导言

大学章程是大学治理的规范基础，大学章程制度建设对高等教育法治化有着不可替代的重要意义。此书是本人主持的国家社会科学基金重点项目“大学章程法律问题研究”（10AFX006）的研究成果。在经过国家社科基金项目规划办公室组织的专家鉴定和评审程序后，有幸成为了《国家哲学社会科学成果文库》中的一员。为便于读者更好地了解本课题的研究背景、研究过程和相关内容，下面对相关信息作扼要介绍与说明。

一、研究目的、意义及方法

本课题研究的目的旨在通过梳理大学章程的法律问题，系统地阐述大学章程的法理基础和制度选择，为大学章程的制定提供理论基础、原则导向和参考信息，推进中国大学章程法治化的进程。

本课题研究有着重要的理论和实践意义。在理论上，大学章程作为高等教育法学的重要内容，还相对欠缺系统性的梳理和研究，对大学章程的法律性质和内涵进行深入而系统的分析，甚为必要。在实践上，围绕大学章程，衔接上位的宪法、法律、法规、规章和下位的校规校纪，构建一种对我国而言凸显新型特性的大学治理规范体系，成为当前大学治道变革的当务之急，大学章程法律问题的研究，对此进程的推动，有着基础性的理论意义。在教育部《高等学校章程制定暂行办法》出台、国内大学纷纷制定章程的时期，这一研究尤其能够对推动大学法治的进程起到重要的理论指引和信息供给作用。

本课题研究采取了以法学的规范实证分析方法为主，综合历史研究和比较研究的方法，通过丰富的资料和实例导出各项命题和结论。在研究方法上，本书强调务实，力求通过文献考证和历史考察得到充实的结论，吸收法学、哲学、教育学等多学科的知识，形成了富有特色的研究成果。

二、成果的主要内容、重要观点及对策建议

（一）主要内容

本书介绍了大学治理背景下大学章程在高等教育法律规范体系中的定位，阐述了大学章程的法律性质，考察了中外大学章程的历史发展及现状，归纳了大学章程的功能与原则，并对大学章程的制定主体、制定程序、内容、实施等方面作了详细的探讨，强调大学章程作为大学治理的总体规范和直接依据的地位，突出大学章程之于现代大学治理的意义，对中国高等院校章程的制定和运行进行了深入的分析。

本书认为，现代大学治理需要合法化，其合法性的来源是多元性的，而大学章程对于大学治理的合法化、对于依法治校而言有着不可替代的意义。大学章程是现代大学法人制度建立的标志，是现代大学法人秩序的内在要求，是现代大学法人自治的核心架构，是现代大学学术自由的重要保障。本书将大学章程定义为从总体上规定大学治理主体结构、核心过程及大学内部相关主体权利义务保障的、在大学治理中可以直接适用甚至优先适用的地位相对独立的规范性文件。大学章程是大学治理的总体规范，是大学治理的直接依据。它并非契约，但具有契约性的色彩；它也不必然是抽象行政行为，但具备高权性和抽象性。大学章程的这些属性能够支持它作为大学治理之基础的重任，但大学章程不是独立存在的一套法律规范，而必须融入整个大学治理规范体系中才能发挥应有的作用。大学章程作为大学治理的总体规范与直接依据，处于宪法、教育法律法规与校规校纪之间的关键位置，对大学治理起着承上启下的中枢作用，围绕大学章程构建新的高等教育法律规范体系，使得规范权威位阶上下游的规范能够对大学章程和大学治理构成一套较完备的支持体系，就成为高等教育法治发展的新任务。

大学章程起源于中世纪的欧洲，历史悠久，形式丰富多样，被引入中国也已有一百余年的时间，在国内取得了一定的发展。但目前中国大学章程存在一系列问题：法律地位不明确，法律效力得不到保障；缺乏对学校治理结构的具体规定，学术权力与行政权力失衡；制定程序不完善；缺乏公开性，透明度不高；等等。这需要我们从原则到规则层面对此进行系统的改进与完善。

大学章程制定与实施的基本原则包括：合法性原则，包含法律优先原则与法律保留原则。权益保障原则，包含鼓励师生参与学校事务、明确师生的权利义务、正当程序和充分救济原则。大学自治原则；因校制宜原则。在这些原则指引下，大学章程的制定主体、程序、形式及内容等问题，才能得到更准确的分析。

大学章程制定权是一种自治权，是一种社会公权力，它既来源于法律明文的授予，也来源于法律精神对大学自治权利的确认。为了防止大学章程制定权的异化，应当为其设定明确的边界，具体包括禁止性规范边界、法定权利边界和宪法精神边界。大学章程制定权归属之判定，则应遵循合法性原则、利益相关性原则、专业性原则、组织化与制衡性原则。不仅如此，大学章程的制定主体结构还应当根据制定章程的阶段、大学的性质、大学的合并与分立、大学自身的特性等而有所不同。对此，国内外大学有着丰富多彩的实践，其共同点是制定主体的特定化、机构化和组织化，制定主体内部组成人员的多元化以及立法对于大学章程制定主体进行规定。但就域内实践而言，还存在缺乏特定的组织化机构、学生以及其他相关人没有参与、政府和社会主体缺位、专家理性缺失、党委会错位等问题，应因校制宜对大学章程制定主体进行模式化的建构，合理配置组织起草权、提案权、审议权、表决权、发布权及核准权等，形成各方参与人员比重合理、表决权分配公平、对程序权利施加有力保障的章程制定规则。在制定程序方面，则需要强调民主原则，形塑规范化的制定程序。完整的程序构造是骨架，明确的行为指向是血肉，程序的内在价值和正当程序就是整个程序的灵魂。规范化的制定程序建构，对于大学章程的科学、有序的制定具有重要作用。一种规范化的章程制定流程，应当包括完整的阶段设计、有效的公众参与、起草程序的科学化引导、审议表决程序中的辩论机制、重大事项的逐项表决制等若干方面。本书对此提供了一套尝试性的大学章程制定、修改与废止的规范化程序设计，同时也为因校制宜原则留下了变化的余地。

大学章程的内容是大学章程法律问题的重点，本部分以比较研究的方式进行，但不以国外的模板直接对中国大学章程的内容结构提出要求。对中国大学章程内容的梳理主要围绕大学与举办者的关系、大学内部的治理机构、大学教师和学生的权利义务、大学与举办者之外的社会其他主体的关系等四个主要方面展开。大学章程须载明大学的性质和宗旨、大学的权利和义务、举办者的权利和义务、领导管理体制、学术组织及其运行机制、大学的纵向权力配置、教师和学生的权利义务、教师和学生的权利保障机制等内容。在此部分中，作者以详细的篇幅考察了域外和域内的大学章程内容设计，主张在比较和检讨的基础上，通过认清问题、明确目标，以借鉴吸收中外大学章程内容建设的好的经验和做法，对中国大学章程内容的未来进行构建；主张中国大学章程在内容上存在大学与举办者的关系混乱、大学内部治理结构失衡、教师和学生等大学主要成员的权利及其保障力度不足、大学与社会的关系不受重视等问题，需要通过若干方面的努力加以完善。

大学章程作为一种规范形式，其功能、效用的发挥也要依靠实施。我国大学章程实施的现状并不理想，原因是多样的：一是教育环境的限制，二是高校管理者对章程实施的漠视，三是章程自身的可实施性也存在问题。对此，应当优化教育行政环境促进大学章程实施，正确定位政府角色，提升各方认识，形成大学章程实施的内生动力，完善章程文本，提高大学章程的可实施性，确保大学章程的贯彻落实。

（二）重要观点

本书在大学章程的法理属性、基本原则、制定主体和程序、形式与内容、保障与实施等方面提出了一系列重要的观点，主要包括：

1.大学章程的理论基础不是大学管理而是大学治理，制定和实施大学章程的根本原因在于大学治理合法化的需要。大学章程是在整个高等教育规范体系中发挥作用的。在这一规范体系中，宪法是大学治理的终极权威，高等教育法律是大学治理的纲领，高等教育法规、规章是大学治理的重要导向，大学章程是大学治理的总体规范与直接依据，校内规章制度是大学治理的具体规则。在大学治理的法律依据当中，大学章程处于承上启下的关键位置，整合了自上而下和自下而上的双重正当性来源，肩负着为大学治理提供合法性保障和制度支持的使命。

2.大学章程通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答了包括现代大学治理等在内现代大学法人制度的核心问题，是现代大学依法自主办学切实可行的自治规范。大学章程是现代大学法人制度建立的标志，是现代大学法人秩序的内在要求，是现代大学法人自治的核心架构，是现代大学学术自由的重要保障。

3.大学章程制定与实施的基本原则包括合法性原则、权益保障原则、大学自治原则和因校制宜原则。本书尤为强调大学章程的务实性，要求章程的制定务必能密切联系本校实际，反映办学特色，体现办学理念，切实成为大学自治和权益保障的可靠依据，避免沦为一纸空文。

4.对大学章程制定主体的探讨，应当深化为对大学章程制定过程中的权力（利）体系的研究；这种权力（利）的配置又需要依据一定原则进行：合法性原则、利益相关性原则、专业性原则、组织化与制衡性原则，等等。基于这些原则形成的大学章程制定主体结构和程序，与不同阶段、不同背景的主体结构与权力（利）结构相结合，能够产生具备高度正当性的大学章程。

5.大学章程的内容须缘法而制而又不拘一格，各个大学章程可自成体系，不必拘泥于一种模式。部分法定内容可以由大学进行主动创新，在法定内容之外，章程还可容纳大学认为有必要加以规定的诸多内容，即自定内容，着重体现学校的特色。

6.在大学章程的内容中，一方面要结合当下的中国国情与体制特点，坚持党委对于大学的领导，另一方面更为重要的是要将这种领导体制规范清晰，以使大学符合自己的发展规律。具体而言，大学章程应厘清党委应有的职责，剥离本不属于党委的权力，创新党委参与大学治理的途径和方式。大学章程在坚持党委领导的基础上，应当将现行党委所享有的人事权、重大事项决定权等权力从党委中分离出来，交由专门的决策机构来行使。党委的政治领导职能可以通过在决策机构中的影响力得以体现。

7.大学章程的实施，关键是要优化教育行政环境，改革教育管理体制，实现政校分开。实现政府对高校的管理由微观管理到宏观调控的转变、由管理到服务的转变。政府必须把自己从对学校内部事务的过多、过细的管理中解放出来，把高校内部事务交给高校自主管理，使政府的作用更多地体现在制定标准和监督标准的执行方面。只有深化教育行政管理体制改革简政放权，把属于学校的权力全部还给学校，将政府不应由承担的职能交由学校自己履行，高校才能切实承担起自己的职责，才能产生将大学章程予以实施的迫切需要。只有提升依法行政意识，完善、修改、清理相关的法律规范才能营造大学章程实施的环境、腾出大学章程发挥作用的空间。

（三）对策建议

本书的对策建议比较丰富，可以分制定主体、制定程序、章程内容及章程实施四个方面归纳主要的建议。

在制定主体方面，本书建议丰富和细化大学章程的制定主体结构及权力（利）配置，合理界定政府、教师、行政人员、职工、学生、校友等各种角色在大学章程制定不同阶段中的角色，完善大学章程制定的主体结构；推动章程制定主体的特定化、机构化和组织化，容纳多元参与，使大学章程具备最广泛的正当性基础。

在制定程序方面，本书提出大学章程制定和修改的规范化流程设计。大学制定新章程的程序应包括提案、起草、审议和表决通过、核准和公布几个阶段，本书对每个阶段都作出了一定的程序设计尝试，尤其提倡成立一个由一定数量的利益相关者和专家组成的起草组织负责起草工作，主要应当由具有表决权的主体进行审议，审议期间可以进行询问、质询和辩论，表决应当实行超多数决，建立重大事项逐项表决制，建立审核“发回”制度等。对于修改的程序设计，本书也给出了探索性的尝试。

在大学章程的内容方面，本书主张坚持大学章程制定的总体要求，合理配置权责以优化大学治理结构，实体程序并重以体现大学成员主体地位，围绕权力和权利规范构筑大学章程内容全景；尤其强调可以在大学章程中落实校长负责制，创新决策机构，保障学术事务自治。

在大学章程的实施方面，本书主张优化教育行政环境，正确定位政府角色，提升各方认识，形成大学章程实施的内生动力，完善章程文本，提高大学章程的可实施性。本书主张建立多元监督机制，包括校内学校举办者的监督、高校管理者的监督、学校师生的监督，也包括校外的社会监督、媒体监督，共同促进大学章程的实施。

三、学术创新、应用价值和社会影响

（一）学术创新

本书的学术创新较为丰富，对大学章程的法理性质、大学章程的原则、大学章程的制定主体和程序、大学章程的内容、大学章程的实施机制等都提出了新的见解。例如，在本书中提出的大学章程的四个性质、四项原则、大学章程在高等教育法治体系中的位置、将大学章程制定主体问题深化为大学章程制定权的配置结构问题、提倡由人员结构动态多元化的专门机构负责制定和修改工作、成立大学章程创新决策机构等。这些见解立足于对国内外大学章程历史及当代实践的大量实证研究和坚实的法学基础，使得本书的理论创新有着扎实的基础。

（二）应用价值

本书具有鲜明的时代意识和充分的应用价值。本书的应用价值主要体现在：第一，理论价值。本书基于扎实的法学基础和充分的比较研究，对大学章程的相关法律问题进行了系统的理论梳理，为中国大学章程的制定和发展提供了一个完整的理论框架。第二，文献资料价值。本书采用的参考文献非常丰富，年代跨越800余年，包含了古今中外的历史研究，以及对国内外大量高校章程的比较研究，各个部分本身就能充当富有意义的资料信息库。第三，制度设计参考价值。本书提出了丰富的制度设计建议，甚至尝试提出规范化的大学章程制定程序等，为大学章程制定的具体制度设计提供了相关广泛的参考意见。

（三）社会影响

本书的部分相关研究已经产生了较大的学术影响。近四年来同一课题下陆续发表十余篇相关研究论文，虽然发表时间尚短，已被各类学术论文引用187次。在教育部推行的大学章程制定热潮中，许多大学都参考与借鉴了课题研究成果的观点。这些发表在法学、教育学和管理学杂志上的一系列论文有的被“中国人民大学复印报刊资料”和《文摘报》等全文转载。可以说课题研究成果已在最近数年得到了法学界和教育学界的高度关注和认可。正因为如此，本课题的负责人被国内许多高等学校邀请，参与了国内数十所高校的章程制定或修改过程，并获得相关高校的高度认可。

在本书正式出版后，本书将进一步发挥其社会影响，成为国内学界在大学章程方面的重要著作，深入推进大学章程的制定、修改与实施，推动高等教育的法治化进程。