一、生态文明法律体系

目前学界对法律体系没有统一的或唯一的定义。简单地说，法律体系（legal system或system of laws）不是指一部法律（包括法律、法规和其他法律表现形式）或一个法律规范（包括实体性、程序性、强行性、任意性、权利性、义务性、原则性、定义性、选择性规范等各种不同类型的规范），而是多部法律或多种法律规范按一定标准（包括一定范围、目的、任务和功能等）的组合。广义的法律体系，包括世界法律体系、国家法律体系、部门法律体系和其他法律体系（如地方法律体系、某个领域的法律体系等）等不同类型的法律体系。^[1]本文所称的我国的法律体系，是指我国全部法律或法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体，是由各种部门法律体系或部门法组成的有机整体。

生态文明法律体系又称生态文明建设的法律体系，是指有关生态文明建设的各种法律规范和法律表现形式的总和。^[2]生态文明建设的法律不是指某一个法律规范、某项法律规定或某部法规，而是指具有共同宗旨、性质相似、相互关联的一系列法律规范、法律规定和其他有关法律表现形式的集合。上述法律规范，是指由国家制定或认可，由假定（或条件）、指示（或处理）、后果三要素组成的行为规则，包括但不限于由假定、处理和制裁三要素组成的制裁性法律规范。上述法律规定和其他法律表现形式，是泛指各种法律、法规以及国家认可的其他法律规范性文件中的有关规定和其他有关法律表现形式，包括：实体内容，程序性规定，法律规定的理念、原则和政策，法律或司法实践认可的具有法律效力的习惯和判例等。

从不同角度，可以将生态文明法律体系分为生态文明法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。法律现行体系和目标体系，是从时间维度对环境法体系的定义。前者就目前状况而言，是指由现有生态文明建设的法律规范或法规组成的系统；后者就将来状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。现行体系一般不够完善，而目标体系则仅仅是一种规划和设想。生态文明建设的立法计划特别是长远立法规划，主要是设计、规划生态文明建设的法律的目标体系。学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的生态文明法律体系。^[3]

（一）生态文明法律规范体系

生态文明法律规范体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整生态文明建设活动的法律规范所组成的系统。它是从法律规范角度对生态文明法律体系的定义。根据法律规范由条件（或假定）、处理（或指示）和后果三要素组成的观点，法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范（如指导性、综合性和部门性的环境资源法律规范；实体性和程序性的环境资源法律规范；命令性、禁止性、授权性、义务性、任意性、解释性等各种不同功能的环境资源法律规范）。用法律规范来概括法律体系的局限性在于，它可能将对法律法规中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出法律体系的范围，因为某些传统的法学理论认为法律原则、目的和指导思想等不属于法律规则或法律规范的范畴。在我国，常见的生态文明法律规范类型，主要包括有关生态建设的宪法规范、行政法规范、民商法规范、刑法规范、诉讼法规范（包括传统的民事、行政、刑事诉讼和新型的公益诉讼）、技术性法律规范和其他法律规范。

（二）生态文明法规体系

生态文明法规体系，又称立法体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约的有关生态文明建设的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。它是从制定法角度对法律体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。用法规体系来概括法律体系的局限性在于，它可能将对法律法规的司法解释、判例排除出生态文明法规体系的范围，因为在大陆法系国家一般不承认法官造法即判例法；而在英美法系国家，某个部门法的法律体系实际上是指该部门法领域的各种法律表现形式的总和，包括有关的制定法、普通法^[4]和司法判例等。法律法规与法律规范的一个重要区别是：某项法律或法规，可以包含很多不同的法律规范；一个法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。从现行立法体制即从立法机关的级别和法律法规的效力级别看，我国现行法规体系的构成如下：由全国人大通过的宪法和基本法律；由全国人大常委会通过的法律（包括具有法律效力的决定、决议和法律解释）；由国务院制定的行政法规（包括具有行政法规效力的决定、命令）；由中央国家机关（主要是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构）制定的行政规章（包括具有行政规章效力的决定）；由依法拥有地方立法权的地方立法机关通过的地方性法规、自治条例和单行条例^[5]；由依法拥有地方政府规章制定权的地方政府制定的规章^[6]；各种依法制定或由国家认可并具有法律效力的标准、规划和国际条约；其他法律规范性文件^[7]。从立法体制的维度建立法规体系，要注意维护法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。在具体适用法律法规而发生冲突时，除法律明确规定外^[8]，一般按照“上位法优于下位法（或高级别的法优于低级别的法），后法优于前法（或新法优于旧法），特殊法优于普通法，国际法优于国内法（除我国宣布保留的条款外）”的原则处理。

我们可以从法律法规所规定的内容来认识法规体系，即根据生态文明建设法律法规的内容，将生态文明法律体系分为若干子体系。例如：以防治环境污染为主要内容的环境保护法子体系，简称污染防治法；以自然资源开发、利用及其管理为主要内容的自然资源法子体系，又称自然资源法；以能源开发、利用、节约及其管理为主要内容的能源法子体系；以防治自然灾害为主要内容的灾害防治法子体系；以防治生态破坏、维护生态安全、进行自然生态保护为主要内容的生态保护法子体系；以反对动物虐待、维护动物福利为主要内容的动物保护法子体系；以城市、乡村和区域开发整治和生态建设为主要内容的国土开发整治建设法子体系。上述几个子体系基本属于我国法学界所称的环境资源法（又称环境资源生态法、环境法或生态法）的范畴。目前我国已经形成宪法行政法、民商法、刑法、经济法、环境资源法、社会法、军事法和诉讼法等法律部门^[9]，生态文明建设虽然位置重要、内容丰富、范围广泛，但由于生态文明建设是最近才兴起的领域，在历史形成的法律部门中它很难以独立身份插进去，所以我国法学界一般用环境资源法来代表生态文明建设法律，即将生态文明建设法律纳入环境资源法律体系之中。这种认识或做法，并不意味着环境资源领域大于或包括生态文明建设，而是尊重历史形成的法律部门格局。至于是否用“生态文明建设法”或“生态文明法”^[10]来取代“环境资源法”，从学术和理论研究角度可以进一步探讨，但这基本上不是一个纯学术问题，而是一个法治建设的实践问题。笔者认为，各国的部门法法律体系一般不是由学者主观设定的，而是在各国具体的法治建设中历史形成的、自然形成的。必须指出的是，生态文明是一种以环境资源生态保护为主要内容、以人与自然关系为主要调整对象、以人与自然和谐为主要宗旨的整体性的文明形态，生态文明源于环境保护、生态运动和生态学。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，是建设美丽中国的主干线、大舞台和着力点。^[11]环境资源保护是生态文明建设的关键和重要抓手，有关建设生态文明的法律规定虽然体现在我国全部法律体系中，但集中、主要体现在环境资源法律中。基于这种认识，目前我国政府和学界大都认为，生态文明建设法律体系是以环境资源法为基础、主干、主体的法律体系，生态文明法律的主要内容是保护和改善环境、防治环境污染和生态破坏、合理开发利用和管理自然资源（能源）、进行自然保护和生态建设。从某种意义上可以认为，生态文明建设法律体系也就是环境资源法律体系，在生态文明建设法律还没有成熟或发展成型的情况下，完全可以用环境资源法律体系来代表生态文明建设体系；与此相适应，也可以将对生态文明建设的法律纳入环境资源法学^[12]的研究范围。

另外，从法律法规的内容和功能出发，有利于建立内容完备、功能齐全、各有侧重、有机联系的生态文明建设法律体系。在当代中国，从法律法规的内容和功能进行分析归纳，生态文明法律体系即环境资源法律体系主要包括如下几个方面：①综合性的生态文明建设法律或者具有较强综合性的生态文明建设法律。综合性的环境资源法律，又称环境资源基本法或生态基本法，是从全局出发，对整个生态文明建设活动或整个环境资源生态保护工作的重大问题作出规定的法律，在整个生态文明建设法律体系中处于牵头地位。有人认为，目前我国尚没有一部囊括所有生态文明建设活动或环境资源生态事务的综合性的法律或法典。但是，所谓综合性的生态文明建设法律的内容和范围也是相对的或逐步完善的，甚至可以有几部综合性法律。笔者倾向于将现行《环境保护法》（2014年）修改成环境资源生态基本法（或环境政策法、或环境资源生态基本法、或生态基本法），将其发展成为生态文明建设的综合性法律。②单行性专门生态文明建设法规或单行性专门环境资源法规。单行性专门法规，是相对综合性法律而言，是专门对某项生态文明建设活动（或某种环境要素，或对环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的某个方面的问题）作出规定的法规。从立法体制的角度看，单行性专门法规包括：法律，行政法规，地方环境法规，环境部门规章，地方政府环境规章，其他规范性文件。可以根据所属关系或调整范围的大小，将生态文明建设单行法规分为：一级法或基干法，二级法，三级法，四级法，等等。例如，在防治环境污染方面可以分为：污染防治法（基干法），水污染防治法（二级法），长江水污染防治条例（三级法），湘江水污染防治条例（四级法），等等。③各种依法制定并具有法律效力的生态文明建设标准或环境资源标准及其有关法律规定。这里的标准包括有关生态文明建设的环境、资源保护标准，环境卫生绿化标准，城乡建设标准，资源开发利用标准等，生物多样性保护标准，生态区（包括生态省、市、县、乡镇、村庄、生态工业园区、生态农业园区等）标准等。④各种依法制定并具有法律效力的生态文明建设规划或环境资源规划及其有关这类计（规）划的法律规定。这里的计（规）划包括由国家立法机关批准或通过的国家经济社会发展计（规）划、全国国土规划；由国务院批准的主体生态功能区规划、城乡规划、经济区规划和其他区域开发整治规划；各种环境资源法律明确规定必须制定和实施的污染控制计划、资源开采计划等。目前，我国已制定一系列有关生态文明建设或环境资源生态方面的规划、计划。有关法律、法规和行政规章，对这些计划、规划的编制、审批、效力、实施和重要性等问题作了专门规定。⑤我国缔结或者参加的与生态文明建设有关的或与环境资源生态保护有关的国际条约。国际法（包括条约、国际习惯和区域经济一体化组织的立法等）是国内法的一个重要渊源和表现形式。“条约是两个或两个以上国际法主体依据国际法确定其相互间权利和义务的一致的意思表示。”^[13]目前，国际社会已经签订数以百计的有关环境资源保护的公约、协定、议定书等条约文件，这些条约以不同的方式成为有关条约缔约方的国内法的一部分，即国内法的表现形式。目前我国已经签订、参加60多个与环境资源有关的国际条约，除中国宣布予以保留的条款外，它们都构成中国环境资源法体系即生态文明建设法律体系的一个组成部分。另外，我国已先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录^[14]；与芬兰、加拿大、新西兰、墨西哥、澳大利亚、俄罗斯、印度尼西亚、泰国、美国、越南、奥地利、苏里南、圭亚那、韩国、德国、智利、伊朗、土耳其、缅甸、西班牙、法国、斯洛伐克、斐济、希腊、英国、埃及、日本、莱索托、瑞典、阿曼、意大利、巴西、捷克、印度、科特迪瓦、蒙古、朝鲜、阿根廷、伊拉克、刚果共和国、尼泊尔、阿联酋、马来西亚43个国家，先后签署了56个林业部门间合作协议（备忘录）^[15]。⑥民法、刑法、行政法、经济法等其他法律部门的法律法规中有关生态文明建设（包括环境资源开发、利用、保护、改善及其管理等）的法律规定。

可以把上述标准、计划、国际条约和相关部门法律中的有关规定作为生态文明建设法律体系的配套部分。值得注意的是，目前美国、日本、欧盟成员国等西方工业发达国家非常重视标准和计划在环境资源法律中的作用，标准控制和计划控制已成为对环境资源活动法律调控的重要手段。在有些国家，环境标准通常以法规的形式颁布，环境规划以法案的形式由议会通过。^[16]欧盟有关防止放射性污染的标准由《欧洲原子能共同体条约》（1957年）规定，该条约还规定应该依据该标准制定有关欧盟法规；欧盟的污染物排放标准也以法规的形式公布。根据《欧洲联盟条约》（1992年），欧共体环境行动规划按立法程序通过，不仅本身具有法律性质而且具有造法功能（规定依据该规划来制定有关环境法规）。由于我国制定的有关生态文明建设和环境资源方面的标准和规划种类繁多、数量庞大，还不宜将所有的规划和标准都纳入法律体系，但是将某些重要的、具有法律效力、由国家强制力保障实施的规划和标准纳入法律体系，则已经成为立法机关和法学界的共识。例如，根据《水法》（2002年）第18条的规定，“规划一经批准，必须严格执行。”《大气污染防治法》（1987年9月5日颁布，2015年8月29日修订）第二条规定，“防治大气污染”应当坚持“规划先行”。该法还设立了“大气污染防治标准和限期达标规划”的专章，对依法制定的大气环境质量标准、大气污染物排放标准和大气环境质量限期达标规划赋予了法律约束力。因此，我们应该重视标准和计划在生态文明建设法律体系中的地位和作用。

生态文明建设法律体系的发展、健全程度，是衡量一个国家生态文明建设法制和管理水平的重要标志。建立健全生态文明建设法律体系，对于加强生态文明建设即加强以生态文明为旗帜的“五型社会”建设、管理和法律调整，具有重要的意义。