第六章 全面抗战前国民政府时期法规的重要内容（上）

这里的全面抗战前国民政府时期是指1927年4月12日蒋介石在上海发动反革命政变，以后成立上海特别市政府（后改称为上海市政府），至1937年11月12日上海华界被日军占领，上海沦陷前的时期。一方面，这一时期中的上海地方政府建立在血腥镇压共产党人和进步人士的基础之上，具有明显的反动性，在由其颁行的一些法规中，可以看到它对革命运动和革命人民的极端仇恨。另一方面，上海地方政府开展了大规模的立法活动，内容广涉政治、经济、文化、治安等各个方面，其数量之多，内容之广泛，为以前任何时期所不及。从法制发展史的角度来看，上海地方立法在这一时期走向了一个新的阶段。下面是当时颁行法规中的一些重要内容。

一、政治方面的法规

在这一时期中，中国存在着民族矛盾和阶级矛盾，而且这两种矛盾交织在一起。1931年发生了九一八事变，日本侵略者迅速占领了东北三省。在上海，1932年还爆发了一·二八事变，日军竟然明目张胆地攻击上海。中日的民族矛盾日趋尖锐。同时，国民政府还于1930年12月发动了对江西红色根据地的“围剿”，阶级矛盾也日益突出。由于国民政府推行攘外必先安内和消极抗日的政策，一方面，采取不抵抗方针；另一方面，又积极“围剿”红色根据地，扼杀人民革命，因此，激起了包括上海人民在内的广大中国人民的反对。对于上海人民的革命运动，上海地方政府极为仇视，并采用了残酷的镇压手段，颁行了一些镇压法令。

面对日寇的侵略行径和中国同胞被害的现实，上海人民再也按捺不住了，他们纷纷成立抗日救亡团体，组织抗日救国活动，扩大全民抗日的影响。但这与政府的消极抗日政策相违背，因而被列入取缔范围。1931年12月25日，上海市政府和淞沪警备司令部联合发出布告，把抗日团体说成是擅自成立的“非法团体”；把抗日活动说成是“殊足妨害地方秩序，影响社会安宁”，并声称要把这些团体“严予取缔，如敢故违，立即依法究办不贷。”1932年9月1日，上海市政府再次发出布告，颠倒黑白，把抗日爱国行为讲成是“扰乱治安，破坏秩序”，其结果是“误国”和“害民”。对此，布告竟然要追究爱国人士的法律责任，强调要“执法以相绳”。

上海的爱国学生以满腔热情投入抗日救亡活动，但同样遭到上海地方政府的禁止。1931年12月25日，上海市政府以布告形式作出规定。规定一方面不得不承认：“自辽吉事变发生以来，各地学生因激于义愤，纷纷入京请愿，游行示威，爱国㳽忱，原所嘉尚”。另一方面，又竭力否定学生的这种爱国行为：“近日所到人数愈多，分子愈杂，且有共党插入，其间种种违法越纪不一”，“社会秩序悉被破坏”。最后，此布告作出禁止性规定：“后遇有学生团体出境赴各地游行示威者，各该地军民长官务必负责严行制止。如有危险情事发生，即予紧急处置”。

上海工人阶级的力量在这一时期不断壮大，因各种原因而举行的罢工运动此起彼伏。对此，上海市政府十分惊慌，并利用各种手段妄图扑灭如火如荼的工人运动，其中包括使用法律手段。1932年9月29日，上海市政府作出规定：凡是劳资纠纷，均需调解解决，不可罢工或停业，更不可游行示威。“凡我全市工商各业劳资双方务各力持大义，共体时艰，迅谋协调，互相维系，纵有不得已之事故发生争议，即依法呈请主管机关调解。在未经调解之先及调解期内，双方均不得罢工或停业以要挟。凡有请愿事项尽可推派负责代表向主管机关陈述，不得集众游行，致碍地方治安。”1937年4月19日，上海市政府和上海市国民党执行委员会再次作出禁止罢工的规定，而且措词更为严厉，提出要严办罢工者。“自即日起，凡劳资争议事件，均须依法呈主管机关解决，其在未经召集调解以前，或调解期内，如有擅自罢工怠工，或无故停业等情事，即当查明主动严行拿办。至若不轨之徒，煽动工潮，危害治安，并当执法以绳，从严惩处，不稍宽贷。”

江西红色根据地反“围剿”的胜利极大地鼓舞着全国广大民众，使人们看到了中国光辉前景的曙光。相反，国民政府及其官员却惶惶不可终日，他们只能用欺骗舆论和禁止事实宣传的卑劣方法，蒙骗群众，维持其政权。上海地方政府也是如此。1933年12月，当江西红色根据地在取得四次反“围剿”胜利的基础上，正准备进行第五次反“围剿”时，上海市政府与淞沪警备司令部于12月6日发出布告，竭尽歪曲事实之能事，说：“查自赣省清剿匪共以来，叠据捷报，业经节节进展，大乱戡平”。同时，还叫嚷要惩办传播反“围剿”胜利事实者，并把他们说成是“不肖之徒”和“反动分子”：“查有不肖之徒及反动分子潜伏市区，散布谣言，企图煽动以遂其捣乱之阴谋，居心险恶，实堪痛恨，除令饬军警一体严密查拿，以凭究办外，凡我市民务须各安职业，毋得轻信谣言，自相惊扰。”

面对日益深入人心的马克思主义和风起云涌的革命运动，上海市政府还搬出“党义”和“三民主义”来掩人耳目，维持其不得人心的舆论阵地。1931年4月30日，上海市政府颁布了《上海市政府研究党义暂行规则》。此规则规定：市政府及所属机关的工作人员要坚持研究“党义”，“研究时间暂定每日半小时，除例假外，不得间断”；研究范围“由本府党义研究委员会拟具，呈请市长核定之”；每期党义研究完毕后，“由党义研究委员会襄助市长，总测验一次”；在研究中，如发现疑难问题，“得用书面提请市长发交党义研究委员会或转请党部解释之”。同一天还颁布了《上海市政府测验党义办法》。办法要求：“各机关工作人员研究党义于每一期终了时，举行测验一次”，测验时间“由本府党义研究委员会规定之”，测验时，“由主管长官负责监督之责”。对于广大市民与社团，上海市政府则处处以“三民主义”压制，违反者要受到处分。1937年2月26日，上海市政府颁布施行《上海市社会局监督体育运动团体规则》，此规则规定：已登记的本市体育运动团体只要有4种情况之一的，就要被“吊销其登记证，并解散其组织”。这4种情况的第一种即是“有违背三民主义之言论或行为者”。

然而，上海地方政府的这些规定，非但没有阻止上海民众的抗日救亡运动和人民革命运动，相反，这些运动却更为高涨。“一·二八事变”后，上海就有56家日本工厂，近7万工人举行大罢工，并自动退厂。1月29日，上海商人实行罢市，拥护十九路军抗战。1936年5月，在上海各界救国会的基础上，又在上海成立了全国学联和全国各界救国联合会，这极大地推动了上海人民的抗日救国运动。与此同时，一批上海的进步人士发起了民权保障运动。1933年1月17日，中国民权保障同盟上海分会成立，并选举宋庆龄、蔡元培、杨杏佛等9人为执行委员。同年3月，民权保障同盟还发起组织了国民御侮自救会。这两个组织都主张恢复民权、停止进攻红军、团结抗日。它们都直接推动了当时的人民革命运动。

二、组织方面的法规

在这一时期，上海地方政府已比较重视有关组织方面的规定，制定了一系列组织法规。

1931年5月2日，《上海市政府组织规则》颁布。根据这一组织规则，上海市政府直隶行政院，掌理全市行政事务，监督所属机关及自治团体；市政府设市长1人，指挥和监督市政府所属的职员；市政府还设参事2人，掌全市单行规则或命令的拟订和审查事项；市政府下设1处8局，即秘书处、社会局、公安局、财政局、工务局、教育局、卫生局、土地局和公用局，每个处、局都有相应的职掌，如秘书处掌理文牍庶务及其他不属于各局分管的事项，等等。

当时的一些局属机构也有自己的组织规定。1930年10月24日，上海市教育局公布《上海市教育局注音符号推行委员会组织简则》。此组织简则规定：该委员会委员人数在9至15人之间；委员分为当然和聘任两种，当然委员由教育局下属的各科科长、督学及国语视察员担任，聘任的委员由对于注音符号有兴趣及研究者担任，他们均需经局长委任；委员会设主席1人，由局长在委员中指定；委员会下设3个股，分别是：设计股、宣传股和指导股，各股事务由各委员分任；委员会会议每两个星期举行一次，必要时可由主席召集临时会议。1931年2月14日，上海市财政局颁布《上海市财政局营业税筹备处组织大纲》。这个组织大纲对局属的营业税筹备处的组织机构作了较为全面的规定：该筹备处为筹备全市的营业税而设定；处中设处长1人，秘书1人，筹备员8至10人，事务员4至6人，调查员40至50人；处下另设两个组：一为总务组，专门办理文书、会计、统计、交际等事务；二为编纂组，专门拟订有关征收营业税的各种条例、表册和宣传等事项；处长由财政局局长兼任；其他人员由处长委任；根据情况，如有需要，可聘请财政专家或熟悉商业情况者为顾问或专门委员，但他们“为无给职”，即不占筹备处编制，亦不任行政职和另得薪金。

城市中最小的组织——街坊里的一些组织，也有专门的组织规则加以规范。1932年10月27日，《上海市坊调解委员会组织规则》施行。此组织规则对坊调解委员会的组织问题作了明确规定：坊调解委员会由坊民大会选举产生；调解委员须是本坊公民，共为9人，坊长不得任委员；调解委员也“为无给职”，没有工资；调解委员会中设主席1人，在委员中选举产生；须有半数调解委员出席，才可召开调解会；其决议也须有半数以上委员通过，才能成立；调解委员受坊公所的监督，处理民事调解和依法需撤回告诉的刑事调解事项，等等。

那时，上海召开一些较为重要的会议，也都拟订了组织规则，以便会议的顺利进行。1931年1月30日，上海颁行《上海市工会代表大会组织规则》。此规则对工会代表大会的组织机构、代表产生等一些问题都作了规定：代表大会的代表由各部分的会员大会直接选举产生；代表的比例是：不满1000人的每10人中产生1名，超过1000人的每500人中增加代表1人；须有三分之二以上代表出席，才可合法召开会议；代表大会主席由理事会推举1人担任，如设主席团，则另推荐2名代表，共同组成；代表大会开会前，应先期呈请社会局派人前往监督。

即使只是筹备一个全市性的一次性会议，也有其组织规则。1933年3月20日实施的《上海市庆祝儿童节筹备委员会简则》规定：此筹备委员会仅以负责筹备市庆祝儿童节为宗旨；委员会委员由市教育局聘请各机关、社团代表及教育局的职员充任；委员会设常务委员3人，轮流担任主席；委员会在筹备事务完毕后即行取消。

有些临时性工作委员会同样有其组织规则。1931年2月5日，上海市政府根据疏浚吴淞江的需要，颁布《上海市吴淞江疏浚委员会组织规则》。此组织规则明文规定：该委员会仅为疏浚市区吴淞江一段而设，“俟工程完竣，即予撤销”；委员会隶属于上海市政府，受其监督和指挥；委员会由5人组成，并从中推选委员长和副委员长各1人，都是“无给职”，不另发薪金。

可见，这一时期组织法已被广泛运用到上海的各级、各种组织之中，已发展到了比较完备的程度。这对于规范上海的组织发挥其应有的职能，都具有重要意义。

三、经济方面的法规

20世纪30年代初，上海的经济有了较快的发展，与此同时，有关经济方面的法规也陆续颁行，内容比过去更为广泛，涉及诸多方面。

作为经济关系主体企业的行为首先被规范起来，而且还随着情况的变化被不断修正。《上海市营造厂登记章程》先于1933年1月11日公布，后于1933年12月2日和1936年1月16日两次进行了修正。修正后的章程对上海营造厂的登记问题作了全面规定，内容也比较完善。1936年1月16日公布的《修正上海市营造厂登记章程》规定：凡在本市营业的营造厂及建筑公司等都要向市工务局登记，未经登记的不可承包工程；登记费分为50元、30元和10元不等；登记时要递交资本、经理人资历等证明文书；未经登记而私自承包工程的，要被处以20元罚款；有以下4种行为之一的，登记要被注销，这4种行为是：不按核准的施工图样营造的、偷减工料足致发生危险的、违犯规章屡教不改的、顶冒他人的登记号或把登记证借给他人的。

随着股份制的建立，上海一些股份制企业的章程也出现了。1931年4月25日公布了《上海市度量衡器具制造厂股份有限公司章程》。此章程按股份公司的要求对该厂作了全面规定，内容包括：总则、股份、股东会、董事及监察人和会计等部分。根据此章程的有关规定，该公司的股本为4万元，分为40股，每股1000元，由上海市政府和经营度量衡业的商人各控股一半；公司设董事5人，监察人3人，其中3个董事和2个监察人由市政府派任，都可以连选连任。可见，这是个由官方控制的股份制企业。

当时上海的土地有公私之分，为了管理这些土地，上海市政府制定了一些有关土地方面的法规。1930年9月4日颁布的《上海市土地局土地证转移注册办法》对不动产所属土地的转移时，土地证转移的注册问题作了规定。规定指出：土地证的转移须由得失主一起到土地局填写转移申请书；申请书要写明土地数量、方位、价格等情况；土地得主需交纳土地转移税等。关于公有土地也有一些规定。1928年9月14日公布的《上海特别市市民租用公地规则》对一般市民租用上海公地的问题作了简要的规定。规定说：市民要在市区的公地上种植或建筑，应向市土地局请求租用；租用土地人除要呈交申请外，还要缴纳租金；凡擅自占用公地者，一经查出，就要被勒令加倍处罚，等等。1931年9月24日施行的《标卖公地办法》对出售上海公地问题作了规定：愿买公地者可到市土地局查阅地形图和有关合同条款；土地局将把出卖公地的位置、最低价格等情况登报公布；买者应先缴纳百分之五的保证金，并从地价中扣除，等等。

捐和税是上海地方政府的重要经济来源，因此，有关征收捐税的规定纷纷出台，名目繁多。据《上海市政府公报》公布的资料表明，从1945年9月至1949年4月，上海规定收取的捐税达54种之多。这里列举其中两则为例。1936年7月28日上海实施《上海市公用局发给营业人力车缴捐执照办法》，办法要求车主须凭执照在每月的15日前向财政局稽征处缴捐，并领取当月捐牌，以作行驶之用；领取的执照不得涂改，违者将被吊销执照等。1931年7月11日上海市政府公布《上海市营业税课税标准及税率表》，此表明载各行业所应缴之税率，如制造业、物品贩卖业为1‰至3‰；运输业为1‰；西餐馆业、旅馆业、照相业、金银首饰器皿业等为3‰；印刷出版及书籍文具教育用品业、银行业、证券业、保险业等为2‰，等等。为了保证营业税的收缴，1931年8月1日，上海市政府又实施了《上海市征收营业税处罚规则》。规则明文规定：凡隐匿不报者，除责令补税外，还要被处罚，幅度是：初犯者处以漏纳税额3至5倍的罚金；再犯者处以漏纳税额5至10倍的罚金；违犯两次以上者处以漏纳税额10倍至15倍的罚金。

在旧上海，剥削和被剥削是一种普遍现象，而且上海地方政府用制定法规的形式维护剥削者的利益。在市郊，《上海特别市佃农缴租暂行规则》于1930年2月21日实施。它规定：佃农可用缴租和分租两种形式向地主交租；缴租的最高限额可达当地平均地产收获总额的35%；分租的，佃农可得收获总额的六成五，交三成五；佃农不依此规定交租，而且欠租数量满两年的，地主可以撤佃，另行召租。在城市，《上海特别市房屋租赁规则》于1928年12月施行。它规定：房客或转赁人如果拖欠房租超过3个月的，不论有无特别约定，房主或分租人都得声明解约。

这一时期，上海市政府也制定了一些有关劳动方面的规定。从内容来看，这类规定都极力保护资本家的利益，无视工人的应有权利。1931年12月29日颁行的《上海市工人服务通则》规定：工人均须承受雇主及雇主所指定管理人员的指挥及监督；雇主可随时调派工人的工作，而工人不得违抗；雇主的通告，工人均应遵守；工人在工厂随意唾涕或在工作时间与人嬉笑闲谈的，就要受到“警戒”处分；工人不服从指导、监督或在禁止吸烟处吸烟的，就要受到“记大过”处分。同一时期颁行的《上海市工商业店员服务通则》，同样对店员十分苛刻。它规定有以下情形之一的，雇主即可解雇店员：未经店主同意而兼营其他事业，并有碍店主营业的；患有肺结核病或其他传染疾病者；丧失工作能力，并在3个月里不可能恢复的等。当劳资双方发生争议时，上海市政府照样站在雇主一边，并在1928年11月3日实施的《上海特别市劳资争议处理法施行细则》加以规定：处理劳资纠纷的机构是市的行政官署，调解和仲裁权都在市政府；当事人一方在提出申请调解书后，不得再提出新的要求和条件。这个细则的前一个规定是把处理劳资纠纷的权交给了市行政当局，实际上即是交给了资方。后一个规定则是限制工人提出进一步的合理要求和条件，因为工人处在被剥削的地位，他们才会提出这样的要求和条件，这个规定同样站在资方一边。

为了维护当时的经济秩序，上海市政府还作出了一些禁止性规定。如1929年11月27日市政府发出了一个名为“禁止中外人在沪西漕河泾一带越野赛马”的布告：入冬以来，发现常有洋人在沪西漕河泾一带“越野赛马驰骋”，以致“农田禾苗受其践踏，损失不可数计”，为此作出规定：无论中外人士，一律“禁止赛马游戏，以维农田”。1930年2月11日市政府颁布了一个训令。此训令从维护本市粮食市场和确保本市的粮食供应出发，一方面，禁止“奸商私运粮食出口”；另一方面，又禁止“奸商囤积粮食”。1932年2月18日，市政府推出《上海市禁止贩运宰杀耕牛暂行办法》。该办法规定：凡年龄在6岁以下而无残废的、“齿虽满口”而体力强壮仍可耕作的耕牛均禁止在本市宰杀；如果发现违反本规定而贩运宰杀耕牛的，除将其“充公外”，还要“科以每头10元以下之罚金”。

上海市地方政府在此时还作出了一些鼓励性措施，促进城市发展。1930年4月4日《上海特别市政府奖励建筑平民住所办法》实施。此办法鼓励私人或团体建造平民住所。它规定：平民住所在未拆造或改换用途以前，可免交房捐；市政府将协助购租用房土地，代为设计，经手建筑。1930年2月21日，市政府还核准了《发给外商派员前往内地办理商务证书暂行章程》，以方便外商在中国的投资。它规定：只要外商持有本市的证明书，即可“派员前往国内各地办理商务”，采购货物；路经各地，如遇地方官员查询，只要将此证书上呈，即可通行。

以上这些有关经济领域方面的法规，虽然在规范上海的经济活动、促进上海的经济发展有一定作用，但在当时生产资料私人占有的情况下，这些法规还是以维护私有制和资本家的根本利益为宗旨，其局限性非常明显。

四、社会方面的法规

旧上海贫富差别悬殊，富人家产万贯，贫者衣褛破烂，社会问题十分突出。为了缓解尖锐的贫富矛盾，上海市政府采取了一些措施，制定了一些法规。

上海的贫民很多，他们没有工作或没有固定工作，生活没有着落。1930年3月21日，上海地方政府核准《上海特别市社会局贫民借本处章程》。此章程说：为了“资助贫民经营生利事业起见”，设立贫民借本处，办理借本事务；借款以20元为限，分20期归还，每5日还本一次，利息在最后一次付清；利息定为每周付8厘，如果只借10元，而且分10次按时还清的，只需按6厘付息；在本金与利息没有还清前，不得续借。

上海职工的退职情况常有发生，他们的待遇问题如何解决，1928年11月3日实施的《上海特别市职工退职待遇暂行办法》对此作了明确规定。给予退职金的计算办法是：工作连续3年以上，年满60岁的职员或年满50岁的工人，因身体衰弱不能工作而被解雇或自行退职的，雇主须给予退职金，金额以最后一个月所得之工资数，再按其工作年数计算，满1年的给1个月，不满1年的按比例确定，10年以上的从第11年起减半计算；职工是因公致残而被解雇的，雇主除应给退职金外，还须酌情支付赡养费；职工因为自身的不轨行为，如染上性病、与人斗殴等，或因疏忽而致伤，而不能工作的，雇主可不给退职金和赡养费；职工因违反工厂、商店的规章而被解雇的，不给退职金。

旧上海仍有封建残余，蓄婢情况不为少见。1936年9月3日公布的《上海市公安局解放婢女择配暂行办法》为一些婢女提供了一条出路。该办法指出：在征得本人同意的情况下，市公安局可为年满16岁、被解放的婢女“择配”，即寻找丈夫；这个丈夫必须具备以下条件：年满18周岁、身体健康、无恶劣的嗜好、非重婚或纳妾、有正当职业和保证人；择配程序是：先由男子看婢女的照片，认为合意的就可填写申请书，经公安局查明并征得婢女同意后，由双方选定婚期，办理结婚登记手续；婚后男女双方都要遵守以下约定：严守一夫一妻制；相爱相助；男方提供女方衣服、妆奁等用品；有事要迁家离沪须得到市公安局的同意。违反这个办法的，保证人要负连带责任。

上海平民的用水是个问题。那时，华界的平民很多，棚户区连片，饮用水主要取自河道，极不卫生。1936年12月3日颁布了《上海市平民免费自来水龙头用水规则》。此规则规定：免费用水龙头由市政府装置，专供本市贫苦居民取水使用；酒饭馆、茶楼、酒吧间等营业性店堂均不可取用免费龙头之水；取水者每次只可手提一桶，不能肩抬或担挑两桶；龙头周围不可淘米洗菜或洗衣服；不得损毁龙头、水表及其他配件；违反本规定的，一经查出，就要被处以20元以下的罚金，并赔偿损失。

这一时期，中央政府曾号召开展所谓“新生活运动”，上海市政府于1935年5月1日实施了《上海市公安局推行新生活运动办法》，以在上海也落实这一运动。该办法要求：局内外员警应备有《新生活须知》、《新生活运动纲要》、《新生活之实践》各一册，而且要“随时熟读，体察实行”；发现员警违背新生活运动的“信条”，如衣冠不整齐、随地吐痰，而且不服纠正的，即要报告主管长官核办；进行清洁检查时，要特别注意厨房、厕所、阴沟等处，防止污秽阻塞等等。在这以前，上海还于1935年1月26日公布了《上海市新生活集团结婚办法》和《参加新生活集团结婚须知》两个法规。“办法”规定：每月第一个星期三为集团结婚日，地点在市府大礼堂，由市长和社会局长证婚；结婚者须向社会局申请、核准，交纳费用20元；结婚证由市政府印发；结婚仪式有奏乐、来宾入席、证婚人主婚人及结婚人入席、行结婚礼、发给结婚证书和纪念品等。“须知”要求结婚人到社会局申请结婚登记时，需缴最近的全身4寸照片两张和2寸半身照片一张，以及本人图章；结婚前五日，由主婚人、介绍人和结婚人到社会局，并在结婚证书上盖印；结婚时，新郎须穿礼服，礼服为蓝袍黑褂；结婚时间定为下午3时，要在2时30分前到达市政府；结婚时不用傧相，但可由儿童提携新娘的婚纱服，人数至多为两人；场地内不准散发花、纸等物。这两个法规公布后，也确有人参加了这类集团结婚。据1936年6月30日的第170期《上海市政府公报》的“上海市第8届集团结婚参加结婚男女姓名年籍表”的统计，在1936年6月有99对，计198人参加了集团结婚。

以上种种规定，虽针对上海存在的一些社会问题而制定，并希图解决这些问题，但是由于当时的社会制度，这些问题并不可能真正得到解决。