1 绪论

1.1 选题背景及研究意义

1.1.1 选题的背景

进入21世纪后，随着《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的逐步推进，我国扶贫事业取得了长足进步，全国绝对贫困人口数目已得到大幅减少，作为扶贫攻坚阵地的西部民族地区基础设施建设亦得到显著改善，民族地区各项社会事业不断取得进步。然而，我国反贫困工作还远未结束，解决农村贫困问题任重道远，绝对贫困人口尤其是西部民族地区绝对贫困人口规模仍旧庞大，按照我国最新扶贫标准（事实上，我国的扶贫线采取动态调整的原则予以适时调节，2011年，中央扶贫开发工作会议将农民人均收入2300元作为新的国家扶贫标准），截至2013年年底，我国贫困人口仍有8249万，其中西藏、新疆、云南、贵州、甘肃、青海6个少数民族比例较高的省（区）贫困发生率高于了20%。与此同时，尽管近年来我国政府扶贫资金投入力度在不断加大，然而，致贫原因复杂，贫困程度深，贫困群体脆弱性特质显著、空间分布分散、脱贫成本高等“顽疾”使得每年脱贫人口逐步递减，脱贫速度明显放缓（如表1-1）。

此外，随着我国反贫困工程的日益深入，尤其是进入新世纪之后，过分关注于贫困群体经济收入或支出的经济性扶贫范式，在识别贫困群体及识别之后所采取的减贫策略方面已受到较为明显的掣肘：原有的根植于计划经济体制时代的社会保障福利体系已趋崩溃，而新的民族贫困地区社会保障体系亟待构筑，现实生活中广大贫困群体尤其是西部民族地区贫困群体普遍缺乏行之有效、运转有序的经济社会保护网，这就使得绝大部分贫困群体被迫直接“裸露”于自然、经济、疾病等各类交织风险中。加之我国贫困地区尤其是民族特困地区多分布在自然灾害频发、生态环境脆弱、气候条件恶劣的区域，这些地区的贫困群体一般会面临地震、滑坡、泥石流、干旱等自然灾害，农产品价格波动、政策变更以及地方性疾病等多重系统或非系统风险，大多数贫困农户虽然受惠于国家多年扶贫政策所带来的生计条件、地区基础设施改善等福利，但时至今日其自我发展能力并没有得到质的改变，一旦遭受各种负向冲击，就极易陷入返贫或重复返贫的状态，致使其贫困程度不断加深。王国良研究指出，从全国范围来看，由于自然、历史、社会等方面的原因，贫困地区发展面临的困难特别是一些深层次问题还未得到根本解决，全国农村仍有1亿贫困人口，农村地区因病致贫、因灾返贫的农户占农村贫困总人数的35%左右，每年因脆弱性（vulnerability）或持续性贫困导致大约1035万人因病而陷入倾家荡产的境况。近年来，我国在扶贫过程中的返贫问题愈来愈突出。一方面，大量贫困人口不断脱贫；另一方面，又有大量的脱贫人口不断陷入返贫的怪圈。正如2011年底由国务院新闻办发表的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书提及：“在当前庞大的贫困队伍中，大部分属于返贫人群，这一比例约为2/3，这些群体脆弱性特征极为突出，市场波动成为他们返贫的重要原因，农资产品、农产品价格波动也是其脆弱性的致因。同时，相当比例的贫困人群由于生活在自然条件恶劣、资源贫瘠、生态脆弱的地区，加之自我发展能力不足，抵御风险能力欠缺，在一些负向冲击之下，这些群体很容易反复陷入贫困。”

贫困群体的脆弱性在西部民族地区表现得更为突出，这一特殊区域在反贫困实践中出现的返贫现象亦十分严重，颇引人关注。该区现已成为我国返贫率最高的区域并且其贫困问题凸显出新的特征，主要表现为农户在自然灾害、市场波动、政策调整、疾病侵袭等多重风险作用下集中呈现出的适应艰难与脆弱性问题。以返贫为直观表现形式的脆弱性问题已成为新的历史条件下制约西部民族地区经济社会事业宏观布局的瓶颈，解决此问题已成为我国全面建成小康社会与推进新型城镇化建设中的“重中之重”与“难中之难”。

从时间维度上看，西部民族地区农村的返贫呈现出易发性与高频率的特点，几乎每年都会发生一至两次大的返贫，一旦外界出现不利因素的冲击，立即就会导致返贫的产生。从地理空间维度上看，返贫率高、返贫程度深的区域往往出现在贫困面泛的连片地带，如我国的六盘山区、乌蒙山区等集中连片特困地区，而整体经济基础较好、贫困面小的东部地区返贫率则要低许多。譬如，一旦遇到自然灾害、疾病的负向冲击，西北、西南两块少数民族聚居区域农村返贫率高达60%，西北有些农村地区甚至出现了返贫人口多于脱贫人口的情况（葛珺沂，2013）。

西部民族地区农村返贫率之所以高，究其原因在于：第一，西部民族地区由于地理、历史、文化、习俗等原因，面临的负向风险冲击更为频繁，从而助推了民族地区的脆弱性膨胀。从自然风险看，西部民族地区大多位于高山峡谷、高原牧区等，这些地区历来自然灾害较多，随着世界极端天气的增多，自然灾害发生频次极有可能增高；从居民健康风险看，西部许多民族地区地处传染病与地方性疾病交织区域，所在区域的农户更易受到健康威胁；从市场风险来看，西部民族地区农产品市场与劳动力市场不完善，农户参与率低，加上农业生产的盲目性，致使低收入脆弱性农户返贫概率不断加剧。第二，尽管传统的“开发式”扶贫政策极大地促进了民族贫困地区的经济社会发展，但也不应该忽视其抑制返贫等贫困脆弱性动能不足的先天缺陷。开发式扶贫目标旨在提高贫困群体收入，其开发手段多为财政资本直接投入，而忽略了社会资本、金融资本、教育人力资本等要素的强化。同时，开发式扶贫使得贫困农户不具有应对负向冲击的自我修复能力，自我发展能力匮乏，易陷入扶贫时收入增加、一旦遇到风险冲击就迅速返贫的怪圈。第三，返贫频次的增加挫败了脆弱性贫困农户的脱贫信心，同时也使得返贫者生产生活行为发生扭曲，一些农户在经历多次返贫后，陷入了“听天由命，顺其自然”的宿命论中，这也在一定程度上加剧了贫困脆弱性的蔓延。

从脆弱性视角研究我国西部民族地区反贫困制度创新，对于西部民族地区提升反贫困绩效、创新扶贫方式，具有十分重要的意义。要有效抑制及治理西部民族地区贫困的脆弱性，亟须在新一轮的扶贫开发中精确瞄准与脆弱性特质紧密相连的脆弱性群体的生产、生活状况和抵御风险的各类资本状况，在扶贫范式上也应该由以“经济帮扶”为重转向以“脆弱性预防、警示及治理”为主。西部民族地区在积极应对各种脆弱性来源的同时，更需在时间维度上采取标本兼治的长期治理方案。一方面，应给予贫困人群充分参与市场经营活动的机会；另一方面，则应该通过“造血”加“输血”的方式增强其自我发展能力，系统地提升其可持续发展的生计能力。相关金融发展理论及国内外民族地区实践证明，有效的金融支持方式、因地制宜的金融减贫架构不失为一种提供给贫困脆弱性群体，帮助其启动自主生产能力、自力更生，应对风险和各种冲击，加强脆弱性保障的策略及践行方案。正是基于这样的视角，本书以特定地理空间——西部民族地区的贫困脆弱性群体为研究对象，借鉴国内外已有研究成果，开展中、微观层面的大样本农户调研，对贫困脆弱性治理与金融减贫理论进行梳理；同时，运用定量分析与定性分析相结合的方法，结合西部民族地区生计脆弱性现状，尝试构建贫困脆弱性的金融治理框架，以期为民族地区贫困脆弱性治理提供理论支撑，为民族地区发展、民族地区金融制度创新提供政策借鉴。

1.1.2 研究意义

在全球化、市场化、新型城镇化浪潮的强势冲击下，西部少数民族地区并未展现出百花齐放的繁荣景象，相反，一些地区却显得更加凋敝和萧条：第一，从纵向发展来看，西部民族地区经济和民众的生活水平已有了较大程度的改善，但从横向比较来看，其与发达地区相比，两极分化的“马太效应”日益明显；第二，西部民族地区独特的民族文化与民族工艺传承形势严峻，民族文化断层现象比比皆是，本土经济发展与原始乡土文明在物质、行为、精神等方面的冲突愈演愈烈；第三，西部民族地区贫困群体普遍面临生计转型与文化变迁的现实困扰，伴随着国民经济调速换挡、经济下行的“新常态”，这一区域贫困群体生计资本大多单薄贫乏，生存压力加大，贫困群体的幸福指数普遍不高，脱贫信心匮乏。

与此同时，西部民族地区反贫困工程也出现了一些显著变化，这些新变化值得我们玩味和反思。第一，我国现阶段以政府为主导的开发式扶贫模式在西部民族地区尤其是特困民族地区边际效益呈递减态势，民族地区反贫困制度创新的呼声日渐高涨；第二，现有的反贫困制度安排缺乏对西部民族地区特殊区情和特殊致贫机理的考量和研究，难以兼顾减贫制度安排、减贫模式与制度环境的融合，减贫制度体系的横、纵向本土化进程亟待加速；第三，经过多年的扶贫实践，西部民族地区基础设施建设已有了质的提高，贫困群体也拥有了一定的生计资本，民族地区的绝对贫困问题已更多地转化成为自然与市场双重风险作用下的适应艰难问题。贫困群体的贫困脆弱性已成为新时期西部民族地区提高减贫绩效的制约瓶颈，只有消除或缓解脆弱性，才能真正有效治理西部民族地区的贫困问题。

基于此，本书立足于中、微观贫困群体视角，搜集与整理贫困群体的生计风险、生计资本、金融资本等相关资料，把握西部民族地区贫困群体脆弱性特质及主要影响因素，以金融治理的视角，衡量民族地区消减贫困群体脆弱性的现有成效，并提出现阶段西部民族地区贫困脆弱性金融治理的措施。本书将贫困脆弱性纳入西部民族地区金融减贫的范畴之中，丰富了这一特殊区域金融发展及金融减贫的相关理论，具有一定的理论价值。同时，本书较为完整地讨论了脆弱性治理现状、治理绩效及对策建议，为提升该区域减贫绩效、创新扶贫方式提供了政策参考和视角创新，具有一定的实践意义。

（1）将贫困的脆弱性治理纳入金融减贫的范畴，丰富了西部民族地区金融发展及金融减贫相关理论。

已有的相关文献通常是从宏观层面较为笼统地考量金融支持对西部民族地区经济发展的作用及相关缺陷和对策，或者研究现行的金融体制、金融政策的功能绩效，再者就是以静态的眼光关注抑制西部民族地区扶贫成效的影响因素，如宗教文化、自然环境等，而鲜有研究从中、微观层面以金融治理的视角探讨脆弱性治理框架及缓解思路，同时，以整个西部民族地区贫困脆弱性作为研究对象，对其进行技术测度，分门别类地对西部民族地区脆弱性类别进行科学划分，概括出共性及个性特征，继而在类别划分基础上凝练出因地制宜的金融治理思路及践行措施，这一研究逻辑所涉及的领域目前尚处于空白。基于此，本书重点着墨金融减贫对于治理、抑制西部民族地区贫困脆弱性的效用以及金融治理体系内生于民族地区自我发展的效用与策略，这对于巩固经济发展中的减贫成果并帮助调整扶贫战略具有重要意义，最终在一定程度上丰富了金融扶贫、减贫理论。

（2）系统性研究贫困脆弱性的金融治理框架，为西部民族地区提升反贫困绩效、创新扶贫方式提供政策参考。

李克强总理在2014年政府工作报告中指出，“创新扶贫开发方式。各地要优化整合各类扶贫资源，实现精确扶贫，确保扶贫到村到户。积极引导社会力量参与扶贫事业”。从脆弱性的角度来重新审视西部民族地区的贫困问题，揭示出民族地区人口面临的各种风险和各种风险对民族地区人口福利水平提高的威胁，提示了扶贫的新切入点与精准扶贫。同时，整合扶贫资源，引导社会力量参与扶贫事业，通过构建完善的金融减贫体系及网络化运作机制来抵御各种风险的冲击，有效抑制、治理了贫困的脆弱性，增强了西部民族地区脆弱性群体的自我发展能力与风险抵御能力，客观上维护了脆弱性群体的人格尊严与社会的公平正义。2014年中国首届10·17扶贫论坛发布的《中国反贫困发展报告》也指出：“我国仍然是一个发展中国家，区域发展失衡现象仍较为突出，困扰贫困地区脱贫的深层次矛盾依旧存在。目前我国贫困人口分布较为分散，且主要分布在自然条件恶劣、基础设施落后的民族区域，扶贫难度较大。可见，现阶段我国的贫困问题仍然非常严重，严峻的贫困形势，不仅要求政府有更多的财政支出，而且还需整合社会扶贫力量，竭力合作以提高社会整体反贫困成效。”由此看出，资金瓶颈一直是影响贫困人群稳定脱贫的决定性因子。作为重要社会扶贫力量的金融服务对贫困脆弱性的治理作用不言而喻，亦是促进社会协调稳定发展的有力措施，有助于实现西部民族地区社会稳定和国家的长治久安。与此同时，合理的资金配置也使得整个社会的资源配置状态得到了改进，西部民族地区的经济效益也相应地得到提高，“造血”功能更加强劲。用动态的眼光重新审视贫困问题，并以金融支持、金融资源整合的方式把扶贫工作融入社会、经济等各个领域，有助于民族团结和民族关系和谐发展大局的形成，有助于各民族走向共同富裕、全面建成小康社会以及“中国梦”的最终实现。以扶贫成果的可持续发展为目标，提高西部民族地区贫困群体应对风险的能力，降低贫困人口的脆弱性，势必将进一步深化传统贫困理论，更有效地推进减贫事业向前迈进。