第二节　目标和原则

《政府采购协议》在序言中阐明了立法宗旨，体现了协议所追求的法律精神和价值取向。作为法律精神最集中的体现，基本原则决定了政府采购法律制度的基本性质和内容，体现了协议所适用的基础性原理。通过研究立法目标和基本原则，我们可以把握《政府采购协议》的价值取向和规则基础。

一、立法目标

《政府采购协议》的立法目标是建立一个有效的多边机制，实现国际贸易更大程度的自由化和扩大化，将政府采购市场纳入整个世界贸易体制之中，降低和消除政府采购造成的贸易壁垒。因此，《政府采购协议》关注的焦点是世界贸易组织框架下政府采购市场的开放程度、采购过程的透明性以及给予国内外供应商平等的竞争机会等方面。

（一）促进贸易自由化

政府采购市场开放必须建立在对等的基础之上，而各国政府采购体制状况、法律基础以及采购实践不同，导致各国采购规制的内容差异较大，这就需要建立一个有效的多边框架以协调各国政府采购法制，规范和监督政府采购活动。因此，《政府采购协议》在序言中提出“认识到政府采购需要建立一个有效的多边机制，以期实现国际贸易更大程度的自由化和扩大化，并改善国际贸易行为框架”。

《政府采购协议》就是各参加方为推动政府采购市场开放而建立的一个有效的政府采购法律、规则、程序和做法等方面权利与义务的多边框架。而“实现国际贸易更大程度自由化，改善国际贸易行为”这一宗旨与《政府采购协议》的立法背景密切相关，在政府采购领域，贸易保护主义支配下的歧视性采购政策造成了严重的贸易壁垒，阻碍了贸易自由化的发展。关贸总协定缔约方、世界贸易组织成员正是为了改善国际贸易运行环境，消除政府采购贸易的歧视和壁垒而创制了《政府采购协议》。因此，提高政府采购国际贸易的自由化程度，扩大政府采购市场的开放范围，自然成为《政府采购协议》的首要目标。

（二）对国内外供应商的非歧视性待遇

贸易自由化目标的实现需要通过确定国内外供应商在一国的法律地位及待遇来实现。因此，《政府采购协议》序言中提出“认识到有关政府采购各种措施的制定、采用或实施不应对国内供应商、货物或服务提供保护，或对国外供应商、货物或服务造成歧视”。该项规定主要是对国内外供应商的非歧视性待遇，各国关于政府采购的法律、法规、程序、行政指南或做法，或采购实体的任何行动等均不得对国内供应商、货物或服务提供保护，从而在国内外供应商、货物或服务之间形成差别待遇。

（三）健全政府采购制度

完善的政府采购制度不仅有助于高效管理国内公共资源和经济运行，也有助于便利国际贸易。就国内层面而言，政府采购制度对于公共资金的使用效率、公众对政府的信任度、推动经济发展以及良性治理都具有重要影响。就国际层面而言，政府采购制度的透明度、非歧视性和有效竞争的原则对于消除贸易壁垒，推动政府采购贸易自由化方面也发挥了重要作用。因此，《政府采购协议》在序言中提出“认识到政府采购制度的健全性和可预期性对于公共资源、各参加方的经济运行，以及多边贸易体系功能进行有效和高效的管理都是必不可少的”。实现物有所值、确保公众可以获取政府合同信息以及为供应商提供公平竞争机会，都是高效的政府采购体制的核心要求。根据《政府采购协议》，完善的政府采购制度应满足健全性和可预期性的基本要求。

1. 政府采购制度的健全性

健全性，是指政府采购制度的规则完善，可以实现对政府采购的良性管理。完善的政府采购制度通过健全的政府采购运行机制，可以有效地规范政府采购行为，创造公平竞争的市场环境，充分发挥政府采购在公共资源管理、经济运行以及国际贸易等方面的重要作用。

2. 政府采购制度的可预期性

可预期性，是指政府采购制度的公开透明。各国政府采购法律规则不同，导致国际经济交往有很大风险，相关法规政策的可预见性和稳定性就显得尤为重要，其不仅是一个运转良好的政府采购制度不可或缺的部分，也是保证制度的信誉度、可接受性和有效性的关键。只有让供应商充分地了解一国的政府采购法制与政策，才可以就是否参与该国政府采购活动做出理性的判断和决策，也将有助于了解一国政府采购法制对国内外供应商、货物或服务之间是否构成歧视，有效地监督参加方以公正和透明的方式执行采购协议，推动贸易自由化。

为了使各参加方及其供应商了解采购方适用的政府采购制度，《政府采购协议》规定，每一参加方应在官方指定的可广泛传播并使公众容易获得的电子或纸质媒介上，及时公布任何法律、法规、司法判决、普遍适用的行政规定、根据法律或法规强制执行并在公告或招标文件中提及的标准合同条款、有关涵盖采购的程序，以及上述各项内容的修改。如果其他参加方提出请求，则发布政府采购制度信息的参加方有义务对上述信息进行说明。

（四）提高政府采购程序义务的灵活性

政府采购程序是政府采购的行为准则，《政府采购协议》通过制定政府采购步骤及程序，规范参加方及其采购实体的采购行为，有效地贯彻和落实协议。因每个参加方的具体国情和政府采购体制不同，《政府采购协议》在制定采购程序时考虑到参加方采购制度之间的差异性，没有制定详尽无遗的程序细则，而是提出“认识到本协议下的程序义务应充分灵活以适应每一参加方的具体情况”。因此，《政府采购协议》只为保障参加方及其采购实体有效执行协议而规定了基本的程序要求，在程序义务方面为参加方预留了一定的空间。

（五）考虑发展中国家的需要

《政府采购协议》的参加方以发达国家为主，广大的发展中国家基于现实的考虑仍然徘徊在协议之外。参加方认识到发展中国家政府采购市场的发达程度、采购制度的完善程度与发达国家有较大差异，如果将贸易自由化价值目标绝对化的话，必然会使得一些国家尤其是发展中国家因考虑到其失去的现实利益远远大于从协议中获取的潜在利益而置协议于双边或多边谈判之外。正是这些因素，促使《政府采购协议》充分考虑发展中国家，尤其是最不发达国家的发展、财政和贸易需求等特殊情况，在政府采购程序义务方面赋予发展中国家一定的灵活性，给予发展中成员有别于发达成员的特殊和差别待遇，以鼓励发展中国家加入《政府采购协议》。

（六）明确政府采购透明度的重要性

透明度是世界贸易组织多边贸易体制的一项基本要求，普遍适用于国际贸易的各个领域。透明度不仅为成员法规政策的可预见性和稳定性提供重要保证，也是监督成员遵守世界贸易组织义务的一种基本方式。政府采购是以政府部门为主体进行的采购活动，政府部门既作为公共资金托管人进行采购活动，又是市场规则和政府采购法规政策的制定者。因此，信息的披露和程序的公开也就成为政府采购的必然要求，使得透明度对政府采购贸易尤为重要。关贸总协定时期达成的《政府采购协议》没有关于透明度的规定，1994年《政府采购协议》只是在具体条款中体现了透明度要求。而2012年《政府采购协议》在序言中明确并突出了透明度在政府采购中的重要性，主要体现在两个方面：

1. 政府采购透明度措施

《政府采购协议》首先明确了政府采购透明度措施的重要性，这是实现透明度的制度保障。从协议的内容来看，有关政府采购透明度的措施涵盖范围非常广，包括发布采购制度信息、采购信息的透明、信息披露义务、审查程序的透明等内容，既有对采购制度透明度的要求，也有对具体采购信息透明度的要求。其中，参加方负有的信息披露义务，是确保参加方及其采购实体有效执行《政府采购协议》的重要透明度措施。《政府采购协议》规定，“应任何其他参加方要求，参加方应当及时提供对于判断采购是否公平、公正和遵照协议进行所必要的任何信息，包括中标的投标文件的特点和相对优势的信息”。该项措施要求受到质疑的参加方向提出要求的其他参加方提供必要的信息，以证明其采购遵循了非歧视和公平竞争的原则且没有违反《政府采购协议》的规定，既有助于规范参加方的采购行为、切实遵守协议的规定，也为其他参加方实施监督提供了有力的保障。如果信息的发布将对未来投标竞争造成损害的，则接收该信息的参加方应谨慎地行使这种权利，除非经与提供信息的参加方协商并获得其同意，否则不得向任何供应商泄露该信息。

为了保证供应商之间的公平竞争，《政府采购协议》规定，“参加方包括其采购实体不得向任何特定供应商提供可能会损害供应商之间公平竞争的信息”。也就是说，参加方及其采购实体在披露信息时应对供应商一视同仁，不得将影响公平竞争的有关信息透露给特定供应商。政府采购透明度措施要求信息的公开和披露，不可避免地会涉及保密信息的问题。对此，《政府采购协议》也规定了“保密信息”豁免条款，即“不能将采购协议的任何条款解释为要求参加方，包括其采购实体、主管机关及审查机构，披露将产生以下后果的保密信息：妨碍法律的执行；损害供应商之间的公平竞争；损害特定个人的合法商业利益，包括对知识产权的保护；或在其他方面违背公共利益”。根据上述规定，参加方及其相关机构在法定条件下可不披露保密信息，既实现了对保密信息的保护，也对不披露信息进行了规范，实现了保密信息安全与透明度要求的平衡。

2. 以透明方式执行政府采购

透明度在政府采购中的重要性，不仅体现在为保障透明度所制定的政府采购措施上，也体现在实施政府采购的方式上，其直接关系到协议的运作和执行。因此，《政府采购协议》在序言中明确提出：一是以透明和公正的方式实施政府采购的重要性；二是按照《联合国反腐败公约》等适用的国际文件避免利益冲突和腐败行为的重要性。在《联合国反腐败公约》预防腐败措施中，要求建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度，并应根据本国法律制度的基本原则采取适当措施，促进公共财政管理的透明度和问责制。因此，《政府采购协议》也力求与《联合国反腐败公约》等国际文件保持一致，加强与国际组织的合作，共同防治腐败，避免利益冲突。

（七）鼓励使用电子化手段

近年来信息技术迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，使电子政务的发展成为信息化发展的重要领域之一。信息技术在政府采购领域得到了广泛应用，已经成为各国政府采购普遍使用的技术手段和管理模式。

考虑到信息技术在采购实践中的应用和发展，也认识到电子化采购是政府采购未来发展的必然趋势，《政府采购协议》在序言中提出“认识到在协议涵盖的采购中，使用和鼓励使用电子化手段的重要性”。《政府采购协议》不仅鼓励在政府采购中使用电子化手段，也在采购规则中对如何应用电子化手段进行了规范。

（八）鼓励世界贸易组织成员加入协议

目前，只有47个世界贸易组织成员是《政府采购协议》的参加方，在164个世界贸易组织成员总数中所占比例较小。多年来，政府采购委员会及协议参加方致力于鼓励和推动更多世界贸易组织成员加入协议，但收效甚微，任重道远。因此，《政府采购协议》努力的目标之一就是增加参加方，提出“期望鼓励尚不是本协议参加方的世界贸易组织成员接受并加入本协议”。

二、基本原则

法律原则处于法律目标以及法律规范之间的中间地带，具有承上启下的作用，是体现制度目标的具体纲领(7)，也为法律主体提供基本行为模式。作为世界贸易组织的协议之一，《政府采购协议》基本原则在很大程度上受世界贸易组织协定原则所统摄，因此，其基本原则在很大程度上是世界贸易组织原则在政府采购中的具体化。随着政府采购实践的发展，《政府采购协议》的基本原则也与时俱进，有所发展。

（一）基本原则的内容

2012年《政府采购协议》根据采购实践新情况对协议原则进行了扩展，并将散落于各处的原则进行汇总放入“基本原则”中，使得协议的原则更有条理也更清晰。

1. 非歧视待遇原则

非歧视待遇原则是《政府采购协议》奉行的重要原则，协议中许多条款都围绕着这一主题制定规范。

（1）非歧视待遇的内容。

《政府采购协议》规定，“每一参加方包括其采购实体对于与协议涵盖采购有关的措施应立即无条件地给予来自任何其他参加方的货物、服务以及供应商不低于以下条件的待遇，按照：第一，向本国货物、服务及供应商提供的待遇；第二，向任何其他参加方的货物、服务及供应商提供的待遇”。根据上述规定，采购协议要求各参加方包括其采购实体应遵守非歧视待遇原则，对于与协议涵盖采购有关的措施要立即无条件地向其他参加方的货物、服务以及供应商提供国民待遇和最惠国待遇。所谓的“措施”涵盖范围很广，既包括与协议涵盖采购有关的任何法律、法规、程序、行政指南或者做法，也包括采购实体的任何行为。

除此之外，《政府采购协议》进一步对国民待遇原则进行了细化规定，体现在对外国供应商在参加方当地设立企业以及外国货物或服务的待遇上。每一参加方包括其采购实体对于与协议涵盖采购有关的措施，不得因与外国联营或所有权程度而给予某当地设立供应商低于给予另一当地设立供应商的待遇，也不得因当地设立供应商为某项采购提供的是任何其他参加方的货物或服务而对该当地设立供应商进行歧视。上述规定说明，《政府采购协议》要求参加方及其采购实体对在当地设立的供应商不得以外资所占比例或所有权差别给予不同待遇，也不得因当地设立供应商提供其他参加方的货物或服务而受到歧视。

（2）非歧视待遇的特点。

非歧视待遇原则是世界贸易组织普遍适用的原则，即所有世界贸易组织成员方均应遵守，是广义的非歧视待遇。但《政府采购协议》中规定的非歧视待遇与世界贸易组织不完全相同，是狭义的非歧视待遇，有其独特性。

①有限的适用范围。

《政府采购协议》的非歧视待遇原则只适用于各参加方之间，不对未加入协议的其他世界贸易组织成员适用。而且，非歧视待遇原则仅对政府采购的货物、服务和供应商适用《政府采购协议》针对涵盖采购制定的措施，并不适用于非专门针对采购的其他措施。《政府采购协议》规定，非歧视待遇原则“不适用于任何进口关税及任何对进口征收的或与进口有关的费用、征收这些税费的方法、其他进口法规和手续，以及除管辖协议涵盖采购之外的影响服务贸易的措施”。也就是说，在关税、收费和进口手续等不属于《政府采购协议》管辖的方面，其待遇的给予仍按世界贸易组织的规则执行，不适用协议的非歧视待遇原则。

②有条件的执行方式。

尽管《政府采购协议》条款明确参加方之间应给予非歧视待遇，并以最惠国待遇原则作为参加方之间政府采购市场开放谈判的基础。但在实际谈判过程中，协议参加方采用的是出价和要价的谈判方式，起决定性作用的却是互惠原则，在《政府采购协议》附录一中形成了每一参加方都有各自的出价条件，市场开放范围和程度有大有小的现状。互惠原则是双方相互给予对方以政府采购贸易上的优惠待遇，也就是说两个参加方之间达成的优惠，第三方必须提供同样的补偿才能享受这种优惠。《政府采购协议》在市场开放谈判中奉行的就是参加方之间的相互给惠，而不是所有参加方通过最惠国待遇均享利益。一个典型的例子，就是欧盟与美国在政府采购服务方面达成的相互开放条件不适用于协议其他参加方，除非第三方也给予美国或欧盟相同的优惠条件。《政府采购协议》在谈判中所遵循的互惠原则结果形成协议中对最惠国待遇的执行是一种有条件的执行，这一点与世界贸易组织的无条件最惠国待遇原则是不一致的。

上述矛盾现象之所以存在，主要是因为《政府采购协议》特别强调“权利与义务的平衡”，即各参加方所享受的权利与其在谈判中所承诺的义务相匹配，不能只享受权利而不承担责任和义务，即“免费搭车”。而且，政府采购的特殊性使协议参加方把主要注意力都集中在本国市场的保护上，对在他国市场争取平等权利未敢问津。加之，以互惠而排除最惠国待遇的做法并非《政府采购协议》首创。《服务贸易总协定》也用相同的做法排除了最惠国待遇，所以该问题并不显得比世界贸易组织其他问题更突出(8)。

2. 电子手段使用原则

信息技术的快速发展以及在采购实践中的广泛应用，使得政府采购电子化手段的规范问题成为公共采购国际规则关注的重点内容。2012年《政府采购协议》考虑到电子化手段在政府采购中的广泛应用和快速发展，确立了在采购中使用电子化手段的基本原则，对采购中使用的信息技术提出了要求。

（1）确保便利性。

《政府采购协议》规定，“采购实体使用电子化手段进行协议涵盖的采购，应当确保采购进行中使用的信息技术系统和软件，包括与信息认证和信息加密有关的系统和软件，是可普遍获得并且与其他可普遍获得的信息技术系统和软件相兼容”。该原则主要对电子手段的便利性提出了要求，即采购实体在采购中使用的信息技术系统和软件应可普遍获得，并具有兼容性，为参与采购的供应商提供便利。

（2）确保安全性。

《政府采购协议》规定，“采购实体使用电子化手段进行协议涵盖的采购，应当维护确保参与和投标请求完整性的机制，包括设立接收时间和防止不当访问”。该原则主要对电子手段的安全性提出了要求，即采购实体在采购中使用电子手段时应为确保参与采购或投标请求的完整性和安全性提供必要的技术性保障。

3. 采购执行透明度原则

2012年《政府采购协议》不仅在序言中明确了以透明方式执行政府采购的重要性，还将其贯彻在基本原则中，提出了采购执行透明度原则。采购实体在执行采购的过程中，应遵守以下要求：

（1）以透明和公正的方式执行采购。

《政府采购协议》规定，“采购实体应以透明和公正的方式进行协议涵盖的采购，在采购中应使用与协议一致的公开招标、选择性招标或限制性招标等方法”。《政府采购协议》主要规定了公开招标、选择性招标和限制性招标等采购方式，其中，公开招标程序是确保实现协议目标的主要采购程序，不仅贯彻了非歧视待遇原则，也体现了公开透明和公正竞争的要求。采购实体按照这些采购程序进行采购，不仅可以规范采购行为，也可以确保《政府采购协议》既定目标的实现。

（2）避免利益冲突，防止腐败行为。

基于透明度、竞争和客观标准建立的采购系统是防止腐败并解决利益冲突的有效手段。采购实体在采购的执行中也要做到公开透明，避免利益冲突，防止腐败行为。利益冲突，是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。从政府采购角度分析，当政府采购公共利益与采购相关人员个体动机在一定的环境下存在明显差异时，这种动机差异必然导致整体与个体之间形成矛盾，采购相关人员会消极地对待政府采购制度，直接或间接地将个体的目的或倾向施加于采购过程，使采购方向甚至采购的结果发生变化，导致政府采购活动的目的和公共消费过程被异化，产生利益冲突。而实行政府采购过程的透明化管理是一个有效的解决办法，通过对采购执行的监督管理，可以及时发现问题，采取更正措施，避免各种现实或潜在的冲突，对权力腐败进行事前遏制，有效地防止政府采购中的腐败行为。

4. 原产地规则

货物的原产地是指生产或制造货物的国家或地区，被称为国际贸易中货物的“经济国籍”，每件货物原则上只能有一个原产地。原产地规则（Rules of Origin），是指一国根据国家法令或国际协定确定的原则制定并实施用以确定生产或制造货物的国家或地区的具体规定。为了实施关税的优惠或差别待遇、数量限制或与贸易有关的其他措施，海关必须根据原产地规则的标准来确定进口货物的原产国，给以相应的海关待遇。

（1）原产地规则的作用。

原产地规则的产生起源于国际贸易领域对国别贸易统计的需要，伴随着国际贸易中关税壁垒与非关税壁垒的产生与发展，原产地规则的应用范围也随之扩展，涉及关税计征、最惠国待遇、国别配额、反倾销、反补贴、保障措施和政府采购等诸多范畴。因此，许多国家都制定了烦琐、苛刻的原产地规则，从而使原产地规则带有浓厚的保护主义色彩，并逐渐演变为一种非关税壁垒。可以说，原产地规则已经从单纯的海关技术性问题演变为各国实施贸易政策的重要工具(9)。

为了建立公正和统一的原产地规则，关贸总协定与海关合作理事会曾做过长期的努力。但直到关贸总协定“乌拉圭回合”多边贸易谈判，非关税措施谈判组才将原产地规则问题列入重要议题，于1993年通过了《原产地规则协议》（Agreement on Rules of Origin）。该协议所指的原产地规则应包括在非优惠商业政策文件中使用的所有原产地规则，保证以非歧视、透明、可预见、一致和公正的方式制定和实施原产地规则，对简化、协调、统一国际的原产地规则起到积极的推动作用。

（2）政府采购适用的原产地规则。

对政府采购而言，原产地规则不仅涉及国外产品的认定问题，还牵扯到最惠国待遇、发展中国家和最不发达国家的优惠待遇问题，但这些问题最终都要落脚于判定某一商品的国籍。《政府采购协议》对这一问题做了专门的规定，“为涵盖采购的目的，任何参加方对从其他参加方进口或供应的货物或服务所适用的原产地规则，不得有别于在正常贸易过程中同时从同一参加方进口或供应相同货物或服务所适用的原产地规则”。《政府采购协议》强调任何参加方在进行具体的政府采购活动中不得利用原产地规则设立贸易壁垒，其采用的原产地规则应与正常贸易过程中采用的原产地规则相一致。

5. 禁止抵偿交易原则

抵偿交易（Offset），是指鼓励当地发展或改善参加方收支平衡的任何条件或保证。例如，使用本国成分、技术许可、投资要求、反向贸易和其他类似行为或要求。其本质上是在政府采购交易中“买方要求卖方提供额外的经济利益作为购买其产品或服务的条件”(10)。

（1）抵偿交易的内容。

作为一种互惠性的贸易保护手段，抵偿交易最早起源于军事采购领域，20世纪80年代已经成为政府采购中普遍使用的工具，是国际上保护国内产业的一种有效方式。抵偿交易最常见的做法包括：

①购买国内产品。

要求中标的外国供应商按照合同金额的一定比例采购本国产品或国内提供的服务。如美国《1991年道路运输效率法》规定，各州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时，在其采购成本中必须有60%以上的美国产品，而且车辆最后须在美国国内组装；以色列政府要求国际采购必须至少有35%在国内购买等。

②技术许可。

要求中标的外国供应商向采购国转移所需的技术，一般采取共同研发、技术帮助和培训等形式。

③国内投资。

要求中标的外国供应商在国内进行资本投资、设立分公司或建立合资企业。

④反向贸易。

采购国以货物或劳务作为偿付货款手段的一种贸易方式。交易双方都有进有出，并求得各自的收支基本平衡。反向贸易有多种形式，但基本形式有易货贸易、互购和补偿贸易三种。易货贸易，一般是买卖双方各以等值的货物进行交换，不涉及货币的支付，双方签订一份包括相互交换抵偿货物的合同；互购，又称平行贸易或回购，是指出口方向进口方承担购买相当于出口货值一定比例的产品，涉及两个既独立而又相互联系的合同，不是单纯的以货换货，而是现汇交易；补偿贸易，是指在信贷基础上进口设备，然后以回销产品或劳务所得价款，分期偿还进口设备的价款及利息。它既是一种贸易方式，也是一种利用外资的形式。

（2）政府采购禁止抵偿交易。

采购国对抵偿交易的要求，可以使本国企业获得更多的商业机会，即使外国供应商获得政府采购合同，国内企业也可以从中得到利益。而对外国供应商来说，抵偿交易是不公平的政府采购贸易措施，是其参与政府采购的一种壁垒。为了推动政府采购贸易自由化，执行非歧视待遇原则，《政府采购协议》基本主张是禁止抵偿交易，“对于采购协议涵盖的采购，参加方包括其采购实体不得寻求、考虑、强制性规定或实施任何抵偿交易”。考虑到发展中国家的特定需要，《政府采购协议》对发展中国家做出了例外安排，允许发展中国家在过渡期内按照规定实施抵偿交易。

（二）例外条款

《政府采购协议》规定了参加方都应遵守的基本原则，也考虑到发展中国家的需要，规定了例外条款。

1. 采购协议中发展中成员较少

发展中国家，又称开发中国家或欠发达国家，一般是指在经济、社会方面发展程度较低的国家，其所处的发展阶段需要政府对经济发展进行引导和扶持，政府采购作为一种政策工具可以发挥重要作用。在世界贸易组织协议限制使用其他政策工具时，保护性的政府采购措施对于发展中国家支持国内工业目标，促进经济发展具有重要作用。因此，发展中国家不愿意加入《政府采购协议》，不仅因为协议的成员资格将只能为它们带来少量的出口收益，也因为大部分收益将由发达国家的制造业和服务业获得，反而会使发展中国家有义务取消保护国内产业或促进经济发展的政府采购政策，从而最终影响其国内产业的发展和经济社会目标的实现(11)。

目前加入《政府采购协议》的参加方主要是发达国家，占世界贸易组织大多数的发展中国家都不是该协议的参加方。鉴于发展中国家对开放公共市场并不积极的现实情况，为了吸引发展中国家加入协议并消除它们开放政府采购市场的顾虑，《政府采购协议》为发展中国家提供了特殊和优惠条件。除扩大政府采购市场份额的考虑外，《政府采购协议》对发展中国家敞开大门的一个根本原因是发展中国家在很长一段时间内都不会对发达国家的政府采购市场开放构成威胁。首先在企业实力方面，发展中国家无论在技术、资金还是经营水平上，都难以在大额的政府采购合同竞争上与发达国家企业匹敌；其次，在市场开放的准备上，发达国家不仅主导了政府采购国际规则的制定，其完善的法律制度和长期的实践经验也为市场开放做好了充足的准备，没有对该国政府采购法律、政策和程序的把握是无法轻易进入的。因此，发达国家可以在政府采购开放方面不严格强调“对等开放”的问题。(12)

2. 发展中国家的特殊与差别待遇

在世界贸易组织多边贸易体制内，发展中国家特殊和差别待遇，是指发展中国家可基于特殊情况和需要，在一定的范围和条件下背离各协定所规定的一般权利和义务而享有较优惠的待遇。(13)即在市场开放和自由化的标准上，对发达国家和不发达国家实行不同标准和差别待遇，实际就是歧视待遇。非歧视待遇原则是世界贸易组织的最基本原则，并且作为制定一切规则、协议的标准和出发点。从表面上看，对发展中国家的特殊待遇是与世界贸易组织的基本原则相悖。但是事实上，发展中国家的经济基础薄弱，技术水平落后，资金实力以及贸易条件都不能与发达国家同日而语。如果对发展中国家和发达国家一视同仁，都实行同样的市场开放标准，就造成了表面上的“平等”而事实上的“不平等”。如果从公正的立场出发，发展中国家的特殊和差别待遇虽在表面上不符合世界贸易组织协定所遵循的非歧视待遇和互惠对等原则，但实现了对实质不平等的矫正，达到了新的公平和正义。

《政府采购协议》在“发展中国家”条款规定了特殊与差别待遇，具体包括以下内容：

（1）实行差别待遇的目标。

实行特殊与差别待遇的目标就是满足发展中国家的特殊需要，因此《政府采购协议》规定，“在加入本协议谈判以及执行和管理协议的过程中，参加方应对发展中国家和最不发达国家的发展、财政、贸易需要及其实际状况给予特别考虑，并承认这些需要因不同国家而可能存在巨大差异。根据本条规定并应请求，各参加方应给予最不发达国家，以及任何其他发展中国家特殊和差别待遇，如果这种特殊和差别待遇符合其发展需要”。

发展中国家不仅在公共财政和经济贸易方面与发达国家存在差距，其企业在经济、技术实力和竞争水平上也难以与发达国家企业相抗衡。为此，《政府采购协议》要求参加方在加入协议谈判和执行协议时，对发展中国家实行特殊和差别待遇，以考虑发展中国家的发展、财政、贸易需要及其实际状况。1994年《政府采购协议》对此有明确表述，其中“发展需要”是指促进国内工业的建立与发展，包括促进农村或落后地区的小型工业和家庭手工业的发展及其他经济部门的发展，扶持那些完全依赖或基本上依赖政府采购的工业单位，在向世界贸易组织部长会议提出并征得同意的情况下，鼓励发展中国家通过区域或全球安排来发展经济；“财政需要”是指保证有足够的外汇储备来执行经济发展方案；“贸易需要”是指保障国际收支平衡。

（2）给予的差别待遇内容。

2012年《政府采购协议》明确规定了发展中国家可在一定条件下采用的特殊与差别待遇，具体包括以下几方面：

①适用范围的最惠国待遇。

《政府采购协议》要求参加方向加入协议的发展中国家提供适用范围的最惠国待遇，“发展中国家一旦加入本协议，每一参加方应立即向该国的货物、服务和供应商提供该参加方附录一附件项下向协议任何其他参加方提供的最优惠的适用范围，但需遵守该参加方与发展中国家之间为保持本协议项下机会的适当平衡而谈判达成的任何条款”。根据加入《政府采购协议》的实践，参加方在协议适用范围谈判中遵循的是互惠对等原则，形成了有条件的最惠国待遇原则。从表面上看，参加方应立即向加入《政府采购协议》的发展中国家在适用范围上提供最惠国待遇，但实际上提供的是有条件的最惠国待遇，主要取决于发展中国家与参加方的实际谈判，并且应维持协议内市场机会的适当平衡。因此，发展中国家与现有参加方一样，需要谈判才能真正获得适用范围的最惠国待遇，而不是无条件自动适用。

②过渡性措施。

《政府采购协议》考虑到发展中国家的特定需要，明确了发展中国家可以在过渡期内采取的优惠措施，主要包括两类：

第一类，采取过渡性措施。《政府采购协议》明确了发展中国家可根据其发展需要并经参加方同意，在过渡期内以不在各参加方之间造成歧视的方式采取或保留下列过渡性措施中的一项或多项：一是价格优惠计划。应满足两个条件：首先，价格优惠仅给予投标中包含源自适用优惠的发展中国家的货物或服务，或给予适用优惠的发展中国家根据优惠协议有义务向其提供国民待遇的其他发展中参加方的货物或服务。其次，价格优惠计划是透明的，且在意向采购公告中对优惠及其在采购中的适用做出明确表述。二是抵偿交易。条件是在意向采购公告中明确说明实行抵偿交易的要求或考虑。三是分阶段增加特定的采购实体或者部门。四是比其永久性门槛金额更高的门槛金额。《政府采购协议》明确了发展中国家可在过渡期内采取的价格优惠、抵偿交易、特定实体或者部门的分阶段开放以及暂时提高门槛金额等优惠措施。发展中国家适用这些优惠措施不是自动和无条件的，需要与参加方谈判，并按照协议规定的条件适用。

第二类，推迟履行义务。发展中国家可以在过渡期内免除某些义务的履行。根据《政府采购协议》，“在加入本协议的谈判中，各参加方可以同意申请加入的发展中国家在履行协议义务过程中，推迟履行除最惠国待遇以外的任何协议具体义务。执行期应当是：对最不发达国家，在其加入本协议后5年；对任何其他发展中国家，仅为执行具体义务所必需的期间，且不得超过3年”。根据上述规定，发展中国家在加入谈判时，经参加方允许可以在规定的过渡期内暂时不履行除最惠国待遇外的所有义务。《政府采购协议》也规定了保障措施，如果发展中国家为某项义务谈判达成了一个执行期，应在其附录一的附件7中列明议定的执行期，适用执行期的具体义务及其同意在执行期中遵守的任何临时义务。

就过渡性措施和推迟履行义务等优惠措施而言，一方面，《政府采购协议》赋予了发展中成员一定的灵活性，可以申请延长过渡期和增加过渡性措施。在《政府采购协议》对某发展中国家生效后，应发展中国家的请求，政府采购委员会可以延长发展中国家采用过渡性措施的过渡期或根据谈判达成的任何执行期，或者出现加入过程中没有预见的特殊情况，批准采用新的过渡性措施。另一方面，为了推动发展中成员在确定的期限内履行义务，《政府采购协议》规定了保障措施。根据规定谈判达成过渡性措施、执行期或进行延期的发展中国家，应在过渡期或者执行期内采取必要步骤以确保其在这些期限结束时可遵守《政府采购协议》。发展中国家应及时将每一步骤通知政府采购委员会。2012年《政府采购协议》既考虑到不同发展中国家的需要，可以适当延长过渡期或执行期，增加过渡措施，也考虑到协议的贯彻和执行，制定了保障措施防止发展中国家滥用特殊和差别待遇。

③技术援助。

对于发展中国家来说，政府采购的现代化管理可能代表着政府采购成本的增加和财政开支的大幅度增加。为了解决发展中国家技术方面的困难，也为了激励发展中国家建设一个规范的政府采购制度，《政府采购协议》提倡发达国家对发展中国家在政府采购制度建设、采购技术和管理手段等方面给予援助。1994年《政府采购协议》对此做出了规定，要求发达国家成员应按发展中成员请求，向其提供适当的技术援助，以解决这些国家在政府采购领域遇到的问题。技术援助主要包括采购合同授予中的特定技术问题和约定的其他问题，还包括把发展中成员供应商的资格文件和投标文件翻译成采购实体指定的世界贸易组织官方语言。在发展中成员向发达成员或其采购实体提出请求时，如果发达成员无法负担翻译工作，应对此做出解释。此外，发达国家应单独或联合建立信息中心以响应发展中国家取得有关资料的合理要求，尤其是有关政府采购的法律、规章、程序和做法，已公布的意向采购公告，协议管辖的实体地址和已购或拟购产品或服务的性质和数量，包括有关未来投标的现有资料等。

2012年《政府采购协议》对此做出了修改，简化为“参加方应适当考虑发展中国家与该国加入或执行本协议有关的任何技术合作和能力建设请求”。与1994年《政府采购协议》相比，一方面，现有协议的规定更为宽泛，有关技术合作和能力建设的范围要更广，涉及的领域更多，赋予了发展中国家更多的灵活性；另一方面，现有协议规定参加方适当考虑发展中国家的请求，将技术援助由原来的强制性义务弱化为道德性义务，赋予了发达成员更多的自由裁量权。由于没有明确具体的义务要求和规定，也造成了执行中的困难。

3. 政府采购委员会的职能

为了推动和监督发展中成员遵守和履行义务，《政府采购协议》要求政府采购委员会履行监督职能，并安排了相关任务。即政府采购委员会应每5年对“发展中国家”条款的实施情况和效果进行审议。《政府采购协议》通过建立监督机制，在一定程度上对“发展中国家”条款的运行和落实情况进行了约束，防止发展中国家不当或滥用特殊和差别待遇。此外，政府采购委员会可以制定执行“发展中国家”条款的程序，包括对发展中国家提出的延期请求进行投票决定的这类程序。

关贸总协定的历次谈判直至“乌拉圭回合”之前，基本都有对发展中国家特殊与差别待遇的规定。“乌拉圭回合”作为一个转折点，世界贸易组织开始对这一问题弱化，多半局限在给予发展中国家执行协议的过渡期或提供技术支持，其最终目的是推行对发展中国家的“毕业”制度。即要求发展中国家一旦经济发展到更高阶段就要回归多边互惠，要进一步参与到多边贸易体制中并为之做出贡献。1994年《政府采购协议》对发展中成员制定了较宽松的政策，2012年《政府采购协议》对“发展中国家”条款进行了修订，一方面通过澄清发展中国家可用的过渡性措施等方式为加入协议的新成员提供便利，鼓励发展中国家加入《政府采购协议》；另一方面严格限制发展中国家条款的适用，如发展中国家在过渡期内采取的优惠措施需经参加方同意，并符合其发展需要等。主要是因为协议参加方反对发展中国家无限期地实施或滥用优惠措施，认为这只是促进发展中国家加入《政府采购协议》的临时措施，目的是使发展中国家获得良好的改善，最终符合协议的要求和执行协议的规则。因此，2012年《政府采购协议》制定了较为严格的限制政策，发展中国家获得特殊待遇不是自动和无条件的，主要取决于发展中国家的谈判实力以及其他领域的市场让渡，而且对发展中国家的要求越来越严格并推行“毕业”制度，体现出与世界贸易组织的一致性。从本质上讲，《政府采购协议》提供发展中国家特殊待遇的目的在于吸引发展中国家加入政府采购贸易全球化的进程中，规则设计上仍然缺乏对发展中国家发展现状、发展意愿和发展需求的切实关怀(14)。