五、土地财政与地方政府政治周期研究

(一)问题的提出

在过去的30多年里，中国经济取得了迅速的增长。学界普遍认为，在干部管理体系的驱动下，中国地方官员对仕途的强烈关注在经济发展方面发挥了显著的作用[41]。这种干部管理体系，为地方官员提供了“胡萝卜加大棒”(晋升或降级)的激励来实现经济发展的核心目标。自20世纪80年代以来，辖区内的经济表现成为中央考核地方官员的重要标准之一。因此，为了增加晋升的机会，地方官员有动机去促进当地的发展和繁荣。地方官员对仕途的关切已经被证明与其辖区内的经济发展密切相关[42]，甚至也影响当地官员的政策选择[43-46]。另一方面，财政分权也被认为是经济快速发展的主要驱动因素之一。在20世纪80年代至90年代初，以分权为主的财税改革，为地方当局提供了促进经济增长从而带来更多财税收入的激励[30],[47]。例如，地方官员喜欢通过建设基础设施项目，提供税收优惠和简化行政规则来营造亲商和促进发展的环境，从而吸引投资和增加税收[21]。随着1994年的分税制改革，地方政府的财政收入份额从1993年的78%急剧下降到1994年的45%(见图1-20)。然而，财政支出的分配并没有变化，地方政府负责平衡自己的预算[36]。各级政府把财政责任施加于下一级政府，这就导致了地方政府严重的财务负担，事权和财权分配不平均。在2016年，地方政府预算收入占全国的55%，而地方政府支出却高达85%。因此，出于财政预算的考虑，地方政府在追求收入和发展经济方面变得更加积极。

1994年分税制改革后，中央政府又在2002年要求从地方政府中扣除高达50.00%的企业所得税，而2003年增加到60.00%，这导致了地方政府财政收入大幅度下降，地方政府财源紧迫，却又需要提供公共服务。当面临提供公共服务的财政压力时，地方政府被迫寻找替代性的收入来源来履行公共财政义务，平衡预算和其他自身利益[30]。对于地方政府来说，为弥补财政支出，预算外收入的税收无须缴交给中央政府。在这种财政背景下，土地财政，即地方政府通过土地出让产生的收入来维持财政支出，成为中国地方政府财政收入的主要来源之一[48]。地方政府在出让土地使用权后，可以从第三方收取土地出让费用等。根据中国国土资源部的统计，土地出让金从2009年的514亿元猛增至2015年的29800亿元，年增长率为36.22%。在2000年以前，地方政府土地出让收入占财政收入的比例低于10.00%，但至2010年，经过30多年的经济改革后，地方政府对土地出让收入占财政收入的比例高达67.62%，这明显表明了地方政府对土地财政的依赖程度越来越高(见图1-20)。大量的文献相继表明了在中国快速城镇化的背景下，土地财政激励措施的重要性。如Cao等[5]将城市快速扩张归因于低成本土地的征用，地方政府能够以低成本获得农民的土地，进而通过推动房地产和建筑业的发展(而不是促进工业化)，从而最大限度地增加税收[30]。Lichtenberg和Ding[49]发现土地转换和城市空间扩张与土地出让的经济效益相关联。Ye和Wu[50]使用1999—2009年中国地级市的数据，研究发现经济发展较好的城市在推动土地城市化方面更具侵略性，此外，地方政府对“土地财政”的依赖性日益增加，也促使了房价的上涨[5],[34]。

在中国，土地征用和土地使用权转让是由地方政府来管辖的。在地方政府征收土地后，土地出让有四种不同形式：协议、公开招标、拍卖和挂牌。私人协议的出让是指土地使用者和地方政府之间的一对一谈判。在谈判中，参与方必须考虑各种问题，从经济效益和成本到政治、法律、社会、文化，技术甚至心理问题[51]。此外，通过协议出售的土地由于多为非公开的，交易价格远低于市场价值，这导致某些地方官员能借由协议出售土地创造更多的寻租机会[21],[28]。因此，在许多情况下，土地资源可能未被最有效地利用，而这也是滋生腐败的主要根源[52]。再者，比较常见的，有些地方政府会特意降低土地价格，包括免费出让土地，以吸引企业投资、促进GDP增长[53]。另外一种土地出让的形式则为拍卖，拍卖通常包括多个投标人，以更透明的方式出让使用权，并带来了更高的交易价格[21]。地方政府尽管失去了寻租机会，但是却可以从城市土地市场中获得更多的土地出让收入[28]。许多的文献探讨了不同的土地出让策略的差异。Tao等[21]利用1999—2003年的地市级数据，研究了经由协议还是拍卖进行土地出让对地方财政产生的影响。Wang和Hui[53]通过2000—2012年的202个中国城市公开拍卖住宅用地交易的数据，探讨了城市土地开发空间格局，发现城市领导对仕途的关注与城市土地开发向外扩张呈正相关。Wang和Hui[53]则比较了两种土地拍卖类型“英式拍卖”和“两阶段拍卖”，研究发现后者更可能推高房价，尤其是在敏感的政治事件期间。此外，Cai等[52]提供强有力的证据表明，“两阶段拍卖”由于缺乏跳跃性的报价和价格差异，往往伴随着腐败问题。而Yang等[54]通过应用北京的数据，也证实了这两种拍卖机制的价格差异。然而，这两种不同的土地出让方式(即协议与拍卖)是怎样被地方官员的激励所驱动的？地方官员与土地出让机制相关的战略空间选择是什么？面对这一系列问题，本篇着眼于通过审视中国土地财政周期，来探究地方官员的激励措施与这两种土地出让方式的关联性。

目前，许多研究考察了政治周期对官员财政行为的影响。Guo[43]将在县级层面的政府总预算周期视为干部管理制度引起的地方官员对仕途的关切，研究发现，地方官员往往在第三、四年期间增加总支出，从而最大限度地提高晋升机会。Gong等[45]研究发现，在地级市以政治预算周期为依据的基础上，城市领导层对仕途的关注所造成的政治预算周期与重要的政治事件的时间是同步的，尤其在省级党代会召开期间。而Tsai[36]则重点考察了省级政府的预算周期，研究发现省级领导的任期对预算周期的影响可以说是无足轻重的，主要因为省级官员频繁的政治调动，导致他们对于任期充满不确定性，也就不会因为任期而改变经济或财政政策。虽然任期对预算周期的影响不显著，但Tsai[36]发现，由于省级领导的“双重”身份，不但担任地方领导班子，亦为中央政府精英，使得他们激励遵从中央政府的政策，因此，在全国党代会期间，可以清楚地观察到政治周期，意即省级政府的政治预算循环和五年一度的全国党代会召开时间息息相关。Gong等[45]也发现了类似的结论，而他们将省级行政单位的政治周期归因于地方官员对经济表现的激励和反腐败制度。据我们所知，目前还没有其他研究是以土地财政为重点的政治周期。由于土地财政是地方政府预算融资最重要的来源之一，因此理清地方官员的财政激励与相应的土地出让策略之间的关系是非常重要的。本篇不仅对地方官员对土地财政的依赖情况进行了深入分析，还将对研究政治预算周期的经济学文献有所贡献。

在本篇中，首先，我们会简要回顾土地改革及其演变的背景。然后，我们重点关注地方政府在土地财政上的财政和政治激励，识别土地出让策略的可能机制。为了“利益”(政治租金和财政收入)最大化，我们认为地方官员有动机去操控土地出让政策，主要是通过私人谈判或不同时间点的公开拍卖来调整土地使用的空间分配。由于土地财政的规划和执行主要为地级市政府主导，本篇的分析关注于地级市层面，重点考察了对各级地市政府最重要的政治事件，其一为省级党代会对土地财政周期的影响，其二为地级市官员的任期对土地财政周期的影响。省级党代会为省级政府最重要的政治事件，亦涉及地市基本上所有重大政治问题和官员的换届选举，每五年举行一次，由于地级市官员的大部分重大政治安排都是在省级党代会期间决定的，地级市领导就会有激励措施，在这个关键时刻用经济绩效来打动他们的上级，极大化升迁的可能性。因此，我们也预期他们在省级党代会召开时，会相应地操纵土地出让的策略。如果我们的假设是正确的，那么土地财政周期与党代会周期应该是同步的。另外，国家和党的宪法规定地方官员的任期为五年，这意味着地方官员的评估更有可能在任期第3年或第4年的时间内进行，由于地方官员晋升期望的变化，土地财政周期也可能受到影响。为了说明推动地级市领导人在土地出让策略上的行为，可能存在不同的机制，我们提出了一个简单的理论模型，结果表明一个以仕途晋升为主导，利润最大化的地方官员有动机去通过在不同时期操纵土地出让策略，从而来最大限度地提高他的晋升机会和财政收入，因此导致了土地财政周期的变动。

在实证上，本篇利用2003—2012年中国283个地级市数据，探讨了土地财政周期的存在，着重于协议或拍卖的土地出让数量(如“面积”)和土地出让价格的变化。实证结果表明，中国的土地财政周期与省级党代会周期同步，在党代会召开前两三年，地级市领导通过降低协议出让土地的份额，并增加拍卖土地的份额，达到极大化利益的目标。在省级党代会召开期间(当年或前一年)，则出现了相反的情况：通过协议出让土地的份额增加，而拍卖出让土地的份额减少。我们认为，尽管一系列改革限制政府避免通过私人协议进行土地出让，但反而使得地级市领导人有策略性地利用土地出让手段，达到其对于制造业或商业/住宅目的的需求。我们的实证结果与我们的理论模型预测相一致。除了土地面积之外，实证结果也显示，土地价格也存在着土地财政周期，显示土地出让的份额与土地价格之间存在负相关关系。研究结果表明，为了在党代会期间最大限度地提高经济绩效，地级市领导人的土地财政策略选择更有可能受到政治激励和财政激励的推动。但是，地级市领导的任期对土地财政周期的影响是微乎其微的，可能也与其面对极大任期不确定性相关。我们的实证结果表明，土地财政周期和省代会息息相关，中国地方领导人的财政策略不仅仅受财政预算分配的约束，土地使用空间分配和土地价格亦构成了地方官员的土地出让政策，对中国的地方经济发展和波动了发挥了关键性的作用。

(二)土地财政与地方官员的激励

1．土地财政的制度背景

在介绍理论模型之前，我们先简短介绍土地财政的制度背景。自20世纪90年代以来，土地财政已成为地方政府预算资金的最重要来源之一。1990年，国务院通过了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，从而正式建立了城市土地市场体系，地方政府管理土地征收和土地使用权转让，并负责向城市土地使用者出让使用权，其中商业用途40年，工业用地50年，住宅用地则为70年。1998年出台的《土地管理法》进一步规范了征地的法律框架和征地补偿标准，根据《土地管理法》的规定，地方政府能够合法获得集体所有的农村土地，几乎所有用于非公共城市用地的土地(如商业、住宅和工业用地)必须经过合法的征地程序并先转为国有城市土地[5]，农村土地所有者(如农民或农村集体)不允许私自转为城市用地，由于他们在土地价格的谈判能力上也相对较低，使得政府往往能以较便宜的价格收购农村土地。许多学者认为，正是这样的城乡土地转换推动了中国过去几十年来的快速城市化和工业化进程[48],[49]。

中国对土地使用权的出让最早是在1987年的深圳出现的，当时协议出让的期限是50年。1992年，中国对土地使用权转让进行了调整，并重点关注外商和私营企业使用的土地。如前所述，招标、拍卖和挂牌不像私人协议(通常是通过一对一或闭门式谈判)，在出让使用权时更加透明，因此，2002年开始，政府针对招标、拍卖和挂牌有了一系列的规定，国土资源部首先出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定商住土地应通过招标，拍卖或挂牌出让。2003年和2006年又分别出台《协议出让国有土地使用权规定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》进一步规范了城市土地使用的制度。前者强调，如果两个以上的潜在买家进行竞争，特定地块的土地使用权不能通过协议进行出让，以维持土地出让的公平和透明，后者则规定，通过招标、拍卖或挂牌的形式出让工业用地使用权，地价应高于基准价格，避免政府为了吸引投资，不合理地压低土地价格。所有这些规定的目的是为了使土地出让法制化，地方官员能通过更透明的过程出让土地。但实际执行面上，大部分城市土地出让仍然是通过协议的方式，特别是制造业工业用地，为了吸引投资，地方政府甚至采用了假拍卖的方式[21]，从1993—1998年，89%的土地使用权通过协议出让，仅11%通过招标或拍卖出让[5]，而从1995—2002年，协议仍占出让约86%的土地交易份额[56]。虽然《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》颁布，在中央政府的压力下，通过招标和拍卖的方式出让住宅和商业用地的份额有所增加，但是大部分制造用地的土地使用权仍通过协议出让[5]。

2．地方官员的激励和土地出让策略

如前所述，20世纪80年代的财政改革激励了地方官员增加财政收入的需求，地方官员不仅要平衡其管辖区内的预算，还要发展地方经济。另外，在干部管理体系的驱动下，地市级领导也有政治激励来实现经济绩效，从而最大限度地获得提升、晋升的机会，土地财政的收益也被证明与政治升迁正向相关。因此，地方官员既有财政也有政治上的激励去操纵土地出让策略，极大化自己的利益。

土地出让策略(通过协议或拍卖)会产生两个收入来源：一个是一次性的土地出让费用等；另一个则来自未来的税收[21]。通过拍卖出让的土地，通常出让费用相当可观，但此仅为一次性付款，一旦交易结束，资金流就断了。如需产生持续的收入，则需要依赖交易完成之后的税收，但不同土地用途可能税收金额也不同。例如，商业用途的土地出让往往会在最初产生一大笔出让金，但之后税收比例较低，而住宅用途的土地，由于中国目前并没有普遍实施房产税，交易之后的税收微乎其微，但工业和制造业用地的出让(虽然一开始的土地出让金和商住土地比起通常较为低廉)，则有可能在交易完成后提供大量的长期应纳所得税额[21]。更重要的是，制造业是当地经济发展的主要动力，通常具有很大的溢出效应，可刺激周边地区服务业的发展，进一步创造高薪就业机会，引进技术。为此，地方政府为了吸引工业投资和提高GDP增长，通常以非常低的价格(有时甚至无偿)策略性地出让土地[21],[37]。此外，由于协议出让土地的透明度较低，导致地方官员有寻租空间，因此，地方官员经常选择协议来进行出让工业用地的交易。工业用地出让导致了过低的土地出让金，影响地方政府的财政收支，为了完成财政任务，这些官员会利用公开拍卖商业和居住用地来提高商用和居住土地价格，通过开发商业和住宅用地来弥补工业用地出让的低廉出让金，从而最大限度地增加财政收入[57]，而商业地价的上涨也可能引发地方政府的土地囤积，威胁到地方可持续发展[58]。由以上所述可知，土地出让金溢价即使大幅上涨，但是大部分收益仅来自出让居住和商业用地，而非工业用地。此种商业和工业用地价格的差异，不仅符合地方官员的财政激励意图，也与当地官员仕途关切的政治激励有关，即中央政府制定的干部管理制度，引发地方政府为了吸引投资而不惜降低工业用地价格的逐底竞争(race to the bottom)，亦为“锦标赛竞争”[38],[59])。

总而言之，在干部考核制度下，地方官员有动机去促进当地的经济增长，从而提高晋升机会，同时创造足够的财政收入来履行财政义务。然而，他们也有动机策略性采取两种土地融资方式，增加寻租机会：意即通过协议低价出让土地，或通过拍卖高价出让土地。地方官员有意地采取这两种差异性策略，特别是利用每种土地出让方式的土地供应面积，借由利用土地供给极大化本身利润。大量的文献关注到这两种土地财政的策略差异，检验了地方政府对土地出让的财政激励和对经济效益的影响[34],[48],[53]，但是鲜有研究讨论土地出让机制策略操纵的问题。据我们所知，在土地财政周期方面，目前还没有重点关注地方官员的激励措施与这两种土地出让策略之间联系的研究，本篇旨在填补这一研究的空白。

(三)土地财政与政治周期理论模型

在干部管理体系的驱动下，如果地级市领导通过操作土地出让策略来获取财政收入和促进经济增长，那么，地级市领导将会怎样分配土地来最大限度地提高他们的晋升机会呢？我们构建了一个简单的理论模型，分析以协议或拍卖出让土地策略的选择，来表明土地财政政治周期可能的模式。

1．理论模型的设定

我们假设地级市领导人是热衷于职权的，且升迁与否是唯一考量(office-motivated)，而他们的晋升是由上级政府所决定的(省级政府)。上级政府部门以他们的个人能力[3]来评估考核地级市领导人，为简化模型，我们假设个人能力仅由他们在辖区内的财政能力和经济绩效表现来决定。我们用R表示在地级市领导人辖区内的财政收入，G表示辖区内的经济增长。地级市领导人的目标是极大化被提拔升迁的可能性，晋升的决定是由上级政府部门根据地级市领导人在辖区内以往的财政能力和经济绩效表现来决定。[2]因此，在地级市领导人任职期间R和G 的加总，与地级市领导人被提拔的机会呈现正相关关系。此外，令VF 和VE 为价值函数(value function)，代表创造的财政收入和经济绩效的效用，两者均假设为边际收益递减，即V＇F>0, V＇E>0, V″F<0和V″E<0。因此，一个地级市领导人的竞争力由VF+αVE来衡量，这里α表示上级政府部门考量经济绩效相对财政收入的权重。基于之前的讨论，我们得知，如果一个地级市领导任期t年，那么，VF和VE的形式分别为：

[3]尽管党政官员的晋升决定通常涉及许多非制度因素，如政治关系和派别之间的竞争等[60]。但是，为了简化起见，这里我们仅考虑地级市领导人的个人竞争力。

[2]升迁与否是根据官员之前的表现来决定，这个假设普遍与政治经济周期模型的设定相同[61],[62],[63]。在我们的模型中，驱动的机制类似于政治经济周期。在政治经济周期模型中，一个地方官员有动机去取悦选民，从而最大限度地赢得选举，在我们的土地财政周期模式中，地方官员则是有动机来取悦上级政府，并最大限度地提升晋升机会。

这里的δ和β分别代表上级党政部门对地方官员过去的财政收入和经济发展绩效的减损考量。根据标准的政治经济周期概率模型的假设[63], δ和β的值都很小，这也就是说地级市领导人最近的表现在影响上级的晋升决定上远比过去重要得多。

模型假设有两个时期，t-1期和t期。每个时期可用的土地面积表示为Lt-1和Lt。在每个时期，一个地级市领导可以决定如何通过不同的土地出让策略来分配土地：通过协议出让的土地数量用Ln 表示，而通过公开拍卖的土地则用La 表示。为了最大限度地发挥效益，所有可用的土地将在每个时期用完，所以在t期，，在t-1期，。这两种不同的土地出让策略会产生不同的财政收入来源，并导致不同的经济影响。这两种土地出让策略的区分在我们的设定中至关重要。我们假设通过协议出让的土地价格用pn表示，而通过拍卖出让土地的价格用pa 表示。不同土地出让方式的出让金差别极大，土地拍卖的价格远远高于协议，所以我们设定pa≫pn。因此，在t期时，地级市领导在辖区内的财政总收入是。另外一方面，我们要探讨土地出让对经济成长的影响，由于在实践中，通过协议出让的土地更多用于工业目的[5],[21]，并产生很大的溢出效应，所以协议出让土地通常被认为是有助于地方经济增长。值得注意的是，在这里，我们的模型只考虑了土地使用直接的财政和经济效应，而忽视了财政收入对经济增长的间接影响，因此，虽然拍卖出让土地可以产生财政收入，进一步可能间接促进经济增长，但导致的财政支出所创造的经济增长是难以衡量的，这取决于地级市领导人的预算分配，超出了我们的讨论范围。因此，该模型排除了财政收入进一步推动当地经济增长的因素。由上可得，在t期，一个地级市领导人在其辖区内创造的经济增长可用来表示，这里f表示以协议出让土地所带来的经济绩效函数，并且满足f ＇>0和f ″<0。

模型中事件的时间安排如下：首先，在每一时期，地级市领导人决定协议和拍卖土地的数量。然后，在t期结束时，上级政府部门根据对地级市领导人的竞争力(财政能力和经济表现)来进行评估，从而做出是否晋升的安排。

2．土地资源配置

地级市领导为了最大限度地增加被提拔的可能性，努力地提高他们的个人竞争力。因此，他们的目标函数是：

这里S=0.1。另外，地级市领导人同时面临的土地资源约束式为和。通过将 和代入式(9)，并且通过一阶条件，可求得式(10)和式(11)，即为地方领导人在t-1期和t期以协议出让土地的数量：

将式(10)和式(11)合并，我们可得

由于 VF 和 VE 是凹函数，V＇F >0和 V＇E >0。如果等式- 满足的话，那么 成立。考虑到f也是凹函数，不等式成立，所以必有，而且这个不等式对于任意β均成立，这里0<β<1。反之，如果 成立，那么必然成立。当时，如果β比较大时，那么；如果β比较小时，则有。前一种情况要求，而后一种情况与之相反，。由此我们可求得一个地级市领导人的最优的土地配置安排，见命题1。

命题1：一个以晋升为唯一目标的地级市领导人，当 - 时，相比于t-1期，会偏好在t期更多地通过协议的方式出让土地。而在相反的条件下，即，只要贴现因素β足够小，相比于t-1期，一个地级市领导人仍然会偏好于在t期以协议的方式出让更多的土地 。

这个简单的模型表明，为了职位的晋升，地级市领导人有动机去操纵土地资源的配置。考虑到Pa≫Pn, 表示在t 期，通过拍卖比协议的方式出让一单位的土地能获得的财政收入；而表示在t-1期，通过拍卖比协议的方式出让一单位土地能获得的财政收入。因此，-表示两个时期土地配置的财政收入差距，并且贴现到 t 期。当 满足时，一个地级市领导人在t期以协议出让土地的机会成本比t-1期的更小些。此外，当β小于1时，表示相比于t-1期，地级市领导人将会更加重视t期的经济增长。因此，一个热衷升职的地级市领导人偏好于在t期以协议的形式出让土地。另一方面，当相反的条件满足时，，相比于t-1期，地级市领导人在t期通过重新配置土地(即拍卖转变为协议出让)，能获得更高的财政收入，这表明在t期以协议出让土地的机会成本更高。当面临着获取财政收入还是经济发展的权衡时，β值对于地级市领导人的决定是非常重要的。当β值比较大时，这表明在t-1期的经济绩效是相对重要的。然而，如前所述，我们与标准的政治经济周期模型保持一致，所以β值通常是非常小的，这也就是说，地级市领导人在t期的经济表现比t-1期在影响他的政治前途上更为重要。因而，即使在t期以协议出让土地的机会成本更高，但是它可以被t期的经济绩效(重新分配土地，即拍卖转化为协议出让)所补偿。因此，现实中更可能观察到在t期以协议出让土地多于t-1期。

了解了协议出让的理想分配之外，通过拍卖出让的土地在这两期里该如何分配呢？假设两期土地的供给(L)均是固定的，即L=Lt=Lt-1，则可得L=。而根据命题1的结论，可以推导出命题2。

命题2：一个以晋升为唯一目标的地级市领导人，当 时，相比于t-1期会偏好在t期更少地通过拍卖的方式出让土地。而在相反的条件下，即，只要贴现因素β足够小，相比于t-1期，一个地级市领导人也会偏好在t期更少地通过拍卖的方式出让土地 。

命题2成立的条件为不等式Lt-1≥Lt成立。我们认为，在现实世界里，这一不等式Lt-1≥Lt成立是合理的，此不等式意味着土地资源是有限的，所以，可利用土地的总量随着时间逐渐减少，政府的供给也会逐步下降，因此我们的模型假设是符合现实意义的。总结来看，基于我们的模型，可以推导出这样两个假设。其一，在官员考核提拔期间，地级市领导人有动机增加以协议出让土地的数量，而在官员考核提拔之前，则与之相反，会减少协议出让土地的数量；其二，关于通过拍卖出让土地，则呈现出相反的模式：在官员考核提拔期间，地级市领导人有动机减少以拍卖出让土地的数量，而在官员考核提拔之前，则会增加拍卖出让土地的数量。

(四)土地财政与政治周期经验证据

1．研究数据描述和介绍

为探讨上述的理论模型，本篇采用2003—2012年中国的283个地级市面板数据。在这段时期，土地出让收入是地市级政府主要的财政收入来源之一。数据的来源管道众多，土地出让的数据来源于《中国国土资源统计年鉴》(中华人民共和国国土资源部，2004—2013)，该年鉴概述了土地资源的土地开发利用情况，包括通过不同的出让方式来统计土地出让的数量和收入。城市的人口经济资料则来自《中国城市统计年鉴》(中华人民共和国国家统计局，2004—2013)。另外，我们构建了政治变量，包括地级市领导的个人特征和省级党代会的时间安排，这些数据主要来自《中国地市级党委书记数据库2000—2010》[64]以及官方媒体发布的中国领导干部数据库。部分缺失的官员信息，我们通过互联网搜索引擎从新华网、人民网和百度百科等进行了补充。

在本篇中，主要被解释变量是土地出让变量，包括每种土地出让方式的供地面积和价格。所有土地变量和经济数据均以现行人民币计价，然后根据各省的统计年鉴，采用“社会零售物价总指数”进行贴现，其中2003年指数设定为100。为了确保结果不受异常值的影响，我们对所有变量进行了5%和95 %的极端值处理(Winsorize)。图1-21显示了2003—2014年通过协议和拍卖的土地出让的宗数，在此期间，通过协议出让土地宗数随时间而下降，而拍卖出让的宗数逐渐增加。而通过协议和拍卖/招标，土地出让的成交额和面积的变化也呈现出类似的趋势，如图1-22所示。尽管通过协议出让土地的成交额相当稳定，但是拍卖土地的收入大幅增加(图1-22)。这种变化可能来自于房地产市场快速发展的结果[28]。因为土地销售增加，财政收入大幅增加，所以地方政府支持房地产业蓬勃发展，以获得更高的税收和经济增长[57]。但当考虑土地出让的单位价值时，两种出让方式均显示出相同的土地价格上涨趋势，如图1-23所示。从图1-23中可以看出，通过协议出让土地的价格远远低于拍卖价格，这符合我们先前的推论，地方政府通过协议的方式来降低土地价格从而吸引工业投资，并且通过拍卖来提高地价进行补偿。

在我们的实证模型中，主要控制变量包括结构和人口指标。结构指标包含人均国内生产总值(GDP)和地方财政赤字。相对而言，富裕的城市比贫穷的城市创造更多的财政收入，因此采用人均GDP控制地级市间经济状况的变化。

此外，地方财政赤字反映了一个城市的财政状况。一个有预算赤字的城市，可能更多地依赖土地财政作为收入来源，从而通过拍卖来提高地价。这里的人口指标是各地级市的总人口。核心的自变量是省级党代会召开的时间，省级党代会每五年定期举行一次，几乎一半的省(自治区、直辖市)在全国党代会召开前一年举办省级党代会，其中半数在全国党代会的同一年举行(见表1-12)。省级党代会被认为是省级行政单位最重要的政治事件之一，决定着地级市官员晋升与否，激发官员在省级党代会期间策略性的操控土地出让政策。此外，我们还考虑了地级市领导人任期对土地财政周期的影响。表1-13显示了这些土地变量和控制变量的描述性统计。

2．研究的模型和方法

本篇的目的是考察中国地级市的土地财政周期，重点关注省级党代会的影响，计量模型如下：

被解释变量是土地财政的变量，即在t年第i 个城市通过协议或拍卖的方式出让土地的地价。核心的解释变量是二元变量，PCCP 代表省级党代会，PCCPit-2、PCCPit-1、PCCPit、PCCPit+1和PCCPit+2分别表示省级党代会召开前两年、前一年、当年、后一年和后两年，以此来反映官员对土地财政的财政激励行为。Xit是控制变量，包括总人口、国内生产总值、滞后的地方预算收入和地方预算支出。同时，我们考虑了时间趋势和城市固定效应。同时，需要指出的是，在估计省级党代会的影响时，我们控制的是时间趋势而不是年固定效应，这是因为，半数地级市的党代会在全国党代会召开同一年举行，另一半的城市在全国党代会召开的前一年举行。一旦省级党代会和年份的虚拟变量包含在模型中，就很难从其他时间效应中识别出省级党代会效应，且容易导致多重共线性问题，使估计结果难以解释。

第二个估计模型考察了地方官员的任期对土地政策的影响。核心的解释变量为官员的任期，由于地方官员任期(Tenure)与土地政策选择可能存在着非线性的关系。因此，我们采用任期和任期的平方向去估计两者间可能存在的曲线关系，我们用任期和其平方向替代了第一个估计回归模型中的省级党代会变量，而得到第二个估计模型——式(14)。在这个模型中，考虑了年固定效应和城市固定效应，进行估计的计量模型如下：

然而，一个人的任期与相应的土地政策之间可能不存在线性或曲线关系，为了去探讨此非线性关系，我们使用地方官员任期的虚拟变量，根据我们的数据，由于不到10%的地级市领导会在职位上超过五年，所以，我们以此为基础，构建变量Tenure1到Tenure5。

3．实证研究主要分析结果

(1)省级党代会对土地供给面积和价格的影响

表1-14和表1-15展示了省级党代会对土地财政周期的实证结果，地方领导人在党代会时会选择协议还是拍卖的土地出让策略。我们重点关注虚拟变量省级党代会的系数，其反映了在省级党代会期间土地供给数量的变化。值得注意的是，省级党代会五年一届，只有四个虚拟变量被包括在内，以避免多重共线性的问题。表1-14表明，在省级党代会期间(会议召开前一年和当年)通过协议出让的土地面积往往会增加；它们不仅具有统计学意义，而且在数量上也相对较大，相比之下，这种影响在省级党代会结束后(PCCPt+1, PCCPt+2和PCCPt-2)变为负向。表1-14的实证结果符合我们的假设，即地级市领导有动机将出让土地作为一种形式的投机活动，具体来说，在省级党代会结束后，地方官员倾向于减少以协议的方式出让土地，以便其可以在关键时刻使用，从而提高晋升机会。所以在省级党代会召开年份，为了产生更多的经济效益和最大限度地提升经济表现，地级市领导激励增加以协议的方式出让土地，从而吸引更多的工业方面的投资。

表1-15反映了在省级党代会召开前后，拍卖出让土地面积的变化情况。除了第4列外，表1-15的所有回归均表明，在省级党代会召开期间，拍卖的土地数量趋于减少，这与在省级党代会召开前相当大规模的“积累”相关。即使没有详细的数据显示土地出让方式和土地出让目的之间的相关性，但现有文献表明，通过协议出让的土地更有可能用于制造业，而通过拍卖出让的土地更有可能涉及商业/住宅用途。所以，地级市领导有可能抬高商业/住宅用地的价格，以最大限度地增加土地出让收入，所以有策略地减少拍卖土地的数量，以期控制土地供应，Wang和Hui[53]亦指出土地供给为地方官员操纵土地财政的重要工具之一。

表1-14和表1-15中的实证分析结果(即两种不同的土地出让机制)支持我们的假设。另外，其他的结果也提供了间接的支持，尽管地方财政赤字对以协议出让土地的影响是不显著的，但是也显示正向的关系，并且在以拍卖出让的土地面积作为被解释变量时，地方财政赤字表现出轻微的显著性，这表明财政预算问题或多或少是决定土地供应的影响机制之一。当地方政府出现财政赤字时，地方政府倾向于增加土地供应量，以获取超额的财政租金。

由此可见，土地供给的土地财产周期与省级党代会的周期是同步的，但是，两种土地出让方式呈现出不同的机制。除了土地供给外，我们还需要进一步探讨土地财政的地价周期来支持我们的研究结果。所以，我们使用土地出让的价格作为被解释变量，实证分析结果见表1-16，以省级党代会召开后一年(即PCCPt+1)为基准年。从表1-16的第2列可以看出，在省级党代会召开后，通过协议出让土地的价格有所增加，而在省级党代会期间地价相对较低。实证结果表明，地级市领导人可能会在省级党代会召开年份增加协议出让的土地，并有策略地提供低于市场价格的“低价”地价。而对于通过拍卖出让的土地，或多或少地观察到相反的模式(表1-16的第3列)。在省级党代会召开之后，通过拍卖出让土地的价格与省级党代会期间(特别是前一年)相比相对较低。实证结果表明，地级市领导人可能会在省级党代会召开前增加土地的囤积，从而通过拍卖获得地价高峰期，并且可以在省级党代会年份能够进行土地的投机。这与Du和Peiser[58]的发现一致，即地价和土地囤积量之间存在正相关关系。总而言之，地级市领导有动力压低协议的地价来吸引制造业投资，同时通过拍卖提高地价，增加财政收入，追求财政租金。

(2)地级市领导任期的影响

表1-17和表1-18分别以土地出让的面积和土地价格为被解释变量，考察了地方领导任期对土地财政周期的影响，任期(Tenure)和任期的平方项(Tenure2)，以及Tenure的虚拟变量等的系数为主要的解释变量。第2列和第4列中的任期和任期的平方项的系数反映了官员任期对土地财政的曲线效应，而第3列和第5列的任期(Tenure)的虚拟变量的系数则侧重于估计可能存在的非线性关系。表1-17第3列表明，在地级市领导任期开始时，协议出让的土地数量相对较高，而这种影响在任期第四年减弱。与之相反，在任期的第四年，地级市领导更偏爱于增加拍卖出让土地的数量。这种结果或多或少与省级党代会的周期相一致，由于任期的不确定性，地级市领导为得到上级主管部门的重视，因此，他有动机在一上任时便去关注土地政策。虽然通常来说，地方政府领导的任期是五年，但实际上，五年的期限限制并没有被严格执行。根据我们的计算，从2003—2014年，地级市领导在任期的前三年内进行职务调整的比例高达45%以上，这表明地级市领导的政治变迁存在着高度的不确定性。因此，他们可能有动机在任职的初期便来操纵土地政策。所以，我们观察到在这段时期，协议出让土地数量的增加，而拍卖出让土地的份额相对较低，这与之前讨论的省级党代会周期的模式相似。然而，表1-18中的所有系数都是不显著的，这表明地级市领导的任期对土地价格的影响可能是极微小的。在中国，官员任期的限制可能不是严格的，地级市领导的任期和政府换届的不确定性导致在其任期内操控土地政策的动机较少，从表1-17和表1-18可以看出，除少数情况外，地级市领导的任期对土地财政周期的影响几乎是可以忽略不计的。

4．稳健性检验

(1)地方官员任期和省级党代会的影响

尽管前面的实证结果表明，地级市领导的任期对土地财政周期几乎没有什么影响，这可能是因为地级市领导人的任期和省级党代会的时间安排是重合的。因此，在原来的省级党代会模型的基础上，我们加入了地级市领导任期的第一年的虚拟变量(Tenure1)和不同的省级党代会虚拟变量的交叉项，以此反映与省级党代会周期相关的政府换届的影响，由于PCCPt+1作为基准，所以该变量省略。在控制不同省级党代会年份作为协变量时，我们得到的结果均为一致的。另外，以协议出让土地的数量为被解释变量，如果用Tenure2和Tenure3取代Tenure1，则回归分析的结果相似但是效应减弱的；如果更换为Tenure4和Tenure5，回归分析的结果均不显著。这样的结果表明，一个地级市领导在他上任初时对此有更大的关注，回归分析的结果见表1-19。表1-19的第2列表明，所有交叉项的系数都和其对应的省级党代会年份正负相一致，并且其大多数是显著的(除了PCCPt-2× Tenure1和PCCPt+2×Tenure1)，这意味着新上任的地级市领导人可能有更多的动机，根据省级党代会的周期来操控协议出让土地的份额。这可能的原因是，新上任的地方领导面临着高度的不确定性，强烈地希望在任期初能够用政绩表现来打动他的上级，增加升迁的概率，从而导致了更为显著的土地财政周期。然而，这样的影响对于拍卖出让土地的份额并不显著(见表1-19第3列)。新上任的地级市领导这样的偏好可能是因为与拍卖出让土地相比，协议出让土地或许更容易被实现和操纵，并且使当地精英们能够追求预期的收益。另外，该模型对省级党代会变量得出的结果与我们前面的结论(见表1-14和表1-15)几乎一致，这显示了结果的稳健性。

(2)地方官员辖区特征和省级党代会的影响

以上的实证分析结果表明，地级市领导激励通过协议或拍卖的方式对土地出让进行分配。然而，我们有必要考虑可能来自各个城市之间其他差异所造成的影响。例如，每个城市在制造业或商业/住宅开发方面都有自己的比较优势，这可能会限制地级市领导人对土地投机的行为。为了验证结果是稳健的，我们按照工业产值的平均值，将城市分为工业化和非工业化城市，构建了一个是否工业化的虚拟变量。在省级党代会基础模型中，我们加入了是否工业化城市虚拟变量和不同省级党代会虚拟变量之间的交叉项，从而考察在工业化和非工业化城市之间土地出让政策操纵情况的变化，回归分析结果见表1-20。表1-20的第2列表明，所有交叉项的系数都与其对应的省级党代会虚拟变量的系数符号相反，但是并不显著。然而，对于拍卖出让土地的情况，少量的交叉项(PCCP × Industrialized city 和PCCP t+1×Industrialized city)系数是显著的，但是它们对应的省级党代会虚拟变量是不显著的(见表1-20的第3列)。为了使结果更加清楚容易解释，我们采用一般线性约束检验，具体的结果见表1-20的底部表格。表1-20的底部表格表明，对于协议出让土地的情况而言，非工业化城市的土地财政周期更为明显；对于拍卖出让土地的情况而言，工业化城市则表现更为明显。这个实证结果表明，非工业化城市更注重吸引制造业投资，而工业化城市则更多地集中从住宅和商业房地产中收取租金。对于有利于发展制造业的城市而言，地方官员会花费更多的精力来促进商业/住宅行业，所以投机性的土地财政周期被体现出来，反之亦然，表明财政收入和经济表现之间的权衡对于地级市领导未来的仕途至关重要，因此地级市领导的土地政策必须着重两者均衡的发展。

(3)地方官员个人特征和省级党代会的影响

地级市领导的个人特征差异也可能导致这种机制。许多文献发现，地方官员的政策偏好取决于他们的社交网络[65-67]。与“非本地”官员相比，“本地”官员，即在当地逐级提拔的官员，拥有更好的社交网络，会倾向于出台迎合地方精英的政策。因此，土地财政周期可能会随着地方官员对当地不同的熟悉程度而存在差异。根据职业发展轨迹和出生地，我们将地级市官员分为“本地”和“非本地”，构建是否“本地”的虚拟变量。一个“本地”的地级市领导表示其主要的升迁是在他所管辖的城市内发生，或他是出生在他所管辖的城市内，因此，本地官员与当地精英有很好的关系。而“非本地”的地级市领导表示他是从其他城市调任过来的，也不出生在他所管辖的城市，所以与当地精英的联系较少。通过将是否“本地”的虚拟变量和不同省级党代会虚拟变量的交叉项添加到省级党代会基准模型中，以此来刻画对土地利用的影响是否因地级市领导而异，回归分析结果见表1-21。表1-21中所有交叉项的系数均不显著，表明地方官员的“本地性”对土地财政周期的影响是无足轻重的。在表1-21的底部表格亦展示了一般线性约束检验，证实这样的结论。

(五)研究的主要结论

以上分析表明，中国地方官员的财政安排不仅仅受财政预算拨款的限制，在干部管理体系的驱动下，土地财政亦为重要的财政来源之一，而土地出让的空间分配和价格则为地方官员利用土地财政的重要政策，影响了中国的地方经济发展和波动。以往的文献中广泛讨论了中国土地财政的重要性。然而，鲜有研究考察地方官员有策略性地对土地出让方式的利用问题。在21世纪之初，尽管中央政府颁布了土地管理的相关法规，越来越多的土地以拍卖的形式进行出让，但是大部分土地供应仍通过协议进行，这表明地方政府利用土地使用权的出让方式和“逐底竞赛”的过程。

如前所述，我们构建了一个理论模型，刻画了土地财政和政府政治周期的关系。为了增加晋升的机会，地方政府官员在省级党代会召开前夕，会非常注重辖区内的经济绩效，就会通过增加协议出让的土地，也会减少拍卖出让的土地面积，达到其目的。为验证此理论模型，我们使用中国2003—2012年的283个地级市的面板数据，研究发现在省级党代会召开期间，地方领导对土地出让方式进行利用是显著的。在这段时间里，地级市领导增加以协议出让土地的份额，从而吸引投资提高晋升机会，并且降低以拍卖出让土地的份额，以提高商业/住宅用地的财政收入。本篇的实证结果表明中国的政治周期不仅与财政预算安排有关，而且亦与土地的空间分配相关。具体来说，一个地级市领导有针对性地倾向于通过协议或拍卖的方式来操控土地的出让情况。由此可见，中国地方领导的财政行为和土地政策偏好是被政治体制所束缚的。