第三章　行政主体

一、行政主体概述

1．行政组织的法律意义

行政组织是行政权力的承担者，行政活动的实施者，行政法规范行政活动。行政组织的法律意义即在于其在法律上的主体地位，即行政组织能否作为一个行政主体对外行使职权，并履行管理职能。

2．行政主体的概念

行政主体，是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。法律上的行政主体具有以下几个特征：

（1）行政主体必须是承担行政职权，实施行政活动的组织

（2）行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织

（3）行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织，主要是承担由此产生的责任。

（4）行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织

3．行政主体与相关概念的区别

（1）行政主体与行政机关

行政主体当然主要是指行政机关，但行政主体不能简单地等同于行政机关，行政机关是生活中的用语，行政主体则是一个法学上的概念。其区别在于：

①并非所有的行政机关都能成为行政主体，行政机关只有具备一定的条件才能成为行政主体；

②并非行政机关在所有场合都能成为行政主体，行政机关在法律上可以具有双重身份，即民事主体与行政主体；

③成为行政主体的不限于行政机关，在许多情况下，非行政机关的社会团体也可能享有行政权力，也即在行政法上具有行政主体身份。

（2）行政主体与国家公务员

国家公务员是接受国家的委托，依法执行行政职务的人员；而行政主体属于由若干公务员组合起来的法律上的人格，脱离了国家公务员行政主体仅是一个抽象的名词，作为法律上的主体，既可以是单个的人，也可以是若干人组合起来的集体。

（3）行政主体与行政法主体

①行政法主体即行政法律关系主体。在行政法律关系的双方当事人中，一方是作为管理者的行政机关，称为行政主体；另一方是作为被管理者的公民、法人或其他组织，称为行政相对人，即行政管理作用、影响的对象。

②行政主体通常是相对于行政相对人而言，表明其在行政法律关系中所处的地位。

③行政主体只是行政法律关系的一方当事人，不能将行政主体等同于行政法主体。

二、行政主体与行政机关

1．行政机关的概念

行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职权的国家机关。具体是指政府序列中的各机关，如国务院及其部门等。

（1）行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家行使国家职权的机关：与政党、社会组织、团体相区别；

（2）行政机关是行使国家行政职能的国家机关：与立法机关、司法机关相区别；

（3）行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关：与法律、法规授权的组织相区别。

2．行政机关的分类

（1）根据行政机关的职权管辖的范围划分：中央行政机关与地方行政机关

①前者包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构和国务院办事机构

②后者包括地方各级人民政府及其工作部门

（2）根据行政机关权限的性质划分：一般权限行政机关与部门权限行政机关

一般权限行政机关的权限是全面的，涉及各个行政领域和各种行政事务，如国务院和地方各级人民政府；部门行政机关的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域和特定行政事务，如国务院各部委、地方人民政府的工作部门。两者不同于：

前者受一般权限行政机关的领导，一般权限行政机关有权向部门权限行政机关发布命令、指示；而后者对一般权限行政机关的命令、指令、指示有服从的义务。

（3）根据行政机关的管理对象划分：外部管理行政机关与内部管理行政机关

前者管理的对象是作为外部行政相对人的个人、组织；后者管理的对象是行政机关的内部机构及人员。行政主体资格为外部管理机关所具有，内部管理机关通常不具有行政主体资格。

（4）派出机关与派出机构

①派出机关是指由一级人民政府经有权机关批准在一定行政区域内设立的行政机关。我国的派出机关主要有省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。

②派出机构是由政府的工作部门根据行政管理的需要在一定行政区域内设立管理某项行政事务的机构。

3．行政主体的种类

（1）根据行政主体实施行政权所针对的对象划分：地域性行政主体与公务性行政主体

前者是指以行政地域为主体的构成基础，有权对管辖地域范围内的一切人和事实施行政活动的行政主体；后者是指以某项行政事务为对象实施行政活动的行政主体。前者如国家各级行政机关，后者如国家行政机关的职能部门。

（2）根据行政主体与法人之间的关系划分：实质行政主体与形式行政主体

实质行政主体即具备独立法人资格的行政主体，而形式行政主体则是指仅在形式上具备行政主体资格，实质上并不具备法人资格的行政主体。

三、其他行使行政职权的组织

1．公务组织

（1）公务组织的含义

公务组织是从事某种公务活动的组织。具有以下特征：

①公务组织从事的是国家公务活动，这是公务组织的基本特征，非从事国家公务活动即不能称为公务组织；

②公务组织具有某种程度的独立性，因而不包括在国家行政机关的层级组织中；

③公务组织有独立的财产，在财政管理上有独立的预算；

④公务组织的成立是国家，它们执行法律所规定的某些公务，其成立的基础是出于公务管理的技术考虑，即某类公务活动不适宜由行政机关管理，需要创立具有一定的独立性和灵活性的组织承担。

（2）公务组织的类型：

①工商业公务组织：从事某项工商生产经营公务活动的组织。

②职业公务组织：在从事某种自由职业的人中间，为维持职业纪律和自治管理而成立的公务组织。

（3）公务组织与行政机关的关系

公务组织是公务管理的一种形式，是管理国家公务活动的组织，享有一般社会组织所不具有的公共权力，但是，公务组织要接受设立机关的监督。

2．法律、法规授权的组织

（1）法律、法规授权的组织的含义

法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。法律、法规授权的组织具有以下特征：

①法律法规授权的组织是指非国家机关的组织，不具有国家机关的地位；

②法律法规授权的组织行使的是特定行政职权而非一般行政职权。

（2）法律法规授权组织的种类

①事业组织

指为国家创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，不以盈利为目的的单位。

②社会团体

③基层群众性自治组织

指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。

④企业组织

（3）被授权组织的法律地位

①被授权组织在行使法律法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位；

②被授权组织以自己的名义行使法律法规所授职权，并由其本身就行使职权的行为对外承担法律责任；

③被授权组织在执行其本身的行政职能时，不享有行政职权，不具有行政主体的地位。

3．行政机关委托的组织

（1）行政机关委托的组织的概念

行政机关委托的组织是指受行政机关委托行使一定行政职权的非国家机关的组织。

①被委托的组织仅能根据委托行使一定的行政职权。

②责任承担

根据行政主体与法人之间的关系行使职权是以委托行政机关的名义，而不是以被委托组织的名义进行，其行为对外法律责任也不是由其本身承担，而是由委托的行政机关承担。

（2）被委托组织的条件和范围

被委托组织的条件通常由具体法律法规规定。一般来说，被委托组织的范围通常也是受行政机关委托行使行政职权的组织的范围。在实践中，下述两类组织也经常受行政机关委托行使某些行政职权：

①群众性治安保卫组织。指在全国范围内普遍设立的治安保卫委员会和主要在一些大中城市设立的联防队，治保会和治安联防队通常被委托行使某些行政管理职权；

②某些私人组织。

四、行政主体与公务员

1．公务员的概念

（1）所谓公务员，按照《公务员法》的规定，是指依法履行公职，纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这是广义公务员的概念。其特征在于：

①依法履行公职；

②纳入国家行政编制，国家编制管理分为行政编制、事业编制和企业编制，纳入行政编制的人员才属于公务员；

③由国家财政负担工资福利。

（2）行政法上的公务员是特指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政职权，执行国家公务的人员。

2．国冢职务关系

公务员接受国家的委托，担任国家行政职务，即与国家之间产生一种法律关系——国家职务关系，其内容为国家和公务员相互之间的权利义务：

（1）公务员的权利

①工作条件方面的权利：包括享有执行公务的必要权力，要求工作场所，了解并利用属于国家机密的材料等，对此，国家有义务提供；

②报酬权：包括领取法定工资报酬，享受法定保险福利待遇的权利；

③身份保障权：包括非因法定事由和非经法定程序，公务员不得被免职，辞退或处罚等。

（2）公务员的义务

①执行职务的义务；

②服从命令的义务；

③严守秘密的义务；

④不得从事与职务相悖的活动。

3．公务员执行公务的行为

（1）执行公务的标志

执行公务的标志是公务员为了向行政相对人表明自己的身份，使用权相对人易于识别，而在行为时设置的一种外形标记。设置执行公务的标志的意义：

①有利于公务员迅速向相对人表明其身份，便于其对相对人实施管理；

②有利于相对人迅速识别公务员的身份，便于其要求公务员为其提供服务；

③有利于区分公务员执行公务的行为和非执行公务的行为，以确定相应行为的效力和责任归属；

④有利于对公务员执行公务的行为实施监督。

（2）公务员执行行为的识别

具有公务员身份的人只有以公务员的身份实施的行为才是执行公务的行为，他以公民身份实施的行为不能认为是执行公务的行为。实践中通常综合考虑下述四种因素：

①时间因素；

②岗位因素；

③职责因素；

④命令因素。

4．国家职务关系的保障

（1）公务员的保护

公务员的保护是指公务员的权利和利益受到侵害时所具有的救济手段，如公务员执行公务不受妨碍，公务员执行职务的行为所造成的损害由国家承担国家赔偿责任等。其内容可分为：

①防止来自于公众的侵害。公务员对于来自于公众的侵害所具备的保护手段有：

a．刑法上的保护：刑法规定了妨碍执行公务罪，对妨碍执行职务的行为给予刑法上的保护；

b．民法上的保护：表现在公务员执行职务所发生的侵权行为，只在本人有严重过错时才承担责任。

②防止行政机关的侵害。为了防止行政机关的侵害，公务员具备的保护手段有：

a．行政上的保护手段:主要存在于公务员法中，公务员的职务关系受法律保障。

b．在许多国家，公务员防止行政机关侵犯其权利和利益所具有的最有效的保护手段，是向法院提起诉讼。但在我国，公务员认为行政机关的决定侵犯其权利或利益，不能向法院提起诉讼，只能依特别途径解决。

（2）国家对职务关系的保护

①行政处分

行政处分是国家行政机关在机关内部对公务员实施的一种惩戒措施，公务员违反法律法规或职业道德时，应承担相应的责任。所针对的对象主要是职务关系，即对职务关系有变更、消灭。行政处分分为警告、记过、记大过、降职、降级、撤职、开除公职。

②追偿权

国家行政机关对公务员保有的追偿权，即可以要求有重大过失或故意而造成损害的公务员承担部分或全部赔偿费用。追偿权行使的限制主要有以下规则：

第一，公务员执行职务造成损害的行为必须是故意或重大过失；

第二，追偿金额与过错行为相适应；

第三，要考虑公务员承担赔偿的责任能力。

③追究刑事责任

公务员在执行职务的过程中如果有明显的违法行为，情节严重构成犯罪的，如采用暴力行为野蛮殴打他人，以致造成人身伤害或死亡的，国家依法对此追究其刑事责任。