相符合，因而就目前农村金融的发展而言，降低农村金融市场准入的门槛、扩大农村金融服务的范围、增强农村金融的市场竞争力，才是农村金融发展的大趋势。但是“宽准入”也会带来高风险的问题，这就需要立法合理地平衡“宽准入”与高风险之间的关系，将农村金融市场的竞争调整到可控范围。若立法一味强调“宽准入”必然会导致一些闲散的社会资本蜂拥而至，最终形成竞争过度的情形，比较典型的便是20世纪90年代的台湾金融，当时台湾金融市场实施低准入的政策，最终导致恶性竞争的形成。因此，现代农村金融市场准入的立法，应当在“宽准入”的前提下将农村金融的市场竞争控制在适度的范围之内，只有维持合理的竞争环境，农村经济才能够稳步健康发展。因此，维持合理的竞争环境、保障金融秩序，是农村金融市场准入立法的现实目的。

2.审慎筛选社会资本

农村金融行业是一个特殊的行业，其风险性除了来自于金融行业内部本身之外，还与农业经济外部的风险息息相关，因为农业经济具有时令性、受自然灾害影响严重等特点，这就决定了农业经济的风险具有相对不确定性，为农业经济提供金融服务的农村金融行业自然也就成为了高风险的行业。为了降低农村金融的风险性，实施市场准入制度从源头加以防控是相对合理的做法。因而农村金融市场准入制度实际上在立法之初，就担负了慎重筛选社会资本并将信誉度较高的主体和优质的社会资本引导进农村金融市场的重任，这样的立法目的就使得农村金融市场准入制度在立法时要增强政府监管审查的审慎性，例如为农村金融市场准入的政府监管机构规定较为严格的审查程序，以提升其审查的审慎性，这样才能够将优质的社会资本筛选出来并引导进入农村金融市场，为“三农”服务、为农业经济提供金融支撑。实践中，农村金融市场准入的政府监管机构尽到了审慎筛选的职责，才能够从源头上减少和避免“浑水摸鱼”现象的发生，从而使风险发生的机率大大降低。因此，审慎筛选社会资本同样也是农村金融市场准入立法的目标之一。

3.提升农村金融机构自身的效率

从银监会每年公布的数据来看，农村金融机构暴露出的问题是比较多的，其中一个重要的问题便是效率低下的问题。以往造成农村金融机构效率低下的原因有很多，其中一个重要原因便是农村金融自身经营管理能力不高、服务创新意识不强进而导致了农村金融机构在金融市场中的竞争力低下。而市场准入的设立可以很好地控制进入农村金融市场的金融主体的质量，这在一定程度上保障了进入农村金融市场的金融主体的经营实力，从这一点可以看出，农村金融市场准入制度的设立对于农村金融市场内农村金融机构的经营效率是有促进作用的。基于这样的基本认识，农村金融市场准入的立法可以将提升农村金融机构自身的经营效率作为立法目标，在市场准入的条件中应当设置一些对提升经营效率有益的条件，满足这些条件的主体才能够进入到农村金融市场为“三农”服务、为农业经济服务。

4.鼓励多元化、小型化的农村金融

农业经济相对于工业经济而言，有着自身的特点，例如：周期固定、时令性较强、受自然因素影响较多等，因而作为对农业经济提供资金支持的农村金融而言相应地也具备这些基本特征。这些特征决定了农村金融需求主体对资金的需求和使用往往具有不特定、短平快等特点，在这样的基本需求之下，农村金融市场中衍生了一些专门为小微农业企业提供金融服务的小型化金融机构，这些金融机构以贷款方式灵活、能够灵活性地满足小微农业企业对资金的需求而受到农村金融市场的青睐。在这样的背景之下，国家也提出了农村金融多元化发展的政策性战略，鼓励符合条件的不同投资主体进入农村金融资本市场，充分利用金融工具的杠杆作用带动稳步培育农村金融资本市场。例如：2014年颁布的《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中明确指出，要大力发展农村直接融资，支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场上进行融资，鼓励发行企业债、公司债和中小企业私募债。逐步扩大涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具的规模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。这显示出了国家对发展多元化、小型化农村金融的一种政策性倾向。在这样的政策指导下，农村金融市场准入制度的立法应当更加趋向多元化和小型化，为小型农村金融主体进入农村金融市场提供法律上的前提和保障。但是在农村金融领域内，“船大抗风浪”一直是金融风险防控的一个指导性的原则，“船小好调头”则是对市场经营战略的一种很好地描述，然而“船大”的缺点是经营效率低下，而“船小”的缺点则是可能存在的风险大。很显然，像为小微农业企业提供金融服务这样的小型农村金融机构即“小船”而言，自然存在着一定的金融风险隐患，此时就需要农村金融市场准入制度在源头加以防控；而对于那些资金实力较为充足的市场准入主体即“大船”而言，则存在着效率低下的缺点，此时农村金融市场准入制度应当针对这一特点制定保障金融效率的准入条件。因此，在农村金融多元化发展的时代，市场准入制度也需要与时俱进，鼓励多元化的金融主体进入农村金融市场并助力推动小微金融主体为“三农”服务、为农业经济服务，是现代农村金融市场准入制度立法的又一现实目标。