第十章 租界法规的部分内容（上）

上海租界是上海近代社会的怪胎，是西方列强在上海实行殖民统治的产物。自1845年上海出现的第一块租界地起，至1943年最后一块租界地被收回，上海租界先后存续了近百年。在这近百年中，租界建立了自己的法制，行使自己的管理权，并不受中国法律和主权的管辖。《上海问题》一书毫不忌讳地说：“上海的公共租界和法租界是外国人控制的地方”，还称上海华界和公共租界、法租界的三个行政管理机构为“上海的三个市政府”。百年来，上海租界颁行的法律也很多，此处只能撷其比较重要的部分，加以阐述。

土地章程

这里的“土地章程”是《上海租地章程》（Shanghai Land Regulations）的简称，亦称为“地皮章程”、“地产章程”等。它与不平等条约联系在一起，是上海租界存在、发展的主要法律依据，故也有人把它看作是租界的“根本法”，“大宪章”等。从中也可见，土地章程在租界立法中的重要地位。自从1845年颁布了第一个土地章程以后，历经多次修改。每次修改以后，租界的地域便不断扩展，并由此而引起了一系列的变化。

1．1845年的土地章程

1845的土地章程是上海的第一个土地章程，有人称其为“上海地皮章程”。它是《南京条约》及其附件《五口通商章程》的直接恶果。1842年8月清政府在鸦片战争失败后，被迫与英国侵略者签订了不平等的《南京条约》。此条约允许英国人可在上海等5个通商口岸经商并派驻领事。条约规定：

“自今以后，大皇帝恩准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等5处港口，贸易通商无碍，且大英君主派设领事管事等官住该5处城邑，专理商贾事宜，与各该地方官公文往来”。1843年10月，在虎门签订的《南京条约》附件《五口通商章程》（又称《虎门附加条约》、《五口通商附粘善后条款》等）把这一规定具体化，对英国人的经商、居住等问题都作了较为详细的说明。规定：“广州等5港口英商或常川居住，或不时来往，均不可妄到乡间任意游行，更不可远入内地贸易，中华地方官应与英国管事官各就地方民情地势，议定界址，不许逾越，以期永久彼此相安。”“在万年和约内言明，允准英人携眷赴广州、福州、厦门、宁波、上海5港口居住，不相欺侮，不加拘制。但中华地方官必须与英国管事官各就地方民情，议定于何地方、用何房屋或基地，系准英人租赁。其租价必照5港口之现在所值高低为准，务求平允。华民不许勒索，英商不许强租。英国管事官每年以英人或建筑房屋若干间，或租屋若干所，通报地方官，转报立案。惟房屋之增减，视乎商人之多寡，而商人之多寡，视乎贸易之衰旺，难以预定额数。”

以上述的规定为依据，1843年11月，上海的第一任英国领事巴福亚（George Balfour）向上海道台宫慕久交涉租地等事宜，并在上海设立了英国领事馆。即1845年11月，宫慕久以上海道台的名义发布告示，内容涉及允许英国人在上海合法居留的地区及有关事宜，还公布了与巴福亚“依约商妥”的土地章程。这个告示的内容不多，主要说：“兹顾全该地民情，体察该地情况，划定洋泾浜以北，李家场以南之地，准租与英国商人，以为建筑房舍及居留之用”。土地章程有23条，内容涉及租地界域、租地程序、居留地居住格局等一系列问题，归纳起来主要有以下这几个方面。

第一，确定了界域。土地章程确定了上海第一块为英国人所居住的租界地域。它东靠黄浦江，北至李家场（又称李家庄，今北京东路），南至洋泾浜（今延安东路）。1846年9月，又划定西至界路（今河南中路）。

第二，确定了租地程序。土地章程确定了租地的程序：先由租地人直接向中国业主商议，议成后，由双方分别呈报英国领事和上海道。然后，由“华官与领事会同遴派中英正直人士四、五名，估定房价、地租及移运屯地等费”，再上报英国领事与上海道。“出租人与承租人之凭件系一种契纸形式，须送呈道台审查，加盖钤印，然后移还关系各方收执。”每年的完租时间为农历12月15日。

第三，确定了华洋分居的居住格局。土地章程规定界内土地只可为洋人租用，不得出租给华人，这就确定了一种华洋分居的居住格局。“界内土地，华人之间，不得租让；亦不得架造房舍租与华商。”界内准备建一市场，但“其地点与规则，须由双方官员会商决定，惟商人不得为私益而设此种市场，亦不得建筑房舍租与华人，或供华人之用”。

第四，确定了界标与建筑。土地章程规定一旦租界地界确定后，即“以界石标志之。其有道路者，该界石须置于道旁，以免阻碍行人。惟界石上须刊明该处离实界若干尺”。关于界内建筑，土地章程规定：“商人租定土地后，得以建筑房舍，安顿其眷属侍从及储藏合法之商品，并得建设教堂、医院、慈善机关、学校、会堂等”，但“界内不许架造易燃之房屋”。对于界内原华人的墓地，“租地人不得加以损毁，如须修理，华人得通知租地人，自行修理之”，同时还确定每年的扫墓时间为清明节。另外，土地章程还允许租地人在界内开路筑桥，雇用更夫等，说可以“修造木石桥梁，清理街道，维持秩序，燃点路灯，设立消防机关，植树护路，开疏沟渠，雇用更夫”。

第五，确定了租让与租金。土地章程特别规定了界内土地的租让与租金问题，内容是：租地人租地或房屋后，可以“自行退租”，而且出租人还必须把押金“如数返还”；但是，出租人却“不得任意停止出租，尤不得任意增加租金”；如果租地人要把全部或一部分转租给他人，那么，“所让地之租金，只能依照原额，不得加增”。可见，这是个极不公平的规定，因为洋人有了退租的自由，而华人则没有停止出租的自由，双方的权利不平等。另外，根据这一规定，洋人可以无限制租用土地，上海租界变成了永租地。

第六，确定了英国领事的管理权。土地章程规定界内的管理权属英国领事所有，具体表现为多方面，除了在确定租地程序中有决定权外，另有其他许多权利，如有其他国家的商人要在界内建房或租房、屯物的，“须先禀明英国领事，得其许可”；租地人如果“欲设立船夫及苦力头目”的，也“须陈报领事”等。

第七，确定了司法权。土地章程也对界内的司法权问题作了规定，主要是：界内发生的华人违法犯罪案件，由上海地方政府处理。“尚有赌徒、醉汉、宵小扰乱公安或伤害商人、或在商人中混杂者，即由领事行文地方官宪，依法惩判，以资儆诫。”如果属于违反土地章程的，则由英国领事惩处。“嗣后英国领事，倘发现有违犯本章程之规定者，或由他人禀告，或经地方官通知，该领事均应即审查犯规之处，决定应否处罚，其惩判与违犯条约者同。”从中可知，英国领事已拥有租界的司法权。

第八，确定了章程的解释和修改问题。土地章程还规定了章程的解释和修改问题，基本精神是由中英双方官员协商解决或决定。“嗣后关于本章程如有增改，或解释，或改变形式之必要，均由双方官员随时商议，众人如有议决事项，须呈报领事，转与道台商妥决定后，始得发生效力。”

土地章程颁行后不久，上海的第一块租界地便出现了，被称为英租界（British Settlement），面积约为832亩。开始，来英租界居住的洋人不多，租界比较萧条。到第一年年终，只新建房屋11幢，开设商行23家，来往船只40艘。在英国领事馆登记的洋人也只有25人。以后，人数逐年增加，1844年为50人左右，1846年增至90人。

1846年，美国领事沃尔科特（Wolcott）在英租界内设领事馆，还悬挂美国国旗。此事引起英国领事的不满，声称除英国国旗外，任何国家的国旗均不得悬挂，并因此而发生了纠纷。于是，1847年，上海道台又颁布了土地章程的第24条，内容是：“在特许英商租地之范围内，除得悬挂英国国旗外，任何国人不得悬挂该国国旗。”这样，土地章程也就变成24条了。

1848年，英国领事阿利国（R.Alcock）利用“青浦教案”向新任上海道台麟桂提出了扩充租界的要求。屈服于英人的压力与嚣张气焰，麟桂于1848年11月和阿利国订立了扩大英租界的协议。协议规定：英租界的地域扩大，界址是：东面仍靠黄浦江，西面则从界路延伸到泥城浜（今西藏路），北面从李家庄推进到吴淞江（苏州河），南面仍为洋泾浜。这是英租界的第一次扩充，净增土地面积2000亩，以致英租界的总面积达2820亩，是原来面积的3倍以上。与此同时，英租界的人口也有所增加。1848年，到英国领事馆登记的洋人已超过100人，其中，妇女为7人。

《南京条约》及其附件《五口通商章程》和1845年土地章程给英国人带来的丰厚成果使美国、法国的殖民主义者垂涎不已，他们也准备如法炮制。

1844年7月，美国全权公使顾盛（Calb Cushing）迫使两广总督耆英在澳门望厦签订了《望厦条约》，其内容与《南京条约》及其附件《五口通商章程》相仿。它规定：“嗣后合众国民人，俱准其挈带家眷，赴广州、福州、厦门、宁波、上海共五港口居住贸易。其五港口之船只，装载货物，互相往来，俱听其便。”“合众国民人在五港口贸易，或久居，或暂住，均准其租赁民房，或租地自行建楼，并设立医院、礼拜堂，及殡葬之处”。“五港口地方官各就民情地势，与领事官议定界址，不准逾越，以期永久彼此相安”，等等。这个条约成为以后美国在上海设立租界的法律基础。

以《望厦条约》为依据，美国圣公会主教文惠廉（W.J.Boone）于1848年到上海，先在苏州河北岸地价低廉的虹口一带广置地皮，设立教堂，然后，向上海道台吴健彰提出把虹口一带作为美租界（American Settlement）的要求。当时，吴健彰作了口头承诺，但没有签署正式协议，周围界域也没明确划定。到了1863年，英美两租界合并时，美国领事熙华德（George F.Seward）才匆匆与上海道台黄芳商定美租界范围。可是，此时美租界的建立已成了一种既成事实，它的雏形已经存在。

1844年10月，法国全权公使剌萼尼（de Lagrene）也迫使两广总督耆英签订了《黄埔条约》，该条约也与《南京条约》及其附件《五口通商章程》相仿。它规定：“自今以后，凡法兰西人家眷，可带往中国之广州、厦门、福州、宁波、上海五口市埠地方居住贸易，平安无碍，常川不辍”。“无论其逗留时间之长短，听其租赁房屋及行栈贮货，或租地自行建屋、建行。”“地方官会同领事官酌议定法兰西人宜居住、宜建造之地。凡房租、地租多寡之处，彼此在事人务须按照地方价值定议。中国官阻止内地民人高抬租值，法兰西领事官亦谨防本国人强压房地主降低或接受租值。在五口地方，凡法兰西人房屋间数、地段宽广不必设立限制，俾法兰西人相宜获益。倘有中国人将法兰西礼拜堂、坟地触犯毁坏，地方官照例严拘重惩。”这个条约也成为法国在上海设立租界的法律依据。

根据《黄埔条约》的规定，1849年4月，法国领事敏体尼（de Montigny）与上海道台麟桂签署了租地协议。为此，上海道还专门在4月6日发布了一个“告示”：“本道台会同法国领事敏体尼勘定上海北门外一处地：南至城河，北至洋泾浜，西至关帝庙诸家桥，东至广东潮州会馆沿河至洋泾浜东角，注明界址。倘若地方不够，日后再议别地；若需另划新地，亦当会商议定。其所议界内地，凭领事随时按照民价议租，谨防本国人强压迫受租价；如若当地民人违约昂价，不照中国时价，凭领事向地方官饬令该民人等遵行和约前录之条款。至各国人如愿在界内租地者，应向法国领事商明办理。”法国人十分看重这个租地协议及其告示，认为“具有极重要的意义，它是上海法租界的出生证，也是上海法租界的宪章”。

不久，法租界（Concession Francaise）便出现了。它占地面积为986亩，界址在上海北门外，具体为：南至城河（今人民路），北至洋泾浜（今延安东路），西至关帝庙诸家桥（今西藏南路附近），东至广东潮州会馆沿河至洋泾浜东角（今龙潭路）。法租界初建时同样十分萧条，至1849年底，只有9人居住在租界内，其中5人是领事敏体尼一家人。

1845年的土地章程签署以后，上海竟一下子冒出英、美、法3个租界，而且把上海交通最便利、地理位置最重要的外滩和苏州河口一带地段都分割完毕：英、美租界夹持着苏州河口，英、法租界占据着外滩。

2．1854年的土地章程

1853年9月，在刘丽川的领导下上海爆发小刀会起义，并很快占领了上海城。英、美、法3国领事以租界需要自己保护自己为借口，自行决定改订原土地章程，并于1854年7月5日由租地人大会通过。这个土地章程被称为《上海英法美租界租地章程》，共14条。与1845年的土地章程相比，这个土地章程在以下内容上作了明显的改动。

第一，确定了租界的新范围。在这个土地章程里，确定了在1845年土地章程里所没有规定的新范围，主要是1848年11月英国领事阿利国迫使上海道台麟桂接受的扩大的英租界，以及1849年4月法国领事敏体尼迫使上海道台麟桂签订的法租界的范围。这两个租地范围原来都没有正式规定在土地章程里，这次作了规定：“道光二十六年（1846年）八月初五日巴领事与宫道台所判，并于二十八年（1848年）十一月初二日经阿领事与麟道台，二十九年三月十七日敏领事与麟道台勘定法兰西地界，出示内指南至城河，北至洋泾浜，西至诸家桥，东至潮州会馆，沿河至洋泾浜东角等处，曾经法兰西钦差大臣会同广东制台徐，均行允准。”这样，由土地章程明确规定的租界地域扩大到3800余亩，是原来规定的3倍以上。这还不包括美租界的地域，因为那时还没作正式的划定。

第二，改变了租地程序。在原有的租地程序中，有租地人必须向上海道呈报与上海出租人签订的协议并接受审查的规定。在这个新的土地章程里，强调外国领事在租地程序中的决定作用，上海道台只处在一种从属的地位，如同一个傀儡。“凡欲向华人买房租地，须将该地绘图注明四址亩数，禀报该国领事。”“查明并无先议之碍，即议定价值，写契二张，绘图呈报领事官，转移道台查核。”

第三，变“更夫”为“巡捕”。在原土地章程内，允许租界当局开路筑桥，雇用更夫，只字没提巡捕之事。但是，新的土地章程则在第10条中含糊其词地提到设立巡捕问题，说：“设立更夫或巡捕”（establishing a watch or police force）。更夫与巡捕完全不一样。更夫只是在夜间报更鸣警而已，但巡捕却是武装的警政人员，性质和作用截然不同。这一改变为租界建立自己的警政机构、组织自己的警政人员提供了法律依据。事实也证实了这一点。就在通过这个新土地章程的租地人会议上，还同时通过了组织巡捕的决议，允许巡捕可奉领事之令搜查军械和解除华人武装、协助征税等。

第四，默认了华洋杂居的居住格局。在原土地章程中，不准华人租用租界内的房屋，也不许洋人把房屋出租给华人，这就形成了一种华洋分居的居住格局。但是，新土地章程却删去了原规定，代之以默认华洋杂居的规定。在这个章程所附的“租地契式”里明确说：“若华民欲在界内租地赁房，须由领事官与中国官宪酌给盖印契据，始可准行。”对其限制，新章程里说：“不准华人起造房屋草棚，恐遭祝融之患。不遵者，即由道台究办。”新章程默认华洋杂居，完全是出于无奈。因为，在小刀会起义期间，曾有一些华人涌进租界。到新章程制定时，英租界已约有2万华人。对于这一既成事实，租界当局也无良策，只得接受。另外，在杂居情况下，租界当局还可返租土地给中国人，从中渔利。当时有人预计，以这种方式可以赚到30%—40%的利润。

第五，规定了罚则。在原土地章程里，没有明确规定罚则的内容。在这个新的土地章程内，则增加了具体的处罚条款：华人如果用“易燃之物起造房屋”，或者存储硝磺、火药等“易于着火之物”的，初次罚银25元，不改的，以后“每日加罚25元”；华人如果“堆积秽物，任沟洫满流，放枪炮”等的，每次罚银10元，等等。

第六，新定了禁止行为。新土地章程还明定了一些原来没有规定的禁止行为。比如：在美国领事馆至苏州河一带，不经领事许可，“不许开设公店，违者按后开惩罚”；在租界里，未经领事同意，“不准卖酒并开公店”；华人不准在租界内“再停棺材”，等等。

第七，修改了章程的修订问题。原土地章程规定，章程的修订申领事与上海道台商议决定即可，不涉及其他官员。但在新土地章程里，却对此作了修改，主要是在英、美、法三国领事与上海道台商定后，还增加了一个程序，即“详明三国钦差及两广总督允准，方可改办也。”这一繁琐程序如同一道不可逾越的障碍，使这个章程的修订可能性几乎等于零。

从以上1854年土地章程对1845年土地章程的改动可见，上海租界当局攫取了更多的中国主权，中国同时也丧失了更多的属于自己的主权。从地域上看，租界地扩大了；从租地程序上看，上海道处在从属地位，洋人讲了算；从机构上看，租界设立了巡捕，有了不受中国政府和法律控制的警政机构和人员；从修订程序上看，使其十分繁琐，以致修订变得没有可能，而洋人的决定便成了一种不可改变的法律等，都是一种明证。它告诉人们，上海租界的殖民化程度更甚于以往。关于这一点，英国殖民主义者也曾有过十分“动听”的表露。阿利国曾说：“新法律（指1854年土地章程）的制定具有一种明白的企图”，这就是“经由租地人，为全体外人社会获得自治的权利和为市政目的而征税的权利；由此二端而得有手段，以保障外人社会本身的安全与幸福。”可是，这种“安全与幸福”却是以牺牲中国的主权为代价，以剥夺上海广大人民的安全与幸福为条件的。

这个新土地章程的所谓生效，是因为由租地人会议通过。但是，这本身并无法律依据。根据《南京条约》和《五口通商章程》、《望厦条约》、《黄埔条约》及1845年土地章程等的规定，洋人居留地的确定都须有中国地方官与外国领事商定。租地人无权决定居留地内的大事，因为这是中国领土。可是，租界当局无视条约的规定，擅自组织租地人会议，并通过了所谓的新土地章程，这完全是一种赤裸裸地无视中国主权的行为。不过，当时出现这样的情况，有其一定的必然性。因为在鸦片战争以后，中国已逐渐沦为一个半殖民地半封建社会，国家主权不断受到威胁并日趋丧失。在这种情况下，上海租界当局为所欲为便不足为奇了。

由于有1854年的土地章程为依据，上海租界里的殖民主义措施不断加强。同年，工部局（Municipal Council）成立了。它是租界的完全独立于中国行政系统的行政管理机构，总揽着租界内的全局事务。关于它的作用，阿利国说得十分清楚，那就是：“使驻在当地的文武官员由于一种严重的需要而不得不采取，可是不能为任何法律原理所容许的许多办法成为合法。”可见，它是一种上海租界当局不依法律规定，不受中国主权约束，可以自行其是的工具。也是在1854年，租界正式决定招募自己的警政人员巡捕。接着，又决定函聘曾在香港巡捕房任职的克列夫登（S.Clifton）来上海租界任“总巡”之职，还要求他选择一些“优良”巡捕一同来上海。1855年，巡捕的人数增加，洋人巡捕扩大至30名。更为甚者，1860年上海租界竟重新组织了“义勇队”（Volunteer Corps）（又称“商团”、“万国商团”等）。这是由洋人组织的租界军队，可以与中国军队抗衡的武装力量。以上这些措施证实，在1854年土地章程后，上海租界的殖民性、独立性越来越强，“国中之国”的说法决非夸大其词。

1853年上海小刀会起义后，租界当局自感受到威胁，于是在1854年成立工部局时，英、美、法三租界有过一段时间的组合，但起义失败后就散伙，继续分而治之了。到1862年，考虑到美租界的人少、治安差、管理混乱等多种原因，美国领事熙华德等人提出了把英、美两租界合并的建议。同年3月，英租界的租地人会议正式通过把美租界并入英租界，实现英美两租界合并的议案。但是，此时美租界的地界还未划定。于是，熙华德加快了定界步伐，于1863年6月与上海道台黄芳商议，决定了美租界的地界：西从护界河（泥城浜）对岸之点（今西藏北路南端）起，向东沿苏州河及黄浦江到杨树浦；再沿杨树浦向北3里，从此处划一直线，连接护界河对岸之起点。此次地界的划定虽然十分笼统，也未仔细勘察，但大体已定，面积为7856亩。同年9月，英、美两租界正式宣布合并，总面积达10676亩。人们称合并后的租界为英美租界，洋人则用“Foreign Settlement”来表示。至1899年又改名为“公共租界”（International Settlement）。英、美两租界合并后，上海便从3个租界变成了两个租界，即法租界和英美租界（后改称为“公共租界”）。

当英美租界大量鲸吞上海租地之时，法租界当局也没有袖手旁观，也把其触角伸到了法租界以外的地方。1861年，法国领事爱棠（B.Edan）以要在上海设立邮船公司、扩大从上海到法国的航线为由，先后在上海县城小东门外3次租地，使法租界在靠近黄浦江的边界延伸了650多米，扩充面积198亩。这样，法租界的总面积达到了1124亩。这是法租界的第一次扩充。

随着上海租界面积的扩大和华洋杂居等情况的出现，上海租界逐渐繁荣起来。到1865年，英美租界的人口近9300人，法租界的人口近5600人，两租界人口的总和已占全上海人口总数的20%以上。与此同时，上海的对外贸易也迅速发展起来了。在19世纪50年代，上海的对外贸易数已超过广州，成为中国最重要的通商口岸。到了19世纪60年代，又有了进一步的发展。故有学者称：“从那时起，以租界为中心的上海地区已稳执中国对外贸易的牛耳。”

3．1869年的土地章程

这个土地章程被称为《上海洋泾浜北首租界章程》。它的产生与上海租界当局策划的把上海变成“自由市”的阴谋有关。1862年工部局下属的防卫委员提出把上海改为“自由市”的计划。这个计划要把上海及其附近地区完全置于英、美、法、俄四个大国的“保护”之下，成为一个“独立共和国”，并由租界内的产业所有人选举产生政府。这个“自由市”计划的实质是要彻底摆脱中国政府的管辖，也要解脱外国领事的束缚，进而使上海成为一个享有主权的国际自由港。这个计划理所当然地遭到上海人民和全中国人民的反对。同时，也引起租界主事的不满。英国公使布鲁斯（Bruce）曾说：英租界应是“英国政府得施行权力”的地方。他也不赞成这个“自由市”计划。在“自由市”计划流产以后，上海租界当局就转向修改土地章程，企图从中获得更大控制权和独立权。

1865年4月，工部局董事会设立了一个专门的委员会，负责修改1854年的土地章程。此委员会在上海租界当局的授意下完成修改草案，并使其在1866年3月的租地人会议上通过。1869年9月驻北京的公使团“暂时批准”了这个草案，于是它便在上海租界施行。从具体内容来看，它赋予工部局以极大的权力，在事实上形成了一个自治政府。这次修改，主要修改了以下内容。

第一，改租地人会议为西人纳税会议。1869年的土地章程用西人纳税会议取代了原来规定的租地人会议，使之成为英美租界的主要议决机关，起到了“市议会”的作用。这个纳税人会议扩大了参会西人的范围，不再限制为租地人，凡是“所执产业地价计500两以上，每年所付房地捐项，照公局（工部局）估算计10两以上，（各执照费不在此内）或系赁住房屋，照公局估算每年租金计在500两以上而付捐者”都可参加西人纳税会，而且有选举权，这一改变是为了扩大统治基础，有更多的洋人可进入议决队伍，同时也增强了纳税人会议的有效性，更利于自治政府的活动。

第二，赋予工部局以更大的权力。这次修改后的土地章程给予工部局比以往更大的权力，主要这样两项：一是具有征收捐税之权；二是具有增订土地章程附则之权，这种附则一旦经纳税人会议通过和领事团、公使团的批准即可生效，在上海租界实施。这两种权力非同一般，前者是经济权，后是立法权，加以工部局本身是行政机关，具有行政权，这样工部局就拥有极大的权力，租界中的任何机构都无力与其匹敌。工部局权力的加大，意味着上海租界独立性的增强，也意味着中国主权的进一步削弱。

关于工部局还有一些修改之处。把工部局的组成人员从3人或3人以上增至为9人，并规定为定期选举产生；设立“领事公堂”（Court of Foreign Consuls）审理以工部局为被告的案件等。另外，还允许租地人购买租界边界或界外基地，“以为造路或开辟花园及公共休养游玩之用”。

但是，这次修改也与上一次修改一样，只是洋人的单方面行为，没得到中国政府、上海地方政府的同意，不符合1845年和1854年土地章程的规定，因此，实际上是一个没有法律基础、不合法的土地章程。它之所以能得到实施，完全是基于一种强权政治的力量。关于这一点，洋人自己也承认。在1897年任工部局总董的伯克尔（A.R.Burkill）说：“该章程虽经有约各国代表之批准，但未经中国政府正式承认。”到上海调查租界问题的费唐（R.C.Feetham）也说：这个土地章程“未曾由领事团与上海道台会商，只于公使团批准后，由领事团通知道台而已。此种不完备之手续，显与1854年章程第14条之规定违背，故此次新章程之效力已发生问题”。

自这次修改以后，上海租界的土地章程基本定型，租界当局统治租界的所谓“宪章”存续了此后的70余年。以后，虽仍有增损与修改，但变动之处不多，也没有从根本上突破这一框架。从这一角度讲，这次修改在上海土地章程发展中的作用非同小可。

这次土地章程修订后，同样也在上海租界产生了影响。1869年，法租界的行政管理机构公董局的《公董局章程》被北京的公使团批准通过。在1854年的土地章程施行后，英、美、法3租界有过一个时期的组合，而且由工部局统一行使治理权。但是，就在组合时期，法租界与英、美租界之间仍存在隔阂。在对待小刀会起义的态度问题上，英、美租界曾一度表现出的“中立”姿态，令法租界十分恼火。以后，他们间的矛盾连续不断。1862年4月，法国领事宣布法租界脱离工部局的管辖，另成立“法国筹防公局”，处理法租界事务。不久，这个筹防公局又改称为公董局。接着，《公董局章程》的拟订也开始进行了。到1869年，这个章程正式被批准、实施。它对法租界的立法、行政机构的组织办法等问题都作了全面规定，使公董局成为一个拥有广泛权力的殖民统治机构。

1874年4月，上海法租界发生“四明公所事件”。早在1849年，居住在上海的浙江宁波人建造了“四明公所”，把它作为宁波同乡会馆（今人民路852号）。以后，它被划入法租界。1874年公董局越界辟路，侵及该公所，因而受到民众的抵制。尽管法租界调兵镇压，但上海民众仍不畏强暴，最后法租界只得取消筑路计划。这个事件的起因在于法租界公董局的横行霸道，无视华人的合法权利，这充分说明此时的上海租界当局已十分猖狂，到了肆无忌惮的地步。

4．1893年的土地章程

这个土地章程被称为《上海新定虹口租界章程》，制定于1893年7月，由上海地方官员与美国副领事埃门斯（Emens）等人议定、签署。此章程共8条，主要内容有关以下4个方面的事宜。

第一，有关竖立界石事宜。这个土地章程规定：在美租界四周竖立一定数量的界石，界石上刻有华、英文字。“所定之界，应立界石，石上凿华英文字，以示分划清楚，并另绘一图备考。所立界石，均有数目。”如果界石竖在华人的土地上，租界当局工部局应付租金。“如系华民之产，已允永远租与工部局，每年租洋5元，由工部局付与地主以及地主之后裔，或转买该地之地主。倘工部局与地主将该一方地租洋归一次总付清结，亦可商办。”

第二，有关租界筑路事宜。此土地章程允许租界当局筑路，只是在筑路时要注意一些问题，如道路要经过华人产业的，须预先购地和搬迁；有华人坟墓的，非经同意，不得动迁；还有，不能穿过“义冢”等。“倘工部局欲筑公路，穿过华人产业，则须于动工之前，预先商让购地及搬迁房屋或坟墓之在路线上者。”“华人坟墓，若非其家属自行允准，不得动迁。”“凡筑公路，不能穿过义冢。”

第三，关于收捐事宜。该章程还对在划入租界中华人房屋和耕地的收捐问题作了规定，其基本精神是都在不收捐之列。“一切向来所有住宅，因系华人原业户之产，并系华人原业户居住，现在并不收捐者，又一切新旧房屋，在华人原业户地上，离马路或应筑之路较远，并无利益可得者，工部局情愿概不收捐。”“凡虹口租界内耕种之田，倘常为华人原业户之产，工部局愿不收捐。”

第四，关于造桥和建码头事宜。此土地章程还作出了关于造桥和建码头事宜的规定。苏州河（即吴淞江）不在美租界范围内，所以由上海地方官负责。“吴淞江不在美租界内，水利之事，归中国地方官经营”。如在苏州河上造桥，不得低于现在已有桥梁的高度；建码头也不可有碍船只的运行。“工部局如在吴淞江添造桥梁，同现在所造之桥一律，不能再低。倘在北岸建筑码头，亦不得填出河外，淤塞河身，有碍水利。”

就内容而论，1893年的土地章程没有新的突破，只是根据原有土地章程的原则，对美租界的划定及相关问题作了补充性规定。正如两位中国学者所言：“此《新定虹口租界章程》系关于划界及划界后对原有华人产业等之处置办法的规定，系属补添（additional）性质。”但是，它却是美租界界域划定的法律依据，使1863年由熙华德与黄芳所商议，只是笼统划定的美租界地域精确化并具有法定性质。

这个土地章程公布后不久，便爆发了中日甲午战争。甲午战争后，列强们掀起了瓜分中国的狂潮，上海租界再度疯狂扩张。

1899年4月，清政府在英美等列强的压力下，命两江总督刘坤一处理上海英美租界的扩张之事。刘坤一便派员到上海，会同道台李光久，并与外国领事商议扩充租界的具体办法，其中唯一保留的条件是不要把闸北也划入租界范围。1899年5月，英美租界改变为：东自杨树浦桥起，至周家嘴角止；西自泥城桥起，至静安寺镇止，又由静安寺镇划一直线，至新闸苏州河南岸止；南自法租界八仙桥起，至静安寺镇止；北自虹口租界第5界石起，至上海县北边界限为止，再从此划一直线至周家嘴角。英美租界扩张后，便正式改称为上海公共租界。1899年7月，工部局开始在上述新定区域里设置巡捕。

这次扩张并未使上海的租界当局满意，1899年12月，公共租界再次扩大，并将它的界域擅自确定为：北自小沙渡起，沿苏州河至接连泥城浜（今西藏中路）之西约70码处，由此处朝北至上海、宝山两县之交界线（今海宁路西端），循此界线（即沿今海宁路西段、浙江北路北段及天目路等）至接连虹口河地方（今虬江路东端嘉兴路桥北首），再朝东直至顾家浜口（今军工路南端）；东临黄浦江，自顾家浜口至洋泾浜口（今延安东路外滩）；南界洋泾浜（今延安东路）自洋泾浜口至接连泥城浜处，由此向西循大西路北首支路及大西路（即沿今延安中路及复兴中路），至静安寺后面的五圣庙（今延安西路东端）；西自五圣庙朝北至苏州河小沙渡。经过这次扩张，公共租界的面积达到了32110亩，比过去增加了两倍有余。为了便于管理，公共租界工部局不得不于1900年把租界划分为东、西、中、北4个区。东区为原美租界东部及新扩充的地区；西区为泥城浜以西地区；中区为1848年时的英租界地区；北区为原美租界的西部，以虹口河（横浜河）为东界。同时，还设置了相应的管理机构。

在公共租界频频得手以后，法租界也不甘落后。1900年1月，法租界实现了它的第二次扩张，使其总面积达到2135亩，比以前增加了1倍多。扩张后的法租界地界为：东至城河浜（今人民路西段）；西至顾家宅关帝庙（今重庆中路、重庆南路北段）；南至丁公桥、晏公庙、打铁浜（今方浜西路、自忠路、顺昌路、太仓路）；北至北长浜（今延安东路西段、延安中路东段）。

法租界自第二次扩张以后，公董局便大肆向界外筑路，并以此作为第三次扩大界域的资本。至1914年，法租界实现第三次扩界前，公董局先后筑了吕班路（今重庆南路）、宝昌路（今淮海中路东段）、善钟路（今常熟路）、圣母院路（今瑞金一路）、华龙路（今雁荡路）、宝建路（今宝庆路）、杜美路（今东湖路）、薛华立路（今建国中路）、古拔路（今富民路）等24条马路。1913年，法国公使康德（Conty）正式向中国政府提出法租界界外所筑马路地区的警权问题，目的是为了把筑路地区也划归法租界管辖，进行第三次扩界。1914年4月，袁世凯急欲求得帝国主义国家的支持，不惜以牺牲主权为代价，同意法国公使的要求，允许法租界派巡捕在筑路地区行使警权，征收捐税，管理马路，以后还设立了租界的审判机关。这样，法租界的筑路地区便成了事实上的新租界。正如《法租界沿革》一文中所说的：“虽然名义上不叫扩充，事实上还不是道道地地的扩充吗？”

经过这次扩充以后，上海法租界的面积净增13015亩，总面积达到15150亩，是1849年初定面积的15倍，也是第二次扩张时面积的7倍。

至此，上海租界的地域基本固定了，它占据了上海市区的绝大部分地区，也是最为繁华的地段。同时，租界也进入了它的全盛时期。租界的人口大幅度增加，从1869年的21万余人增加到了1915年的83万余人。租界人口占全上海总人口的比率也在增长，从1865年的20%以上增长到了1915年的40%以上。先后建成了先施公司、永安公司等当时在中国是一流的大型百货商场。商店成行的南京路和霞飞路（今淮海中路）也成了全国最为繁盛的商业街道。它被称为“远东最大的商贸中心和中国最大的商业城市”。同时，租界的市政建设和公用事业也领先于中国的其他租界。新式马路、垃圾处理和煤气、电灯、自来水、公共交通等等西方国家时兴的事业，租界全都仿行。当时的上海已成为世界上的最大城市之一。

5．越界筑路的有关规定

越界筑路是上海租界当局从租界向外延伸，在租界以外地区修筑马路的活动。它是上海租界当局扩大实际租界面积的一条途径，与租界本身的发展也密切相关。事实证明：“道路一经筑成，租界的范围随之伸展，所以越界筑路完成之时，正是租界扩张之日。”因此，有关越界筑路的规定实是土地章程中的一个组成部分。

越界筑路始于1860年。租界当局以帮助清政府镇压太平军为借口，开始在租界以外地区修筑军路。以后，界外筑路便持续不断，所筑道路也越来越多，面积也越来越大。自1860年至1865年间筑成的军路已有新闸路、麦根路（今淮安路）、极司非而路（今万航渡路）、徐家汇路（今华山路）、吴淞路等。战争结束后，工部局把它们都辟为马路了。

1869年英美租界租地人会议擅自在修改土地章程的草案中作出了以下规定：“租界内执业租主、有关议事在内，会议商定，准其购买租界以外接连之地、隔相之地，或照两下言明，情愿接受西人或中国之地，以便编成街道及建造公共花园，为大众游玩怡性适情之处。所有购买建造与常年修理等费，准由公局（即工部局）在第9款抽收捐项内，随时支付。但此等街道、公园，专为公用与租界以内居住之人同沾利益。”这次修改的土地章程虽未经中国政府认可，只是租界当局的单方面行为，但他们却以此为依据，开始了更大规模的越界筑路。在英美租界，1869年修筑卡德路（今石门一路），1870年修筑杨树浦路，1901年始筑虹桥路、白利南路（今长宁路）、罗别根路（今哈密路）等。据统计，从1862年到1925年，越界筑路共有41条之多，面积5万亩。1884年，工部局还开始在卡德路建立巡捕房，派巡捕巡视静安寺路。1900年，工部局设清丈局，负责租界外1英里内的土地清丈事宜。以后，还在越界筑路地区兴办公用事业，征收捐税。越界筑路地区成了变相的租界。

与英美租界相比，法租界在越界筑路方面毫不逊色。早在1900年以前，法租界当局就以防守租界，抵御太平军，保护徐家汇天主教堂为借口，筑了一条由县城西门外起，直通徐家汇的军用大道，全长约8公里。1900年，此军用大道改成了马路，即为徐家汇路。到法租界第二次扩界前，他们还筑了恺自尔路（今金陵中路）、华格臬路（今宁海西路）等。这些越界所筑的马路均划入第二次扩界的范围之中。

值得注意的是，在1914年法租界第三次扩界前，当时的北京政府还与法国驻华机构于1914年4月8日分别派代表在上海签署了《上海法租界推广条款》。此条款共11条，其中有6条直接与越界筑路有关，对法租界的越界筑路和界域的扩大都产生过很大影响。其内容主要是以下5个方面：

第一，可以选派两名中国董事参与公董局办理越界筑路（即“外马路”）地区的华人事务。“上海交涉员或观察使同法国领事议定，选出中国绅董两员，专与法公董局会办华人住居法界及外马路各事。”

第二，具体缴纳税赋问题。居住在越界筑路地区的中、外人员均要向中国政府缴税，并由法租界公董局代收缴纳。“住居法租界及外马路之中、外人等，所有应纳中国政府地税，悉归法公董局主任代收缴纳。”如果上海的田赋有所增加，那么，越界筑路地区华人的田赋也要增加。“若以后中国他处华人田赋有增加问题，法租界及外马路华人田赋亦一律增加。”还有，法租界不得向越界筑路地区的华人居民收缴有些捐税。“法租界及外马路华人耕种之田地、住居之房屋及平等人家之各产，法公董局永不抽房捐、地税及他种类似之捐，以及人头税。”

第三，任何人不得擅自迁移越界筑路地区华人的坟墓，华人也不得在该地区不掩埋棺柩，除非有公董局的批准外。“华人所有法租界及外马路坟墓，无业主本家允准，万无迁移之责。各家仍可听其自由扫祭，然为卫生起见，此约批准以后，所有华人棺柩只准在界内掩埋；不准浮厝，如有特别情形暂为殡寄者，应得公董局之批准。”

第四，法租界的越界筑路地界与公共租界的交界事宜，由公董局与工部局协商解决。“法租界及外马路与英界交界事宜由法公董局与英工部局直接商办。”

第五，法租界的审判机关有权审理越界筑路地区的华人诉讼案件。“中国政府所派定上海法租界会审公堂之中国审判员亦有权审问在外马路区域内中国人之民、刑诉讼，是以在此区域内特立一厅所，为该员执行审判事项之用。”

此条款签订后不久，公董局便进行了具体的划界手续。法租界的第三次扩界也很快变成了现实。

上海租界当局的越界筑路是扩大租界的前奏，其目的是为了攫取更多的租界地。事实也证明，越界筑路是有计划、有目的进行的。1899年，清政府承认公共租界扩充时，越界筑路是其中的主要扩张地域。以后，工部局又在界外筑了虹桥路、罗别根路（今哈密路）和白利南路（今长宁路），统称“罗别根系统”。这一系统的马路呈环形状，如同下围棋一般，围好了界外地盘，为再次扩大界域作准备。法租界同样使用这样的伎俩。第三次扩界的范围就是以前越界筑路的地段。上海租界当局胆敢如此放肆地在界外筑路，与他们迫使中国政府签署的越界筑路的有关协议有关。这些协议事实上成了他们在租界外筑路的所谓法律依据。

6．对土地章程的承认和收回租界的协议

1854年和1869年的土地章程均由上海租界当局擅自制定、通过，没有得到中国政府的承认，其非法性十分明显。但是，清政府对此却保持着长期的沉默。以后的南京国民政府竟也承认了土地章程。在1930年2月签订的《关于上海公共租界内中国法院之协定》的第2条关于上海“土地章程”上说：“至现时沿用之‘洋泾浜章程及附则’，在中国政府自行制定公布此章程及附则以前，须顾及之。”由此承认自1854年以来中国政府从未正式承认过的非法章程及其附则。此事一出，当时一些中央研究院的学者都认为这是“当局之失策”，指出：“‘洋泾浜章程’本为外人非法产物，中国政府始终未曾加以正式承认。至协定中忽复引及，不特正式承认此项章程，予以法理上的根据，且强令法院必须顾及，已妄认外人非法取得之特殊权利，复损及中国法律之尊严。”

上海人民始终要求收回租界，站在与租界当局斗争的前列。1925年5月30日，上海公共租界发生了震惊世界的“五卅惨案”。上海人民发动、参加了大规模的抗议运动，“收回租界也成了当时群众的普遍要求之一。”在这种正义、强烈的要求之下，上海租界当局不得不承诺停止越界筑路。此后，上海工人在1927年3月举行了第三次武装起义，并占领了华界后，也曾作好了用武力收回上海租界的准备，只是由于上海租界当局调集了大量军队和共产国际的反对，这一武力尝试才得以放弃。

1941年12月太平洋战争爆发，日本公开向英、美宣战，国际形势发生了急剧变化。这种变化也同样影响到了上海租界的收回问题。1942年初，世界反法西斯阵线形成，中国是其中的重要一员。出于加强盟国团结的需要，美、英两国作出姿态，在1942年10月正式向中国政府提议，从速签署中国与美、英两国关于废除治外法权、交还华租界的新条约，其中包括上海的公共租界。1943年1月11日，中国政府分别与美、英两国签订了《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》和《关于取消英国在华治外法权及其有关特权的条约》。这两个条约的签订，从法律上向全世界宣布，上海公共租界归还中国，它的历史就此而告终。但是，由于当时上海的公共租界还在日军的占领之下，所以，还无法在事实上归还中国。

《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》由国民政府特派驻美国特命全权大使魏道明与美国外交部部长赫尔分别代表中、美两国政府在华盛顿共同签署。条约全文共8条，其中，与收回上海公共租界问题有关的主要是以下4个方面：

第一，取消美国人在华的特权。条约规定，过去条约所赋予在华美国人的特权都要废止。“现行中华民国与美利坚合众国之条约与协定，凡授权美利坚合众国政府或其代表实行管辖在中华民国领土内美利坚合众国人民之一切条款，兹特撤销作废。”从此以后，美国人在中国只能依照国际法而行使其权利，并受中国政府的管辖。“美利坚合众国人民，在中华民国领土内，应依照国际公法之原则及国际惯例，受中华民国政府之管辖。”这是收回上海公共租界的前提。没有这一规定，便没有收回租界的法律依据。

第二，中国收回公共租界。条约规定，美国把上海的公共租界交还给中国，同时终止其在公共租界的一切权利。“美利坚合众国政府认为，上海及厦门公共租界之行政与管理应归还中华民国，并同意，凡关于上述租界给予美利坚合众国政府之权利应予终止。”这是收回上海公共租界的直接规定，明示了上海公共租界史的终结。

第三，中、美双方都应在收还租界问题上履行一些相应的义务。条约还规定了中、美双方都应在收还租界时所要履行的义务。美方的义务主要是依约把上海公共租界的行政与管理权以及官有资产与义务交还给中国政府。“美利坚合众国政府愿协助中华民国政府与其他有关政府成立必要之协定，将上海及厦门公共租界之行政与管理，连同上述租界之一切官有资产与官有义务，移交于中华民国政府。”中方的义务主要是依约接收租界时要履行有关义务及债务，承认和保护原公共租界内的合法权利。“中华民国政府于接收上述租界行政管理时，应厘定办法，担任并履行上述租界之官有义务及债务，并承认及保护该界内之一切合法权利。”这是为解决收回上海公共租界后，中、美政府间的善后事务所作的规定，目的在于避免收回租界后再产生纠纷。

第四，中国政府在收回公共租界后，仍不能废除美国人在租界里拥有的土地、房屋等不动产的权利。条约也规定了中国政府在收回公共租界后，不可因此而废止美国人所拥有的不动产权利。“为免除美利坚合众国人民（包括公司及社团）或政府在中华民国领土内现有关于不动产之权利发生任何问题，尤为免除各条约及协定之各条款因本约第一条规定废止而可能发生之问题起见，双方同意，上述现有之权利不得取消作废，并不得以任何理由加以追究。”这主要是为解决收回上海公共租界后中、美民间的善后事务所作的规定，目的是为了避免民间纠纷。

《关于取消英国在华治外法权及其有关特权条约》由国民政府特派外交部长宋子文与英国特派驻华全权大使薛穆爵士分别代表中、英两国政府在重庆共同签署。《条约》全文共9条，其中，与收回上海公共租界问题有关的也是4个方面，而且内容与中、美同日在华盛顿签署的《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》中的内容相仿。规定：“凡授权英王陛下或其代表实行管辖在中华民国领土内英王陛下之人民或公司之一切条款，兹特撤销作废。英王陛下之人民及公司，在中华民国领土内，应依照国际公法之原则及国际惯例，受中华民国政府之管辖。”“英王陛下认为，上海及厦门公共租界之行政与管理应归还中华民国政府，并同意，凡关于上述租界给予英王陛下之权利应予终止。”“英王陛下联合王国政府愿协助中华民国政府与其他有关政府成立必要之协定，将上海及厦门公共租界之行政与管理，连同上述租界之一切官有资产与官有义务，移交于中华民国政府”，等等。

在中国与美、英两国谈判酝酿和达成收回上海公共租界条约之时，日本政府为了笼络汪伪傀儡政府，引诱其与美、英宣战，也于1943年1月9日与汪伪政府签订了《关于交还租界及撤废治外法权之协定》。《协定》规定：“日本政府应将日本国在中华民国之内现今所有之专管租界行政权，交还中华民国政府。”“日本政府依据另行协议所定，应承认中华民国政府尽速收回上海公共租界行政权。”1943年6月30日，汪伪政府的外交部部长褚民谊与日本特命全权大使谷正之共同签署了《关于实施收回上海公共租界之条款》和《了解事项》。

《关于实施收回上海公共租界之条款》共5条，内容涉及收回时间、原权利与债务、保护日本人等。它规定：上海公共租界“定于中华民国32年8月1日，即昭和18年8月1日，由中华民国政府实施收回。”原属于上海公共租界工部局的公共设施、资产及财产上的权利，“应按照现状无偿移让于中华民国”；同时，原属于工部局的一切债务，“亦应由中华民国按现状继承之”。还有，“中华民国政府应依照现状，尊重并确认日本国政府及臣民在上海公共租界及其越界筑路等地所有关于不动产及其他之权利利益，并应对此取必要之措置”，等等。

关于《了解事项》共6条，其内容是对上述“条款”的具体化，以便操作，起实施细则的作用。比如，它规定：条款所规定的应移让的工部局的公共设施“包含附属于该公共设施之一切固定设备及为管理维持用之器具材料等”。还有，关于原权利与债务中，要“除去工部监狱关系”，这一问题要“由工部局与中华民国当地地方官宪间办理之”。

以上3个协议中的“中华民国政府”均指汪伪政府。依据这些协议，1943年8月1日，上海公共租界的交还接收仪式在工部局礼堂举行，并在大光明戏院举行了所谓的“上海民众代表大会”庆祝收回租界。当时上海的公共租界正在日军的铁蹄之下，“接收”只是一个骗局而已。收回的公共租界称为“上海特别市第一区”。

在处理收回上海公共租界问题时，收回上海法租界也在进行。由于当时法国的维希政府是德国的傀儡政府，他们与中国政府分属两个阵营，因此，收回法租界问题在形式上由维希政府与汪伪政府解决。在日本政府的压力之下，继1943年1月9日日本政府与汪伪政府签订交还租界协定之后，1943年2月23日法国维希政府也发表声明，决定放弃包括上海法租界在内的在华治外法权和租界。第二天，中国的报纸都报道了此消息。《申报》题为“法国政府正式宣布放弃在华治外法权”，说：“法国政府正式宣布放弃在华治外法权，此为事实上之承认南京政府，并奠定调整两国关系之基础”。

然而，法国维希政府并非真想交出上海法租界，所以，发表声明后便以拖为对策，无任何交还的动作。对此，汪伪政府不得不请日本政府帮忙。于是，狡猾的上海日军便以“张金海案”来声东击西。

从一份写于1943年5月5日日伪上海行政司法处给日伪上海市政府的报告得知，张金海是张元吉的独子，他“新供职于本埠菜市路（今顺昌路）诚记衫袜厂，平日安分守己，从无不端行为”。但是，1943年的4月29日下午6时，“竟被顾客李姓女及艺华干洗店主郭士元等诬告侵吞遗失之洗衣凭单，被拘入法巡捕房，由西探米来等威逼招供惨施酷刑，因此身亡”。法医王国安和管筹华所作的法医报告也证实这一点，报告说：张金海“系胸肋部受外来之钝器打击致脾脏破裂与脾脏出血身死”。可见，张金海之死完全是“以惨无人道之酷刑致人于死”。

在上海租界，洋人打死华人不足为奇，日军历来都是闻如未闻。然而，这次却一反常态，它的机关报《新申报》在5月4、5、6日三天连续报道此命案；日本使馆的广田还发表声明，对张金海之死表示同情。日伪人员也随之起哄，新闻记者联合会要求严办此案，金融界头目出资聘用律师。伪市政府还正式向法国驻沪总领事马杰礼提出提议，并另附3个条件：一是惩办凶手；二是抚恤张金海家属；三是保证以后不再发生类似事件。可是，醉翁之意不在酒，法租界当局心里也明白这是日军在作祟，目的是要自己尽快交出租界地。法租界当局不得不惩办米来，并于1943年7月22日签署了《交还上海法国专管租界实施细目条款》和附属“了解事项”，为交出法租界作最后的准备。

《交还上海法国专管租界实施细目条款》由汪伪政府的审计部长夏奇峰和法国维希政府的全权代表法国驻华大使馆参事柏斯颂等9人于南京共同签署。此条款共3条，内容是：上海法租界的行政权于1943年7月30日“移交中国政府”；法租界内的道路、桥梁、码头、阴沟、沟渠、堤防等各种设施“无偿移交中国政府”；收回法租界后，日伪政府要“按照现行法律状态尊重并确认法国政府及人民在租界内所有关于确属持有之不动产及土地之权利利益，并应对此取必要之措置”等。

附属“了解事项”也由夏奇峰和柏斯颂等9人于南京共同签署。此事项共9条，主要内容包括：上海法租界“行政实施上必要之文书档案等应尽速移交中国当地官厅”；日伪上海市政府应继续任用原法租界“雇用之中国籍职员与巡警”；日伪上海市政府可接收原法租界“公董局所有各项资金”；同时也要“承受公董局之债务”；居住原法租界的法籍侨民“得继续享受现在之居住、职业及合法之行动自由等权利”；法国侨民在原法租界内永租地所应缴纳的捐税，“应仍维持其现行税率”等。

以上的“条款”和“事项”签订后，法租界当局于1943年7月30日交出了法租界，伪市政府在同日“接收”租界。这种“接收”只是一种骗人的形式，接收后的法租界改称为“上海特别市第八区”。

从现存的档案资料来看，在上海法租界被“收回”以前，汪伪南京政府还与法国维希政府签订过一个关于雇用法籍职员等问题的协议。此协议共10条，主要内容是以下几个方面。

第一，关于留用法籍人员问题。此协议规定，日伪上海市政府必须“重雇原有四分之三之法籍职员”，而且他们的各项收入均“仍照上海法公董局现行章程办理”；留用的法籍人员“在服务时应仅遵守中国官厅之命令”；在决定法籍人员的任期时，“中国当局须顾及法籍职员之利益以及其归国之可能性”。

第二，关于留用法籍人员的安排问题。协议规定，日伪上海市政府可以随时调动留用法籍人员的工作，而且他们的“供职区域不仅限于前法租界以内，凡市政府管辖境内皆可随时调遣”。至于法籍人员的具体工作，“由当地官厅考核每一法籍职员之技能与经验，按级分别任命其职务”。

第三，关于退职金问题。协议规定，有以下情况之一的，中方都须支付“6个月全薪为退职金”。这些情况是：未被留用的法籍人员启程时；留用的法籍人员辞职时；留用的法籍人员“未为中国官厅所继续留用”时等。

第四，法籍人员离沪、回国问题。协议规定，法籍人员愿意离沪的，“中国官厅当竭力设法予以启程之便利”；他们及其家族回国的路费“由法国当局负责”。

第五，关于制定法籍人员雇佣详细办法问题。协议还规定，如果日伪上海市政府要“规定详细雇佣办法”的，要听取“法总领事之意见”。

以上关于“收回”法租界的协议等都由汪伪政府与法国的德国傀儡维希政府签署，因此，第二次世界大战以后，法国政府曾表示不承认。1948年1月20日的《两租界清理委员法籍顾问对于争讼不动产事补充报告》说：“法籍顾问兹声明1943年7月法租界作事实上之交还乃系时势所迫，法国政府从未正式承认南京之伪政府。”所以，这些协议的溯及力就成了问题。

上海的租界虽被“收回”，但中国并未真正收回“治外法权”。1943年5月21日由中、美两国在重庆签署的《中美关于处理在华美军人员刑事案件换文》仍规定，中国的法律与法庭对在中国犯罪的美军无管辖权。“凡美国海陆人员，如或在中国触犯刑事罪款，应由该军军事法庭及军事当局单独裁判。”上海也确实发生过这样的案例。1947年8月1日，驻上海美军“伍长”马莱用手枪打死上海市民余盛孝，并抢劫其身带的黄金。案发后，虽然马莱被捕，但却由在华的美军顾问团派员审理，最后他登上回美的轮船，此案不了了之。